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       摘要：规避行政道德失范既是构建社会主义现代行政道德体系的需要，更是实现依法行政和抵制行政腐败的需要。目前，规避行政道德失范的路径依赖主要是机制构建，即高扬以全心全意为人民服务为核心价值观的行政道德指引机制，切实加强行政道德素质不断提高的教育濡化机制，稳步推进行政道德规范向行政法规的转化机制，建立和完善公开、公平和公正的行政道德评价考核机制，建立对行政道德失范的全方位监督制约机制，成立富有实效的行政道德失范惩戒机制。
       关键词：行政道德失范；路径依赖；机制构建
       中图分类号：B822.9　文献标识码：A　文章编号：1004－1494(2007)04－0022－03
       行政道德失范现象在一定范围内的滋生和蔓延，是当前包括中国在内的许多国家不得不面对和亟待解决的问题。对中国而言，其意义更为特殊和突出，因为它直接影响着中国共产党在人民心中的地位和形象，关系到党进一步提高执政能力和领导水平及抵御风险能力这两大历史课题的有效解决，影响着构建社会主义和谐社会的发展进程。而对于如何规避行政道德出现的种种失范，学界多从具体的措施人手，效果是有的，但缺乏系统性和根本性。我们认为，根本的举措是要进行一系列相关机制的构建和完善，这应是当前规避行政道德失范的有效而合理的路径依赖。
       一、高扬以全心全意为人民服务为核心价值观的行政道德指引机制
       价值观是人们追求的精神寄托，是一个人生命价值、人生意义的精神理念表述。而行政道德失范，多是因行政人员淡化甚至是丧失正确的价值指引而致。从历年被查处的官员来看，无一不是从理想信念动摇、为人民服务价值观丧失而逐步沦为人民的罪人的。这就要求我们必须在坚持为人民服务为核心的前提下，注意层次性的行政道德价值指引机制的构建。
       (一)行政道德建设的核心，是坚持全心全意为人民服务的价值取向。社会主义行政道德价值取向要突出核心性原则。行政道德价值的内涵是多维的，但在其中必有居于统摄地位的核心价值指向。全心全意为人民服务作为中国共产党人的唯一宗旨，显然是符合这个要求的，应是所有行政人员所应恪守的道德底线和刚性原则。当前，我们只有坚持和发展这一宗旨，才能使行政主体经受住各种考验，在任何利诱和挑战面前都不丧失理性、人格，维护行政道德的纯洁性。
       (二)行政道德价值指引的层次性内涵。正如邓小平提到的：“我们在鼓励帮助每个人勤奋努力的同时，仍然不能不承认个人在成长过程中所表现出来的才能和品德的差异，并且按照这种差别给以区别对待，尽可能使每个人按不同的条件向社会主义和共产主义的总目标前进。”所以，讲行政道德价值指引，我们在坚持普适性的同时，更要从实际出发，区分层次，着眼多数，鼓励先进，循序渐进。
       1．基本要求(或广泛要求)。即《道德建设实施纲要》所提出的“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范以及以“八荣八耻”为核心的社会主义荣辱观。无论是党员干部、公务员，还是一般公民都应遵守。
       2．较高要求。即《国家公务员行为规范》所规定的“政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作、品行端正”。这是针对国家公务员和党员干部的性质、地位、作用和职业的特点，对所有公务员的广泛性要求，其中也包含着某些先进性要求。
       3．更高要求(或先进性要求)。经多次修改后的《中国共产党党章》，对党员干部的要求更注重先进性，如“坚持党和人民的利益高于一切，个人利益服从党和人民利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做贡献”、“发扬社会主义新风，提倡共产主义道德，为了保护国家和人民的利益，在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲”等。
