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       摘要：干部管理制度对政策执行有着重大影响。“下管一级”的干部管理制度增强了~73--T-部错误执行政策的可能性；干部岗位目标管理责任制加剧了政策失真风险；干部交流制度客观上导致大量的政策短期行为。提升我国政策执行力必须健全公务员制度、落实领导干部民主任用制以及完善干部政绩考核制度。
       关键词：干部制度；政策执行
       中图分类号：D630.3　文献标识码：A　文章编号：1004－1494(2007)04－0038－04
       任何一项政策的执行都离不开作为政策执行者的干部，干部是政策执行活动的主体。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”，“政治路线确立了，要由人来具体地贯彻执行”。“制度……旨在约束追求主体利益最大化或效用最大化的个人行为”。干部在政策执行过程中的行为和作用取决于干部管理制度的完善与否，干部管理制度不完善，必然会造成政策执行行为失范。
       一、干部“下管一级”对政策执行的影响
       我国干部管理制度的基本原则是党管干部，但同时也要通过一定的法律手续和程序。干部的任免，不仅受宪法和法律的约束，而且也受党内干部管理权限划分的约束。但是，总体上说，不论是法律的约束，还是党内干部管理权限的约束，最终都要体现为上级对下级干部任用上的有力控制。我国干部任用制度的核心就是委任制——即上级任免下级，干部管理权限实行的是“下管一级”，即中央负责管理中央国家机关部(委)级的领导干部，对地方负责管理省、市、自治区一级的领导干部。省、市、自治区党委负责管理省级机关厅、局级领导干部，对地方负责管理地、市、州、盟的领导干部。向下以此类推。地方在遵循中央确定的干部政策前提下，在干部任用上有极大的自主性。
       通常，在“下管一级”的干部管理制度下，各级主要党政官员都获得了直接任命其下属的全权。例如，县级主要领导就有权直接决定谁担任乡镇党委书记和乡镇长。“下管一级”的干部管理制度增强了地方党政主要领导人对其直接下属所具有的权威性，从理论上来说，有利于提高地方政府的工作积极性和主动性，并且使地方政府在干部使用上具有更多因人制宜的余地。但是，由于目前地方干部管理还缺乏充分的民主参与，地方干部特别是基层干部难以受到广大民众和越级领导的有效监督和制约，因而他们在政策执行过程中就有可能只对其直接上级负责。这种制度安排甚至还鼓励了地方某些党政干部不惜牺牲国家利益和人民群众利益而过度关心和看重其顶头上司的命令，也增强了地方党政主要领导控制其下属按照自己意愿错误地执行政策的能力。实际上，在我们基层的政策执行过程中，即便是基层干部明明知道其顶头上司的指令违反了中央或上级政策，但他仍然会按照顶头上司的指令和意图去执行。例如，一位农民引用中央政策拒绝乡政府的非法集资时，一位乡干部问他是听“爷爷”(中央领导)的话，还是听“爹爹”(地方官员)的话。当这位农民回答说他两个都听时，乡干部说：“那好!现在‘爷爷’发话了(中央禁止这项收费)，可我的‘爹爹’没表态(地方官员还没有废除这项收费)。我们乡干部是靠‘爹爹’过日子的，所以只能执行‘爹爹’的政策(缴纳这项收费)。”由此可见，中央政策就是这样被一层层地按需所取，有选择性地执行，到最后面目全非的。又如，山东省临沭县政府因涉及一宗租赁合同纠纷，被一家企业告上法庭，该县公安局、国资局、财政局、经委等部门为了使在此案中负有全部过错责任、根本没有胜诉可能的县政府能够“反败为胜”，竟然集体向法院出具伪证。这件伪证案的发生并不是孤立和偶然的，它恰恰反映了部分基层政府人员对上惟命是从的心态和素质，集中体现了现行干部管理体制一系列深层次问题。可见，现行干部管理制度从制度的视角为政策规避甚至是政策违法行为提供了有力解释。
       二、目标管理责任制对政策执行的影响
       干部岗位目标管理责任制是20世纪80年代中期以来在我国省级以下党政机关实施的一项干部管理制度，它包括工作任务的分配、工作绩效的评价以及工作成绩的报酬等多项管理规则，其主要目的在于提高地方各级党政部门的政策执行能力。干部岗位目标管理责任制实际上是一种压力型的干部管理制度，其运作特点是上级对下级规定各项任务和指标，通过任务和指标的考核以及一票否决制的方式对下级施加压力。这种干部管理制度把某项指标、任务作为考核、提拔干部的根据，明显地带有“零和博弈”的性质。完成上级定的指标，就是“一切”，就是“和”，就是“全好”；相反，一旦某项任务没达标，就是“零”，就是“全坏”，就是工作不称职，就不得给予各种先进称号和奖励，所以地方各级官员实际上是在这种压力型的干部管理制度下开展工作的。
       干部岗位目标管理责任制是围绕着数量化的指标和任务展开的，通过层层放大、逐级加码的指标和任务派发，以项目与资金的数量和各种指标的增长幅度为主要衡量标准。指标和任务的完成情况直接关系到地方官员的升迁去留等切身利益。这种压力型干部管理制度的出现有客观的经济原因，也有传统的体制背景。中国改革的起始阶段是放权，把计划经济体制下由中央掌握的财政权和人事权逐级下放给地方，以调动地方各级政府的积极性，同时保留中央给地方规定的各项计划指标，以控制和监督地方政府官员努力完成这些指标。这种管理制度最常见的表现形式就是“政治承包制”，即由上一级党政主要负责人与下一级党政主要负责人签订工作目标责任书。最初，这种制度对地方经济和社会发展起过极大的促进作用，但随着社会主义市场经济体制的不断完善，这种压力型干部管理制度的固有弊端也日渐显现出来。就政策执行而言，其最大的弊端就在于它极易导致地方政府官员欺上瞒下、弄虚作假，进而导致政策执行流于形式，达不到真正的效果。由于各项任务、指标的设定和分派以及对完成指标情况的评价都是由上级决定的，上级对下级官员的利益实现具有决定性的影响，在某些情况下，甚至拥有“生杀予夺”的大权。作为“行政人”，地方官员固然应当完成上级交办的任务，履行好自己的职责；但是，作为“理性逐利人”，他们也不可避免地要考虑自身的进退、工作环境的安稳等利益需求。当上级领导把对下级的评价或提升同某些政绩或指标联系起来时，自然就使得下级特别关注这些政绩或指标，这种关注进而会形成强烈的压力，并对他们具有极为重要的激励和刺激作用。由于用来衡量所谓“政绩”的指标往往都是由上级领导根据有限的信息来确定的，难免会因信息的不完备而导致脱离实际的高指标，而当下级官员确实无力完成那些脱离实际的高指标而危及自己的“乌纱帽”等切身利益时，为了减轻压力，他们往往利用统计上的漏洞，在统计数字上做文章，弄虚作假。从现实情况看，在数字指标完成情况上弄虚作假、虚报浮夸几乎成为地方官员应付上级领导的通行做法。所谓“官出数字、数字出官”，“一级骗一级，一直骗到国务院”的现象正是这种不良倾向的生动写
       照。
       事实上，有些浮夸虚报行为并非完全出自当事人的本意，而很大程度上是现行压力型干部管理制度的后果。如2003年5月，陕西某市尚未发生非典病例，为确保该市非典疫情不能有“零”的突破，该市召开全市农村防治非典工作会议，要求全市上下共同努力，群防群控防非典，如果出现一例非典患者，该市辖区分管领导要免职。根据新闻提供的资料看，该市在外打工人员共22万多人，当时，北京、广东、山西等地回来的人员已高达1万多人。在对疫病本身还没有充分认知的情况下，该市要确保没有一例感染者出现，客观上讲是很难实现的。将“确保零指标”与干部职务挂钩来作为硬指令下达，就显示出政策的僵化和非理性色彩了。事实上，在政策执行过程中，当背叛政策的风险小于忠实于政策时，政策执行者选择背叛政策或者转嫁政策风险的机会就会大得多。“零指标”与领导职务挂钩就是如此，它不仅有可能迫使各级干部谎报、瞒报疫情，而且会造成政策偏激，加剧官员和公众不必要的心理恐慌。