       二、切实加强不断提高行政道德素质的教育濡化机制
       行政人员拥有较高的行政道德素养，是以人们对这些道德要素的认知为前提和基础的。行政人员只有掌握了社会主义行政道德体系所要求的道德准则、道德规范，生成了相应的道德意识和道德情操，才可能提高他们履行社会主义行政道德义务的自觉性。
       (一)行政道德认知的教育濡化。只有清醒认识到行政道德的基本规范和原则，才能使行政人员把握衡量行政行为的道德尺度，约束自己而不迷失方向，才能克服某些行政人员中“非道德”和“反道德”意识，并抵制各种伪道德。教育的效果与受教育者的认识和自觉是紧密相关的。因此，在强调进行社会主义行政道德教育的同时，江泽民同志也特别强调党政公务人员要加强道德修养：“革命战争年代，党员和干部要讲个人的修养；党执政了，搞改革开放和现代化建设，党员和干部同样要讲个人的修养。”
       (二)行政道德情感的教育濡化。行政道德情感是行政人员把道德认识转化为道德行为的动力。要培养行政人员的道德情感，使其具有对国家、社会、人民负责的高度责任心。社会主义行政道德教育的任务，就是“教育和引导广大党员干部自觉地在改革和建设的实践中进行党性锻炼，加强思想政治修养，锻炼意志品质，提高精神境界，保持高尚的道德情操，追求积极向上的生活情趣，真正养成共产党人的高风亮节。”
       (三)行政道德意志的教育濡化。行政道德意志是行政人员在履行道德义务时克服内心障碍和外部困难的毅力和能力。行政官员在行政活动中往往受到个人欲望冲动、临场处事的心态、亲朋好友的羁绊、不健康力的阻挠等自我内心和外部环境两方面的种种阻力。一些党员和干部犯错误，如以权谋私、违法乱纪、奢侈糜腐，就因为没有坚强的道德意志，在自己的脑子里没有正确的是非界限、政治界限。因此，行政人员必须具备顽强的道德意志力，才能有效地克服行政道德的失范和行政行为的越轨。
       (四)行政道德信念的教育濡化。行政道德信念是行政人员对自身所承担的道德义务的强烈责任感，对某种道德理想的炽热而真诚的信仰。以全心全意为人民服务为核心的共产主义行政道德理想是迄今为止人类历史上最崇高的行政道德境界，行政人员对这种道德理想的信念越坚定，其行政行为的良心感、义务感、正义感和荣辱感就越强烈鲜明。行政道德信念的拥有和内化，可逐步使纯洁行政、健康行政、有效行政成为行政官员的道德习惯，从而使行政人员在行政活动中自觉克服行政道德失范的现象和行为。
       三、建立和完善公开、公平、公正的行政道德评价考核机制
       考核机制合理与否、奖惩力度大小是直接关系到考核工作成效的关键因素。在强调行政人员“四化”的同时，要始终坚持把行政道德建设的实绩作为选拔任用干部的重要依据。要把行政道德建设纳入行政目标管理的考核之中，并且要有科学的考评原则、程序和方法，建立健全公开、公平、公正的行政道德考评机制。
       (一)把行政道德建设纳入行政目标管理的考评工作之中。要把行政道德建设作为一项重要任务纳入行政建设的总体规划之中，同时把行政道德建设作为精神文明建设的考评目标，
       统筹安排，协调推进。对行政道德建设目标的考评必须做到两个结合：一是把对行政道德建设目标的考评与行政工作的总体目标考评结合起来；二是要把行政道德建设目标的考评与勤政、廉政的情况结合起来。
       (二)行政道德建设要有科学的考核内容
       1．科学的考核原则。科学的考核评价机制的建构理念应定位在有利于形成一种良好的、健康的、积极向上的行政道德氛围，有利于营造一个让每一个行政人员都能积极发挥其积极性主动性的道德环境，有利于促进依法行政和依法治国的发展，有利于推动整个社会道德建设的发展。