       三、干部交流制度对政策执行的影响
       实行领导干部交流任职，无疑有助于开阔地方官员的眼界，增强处理复杂事务和把握全局的能力。正如美国政治学家希尔斯曼所言：“他们……在不同单位之间调动，从而他们可以更好地为整个政府的全局利益服务，而不是仅为他们本单位的局部利益服务。”然而，干部交流制度如果没有完善的配套制度，那么往往也会产生很大的负面影响。笔者曾和多位县委书记有过交流和探讨，他们对干部交流制度的弊端认识很深，他们认为，一方面干部交流制度所要避免的“人情圈”、“关系网”难以避免，因为只要自己在一个地方当政，亲戚朋友多远都能来投奔，即使他们不来投奔，也可以通过和家乡的领导进行权力交换来达到彼此关照的目的。另一方面，交流制度要发挥的优势发挥不了，因为任何人只有处在一个特定的位置上才有可能对自己相应的行为负责，在自己家乡当领导，肯定有造福父老乡亲的想法，因为一旦工作做不好，或腐化变质，就会遗臭万年，自己和家人都无法在家乡立足。而交流到一个自己不熟悉的环境，并且随时都有可能再调到其它地方去，工作积极性会受到很大影响。可见，对于领导干部来说，既然在一个地方只有一个相对较短的任期，那么他们肯定会较少思考所在地区的长远发展，而更多地考虑如何在有限的任期内尽快做出看得见的“政绩”来为自己的进一步升迁打基础。由于缺乏一套严明的政治责任认定和追究机制，不断变换任职的地方官员只求在一时“有所作为”，并不强调对全局利益负责；他们有实际权力采取重大行动来建立“政绩”和树立形象，却不必充分考虑如何对下任和人民负责。一旦出了任期，其所作所为更无从追究。加之，干部岗位目标管理责任制往往采用的是指标管理的方式，政绩好坏的判断依据也常常只是看得见的指标、数字。只要他们能够“完成”上级规定的考核指标，在一个地方的一个任期内做出“政绩”，就可以得到升迁，至于当地老百姓为此付出了多大代价以及对其继任者会有什么影响，他们则根本无心去考虑。于是广铺摊子、乱上项目、政绩工程便成为地方官员显示其“政绩”的有效途径。在这种情况下，我们不可能指望他们能够切实有效地贯彻执行国家重大宏观政策。
       四、完善干部管理制度，提升政策执行力
       (一)健全公务员制度
       德洛尔曾经指出：“发展中国家并未形成专业的文官制度……发展中国家行政部门的权力更加集中……能对更多的问题达成政策。”但是，政府的政策再好，再有效，也要通过国家公务员和地方公务员的具体执行才能实现，因为公务员是政府行政职能的具体承担者。实现政府职能，加强政策执行的前提是完善公务员制度。20世纪80年代，中共十三大首先提出要建立和推行国家公务员制度，并把它作为干部管理制度改革的重点与突破口，以便使人事管理由人治转向法治。《中华人民共和国公务员法》于2006年1月1日起施行，标志着我国公务员制度正式建立。但是应该看到，我国公务员制度还不规范、不完善、不成熟，难以适应新形势的要求，特别是在提高行政效率和政策执行力方面的潜力和优势没有发挥出来。因此，要保持政策执行的稳定性和连贯性，防范政策规避，就必须进一步完善我国的公务员制度。根据我国公务员制度体系不健全的主要矛盾，公务员制度应该有严密完整的法律体系，如调任、回避、管理与监督等单项法规必须尽快出台，单项操作条例如职位分类、考试制度、考核制度等也有待完善。可见，在相当长的一段时期内，公务员改革的方向和重点应该是强化程序和其他规则的制约，形成规范的公务员制度，建立和健全一套行政法规和人事法规，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化，从而建立一支精干、高效、廉洁、敬业的公务员队伍，向市场主体、公众和社会提供高效的公共服务，为政策执行创造一个良好的环境。
       (二)落实领导干部民主任用制
       首先，加强干部考评的民主性。要尽快建立党政领导干部考核指标体系，建立并落实干部考核工作责任制，对参与考核工作的人员、单位、部门建立相应的考核责任，可以试行考核失误追究制，让参与考核工作的人真正负起责任来，逐步实现考核工作的规范化、科学化，以提高考核工作的质量。要正确运用考核结果，把考核结果作为干部选拔任用、职务升降或奖惩的重要依据。在考评干部时，必须坚持考评主体的多元化，尤其要注重听取广大群众的意见。群众是实践的主体，干部是置身于群众之中进行政策执行的，其政治立场、思想品德、能力才干等情况，特别是其政绩的大小，群众看得最清楚，了解得最深刻，他们“善于区别谁是忠诚老实的共产党员，谁是……人们所厌恶的共产党员。”为了便于群众敢于说真话，干部的民主考评可以采取干部移位考察制度，即将过去惯用的干部工作调动前在原工作单位进行考察改为调离原工作单位后再对其在原工作单位的表现进行考察。其次，全面推行干部任用公示制。要努力扩大干部推荐中的民主，增强推荐的透明度，切实推行公开推荐职位、公开任职条件、公开推荐结果等“三公开”。要认真组织推荐过程，让更多的群众真正行使其参与权和选择权。填票、投票、计票、结果等过程要公开公正，真正表达职工群众的意愿，还要讲究推荐方式，坚持推荐程序，要让群众对拟任干部充分“品头论足”。实行公示制可以使拟任用干部的实绩和虚绩在大庭广众之下一目了然，便于民众对某些干部在执行政策时欺上瞒下的不良行为进行监督。对群众反映的问题，组织人事部门要认真调查，澄清是非。经核实确有问题的公示对象，必须依法给予严肃处理。最后，努力扩大干部考察和监督中的民主。积极推行考察预告制度和差额考察。坚持领导、职工、考察人员三结合，全面准确把握干部情况，认真组织好民主测评、民主推荐，以便对干部的民意基础有一个较全面了解；利用好征求意见表，了解干部的表现；搞好各级各个层次代表的个别座谈，深入了解干部。慎重对待匿名举报，认真组织调查核实；对署名举报和当面反映的，要及时查实情况并反馈，让职工群众实实在在地看到自己参与监督的效果。及时查处纠正干部选任工作中的不正之风和违纪问题。
       (三)完善政绩考核制
       长期以来，中央宏观经济政策在一些地方难以得到落实的一个重要原因就是当地领导干部的政绩观出了问题，而一些领导干部的政绩观问题，又与政绩考核制度的不合理有很大关系。一些地方在政绩考核中简单地把政绩与少数几个数据和指标划等号。事实上，这样的考核难以反映一个干部的全部工作，还容易促使一些干部片面追求有限的考核指标而弄虚作假和规避中央政策。由于政绩考核上失真，导致用人上失察，使极少数追求虚假政绩者报喜得“喜”，吹牛得“牛”，在干部中产生了不良的导向。因此，要抓紧建立和完善科学的干部政绩考核体系、考核标准和奖惩制度，树立正确的用人导向。考核干部的政绩，必须坚持定性与定量相结合，不仅要有量的分析，而且要有质的判断，既不能凭印象和想当然来评价干部，也不能以偏概全，把干部的政绩完全等同于简单的几个数字。当前，坚持科学发展观，实现经济社会全面、协调、统筹和可持续发展已成为我国的基本政策。因此，在考核干部政绩的具体操作过程中，既要看经济建设成果，又要看社会进步；既要看城市的变化，又要看农村的发展；既要看硬环境的加强，又要看软环境的改善；既要看当前的发展，又要看发展的可持续性；既要看经济增长的总量，又要看人民群众得到的实惠；既要看经济社会发展的成果，又要看党的建设的成效；既要看“显绩”，又要看“潜绩”；既要看主观努力，也要看客观条件。只有这样，政绩考核才能使勤政为民、求真务实的干部得到褒奖，使好大喜功、弄虚作假的干部受到惩戒，从而保证中央的各项社会和经济政策真正落到实处。
       责任编辑　谭　焰