       2．科学的考核程序。一是要建立起相应的权威组织和专家考评制度。这些组织应是具有执行权力的独立机构，不受被考核行政单位的制约。二是建立公开透明制度。严格的评审程序、完善的评价指标体系、专家构成、评审结果及申述仲裁机制等都应完全公开透明，避免暗箱操作。三是建立公示制度。对于初评结果，在相应的范围内保留一定的公示期，以征求多方意见，提高评审结果的公正性。
       3．科学的考核方法。要建立定性与定量相结合的考核机制，根据行政道德的目标特点，把能够量化的尽可能量化，把软任务变成硬任务，把软指标变成硬指标。只有对行政道德考核指标进行科学合理的设定，才能使之既能全面反映一个部门、一个单位行政道德的好坏，又能为加强部门的行政道德建设指明方向、提出要求。
       四、稳步推进行政道德规范向行政法规的转化机制
       行政道德所具有的必须遵守性质不同于其它道德规范。没有强制力，行政道德很难平等普遍地遵守。美国著名法哲学家波登海默就曾指出：“那些被视为是社会交往的基本而必要的道德正义原则，在一切社会中都被赋予了具有强大力量的强制性质。这些道德原则的约束力的增强，是通过将它们转化为法律规则实现的。”面对现代国家的行政管理逐步走向法制化管理的趋势，我们尤其应注意行政道德规范与行政法规在内容上的相互结合，在作用上的相互补充，在功能上的相互凭借，以进一步增强政府的活力。
       (一)对行政人员忠实履行职责提出法律要求。从当今世界各国来看，把行政道德建设的部分内容，特别是权力与义务相等的那一部分内容用法律规范的形式固定下来已成为潮流。联邦德国《公务员法》规定“官员应当全力以赴地献身于他的职业。应当赤诚地、无私地对待其职务，必须符合其职业所要求的尊严和忠诚。”美国的《公务员道德法》对总统、国会议员、到最低一级的公务员的行为在道德上提出了法律要求。
       我国行政道德法制化的内容应力求具有较强的可操作性：一是大力学习和执行《国家公务员法》，使其作为一种外在的约束机制，以国家强制力来规范和引导公务员接受法制倡导的道德。二是制定行政组织规范和行为守则。根据《国家公务员法》制定符合各行政系统或单位的特定要求的行为守则，细化组织规章制度，强制性地推行行政道德要求，从而使行政道德既成为公务员行使职权的必备条件，又能作为人民群众对行政人员职务内外行为规范的一种要求和期望。
       (二)对行政人员履行职务必须为政清廉提出法律要求。行政道德的法制化要充分考虑促进公务员廉政方面的需求。如瑞士《联邦公务员章程法》规定“禁止接受馈赠，禁止公务员利用职权索取、接受或让给别人各种馈赠或其他好处。公务员非法接受的馈赠或其他好处均应收归联邦所有”。公正廉洁是我国公务员的基本原则，是我国对公务员队伍建设的基本要求。廉政方面的行政道德包括克己奉公，不以权谋私，艰苦奋斗，不铺张浪费等基本要求。
       (三)对行政人员在公务活动中的仪表作风提出法律要求。以法的形式规定担任行政人员的学历条件和公务员的定期培训制度，提高公务员文化素质和业务素质；以法的形式区别行政人员与一般群众在行为举止上的不同要求，如行政人员不得发表对政府不满的言论，不得有赌博行为，不得在公共场所酗酒，不得出人色情场所，在行政执法中要文明执法等。
       五、建立对行政道德失范的全方位监督制约机制
       尽管我国的行政道德监督约束体系建设有了很大的进展，发挥了很大的作用，但从总体上来讲还很不完善。要真正发挥行政道德的应有作用，就必须强化党内监督、加强群众监督、充分发挥舆论监督和社会团体监督的作用，也就是要建立健全党内外、全方位多层次的监督制约机制，以期把行政道德失范的发生和危害降低到最小。
       (一)建立专门的监督制约的组织机构。以便切实加强对行政人员的道德监督和审查。我们可以借鉴国外经验，在人大等具有监督职能的权力机构中设置专门的道德委员会和公务犯罪处，凡违背道德又不够犯罪者，皆由道德委员会督促其主动辞职；凡违法者由公务犯罪处移交司法机关依法惩处。
       (二)强化党内监督。一是通过加强党对行政建设的领导和监督，来保证我国有中国特色社会主义事业的前进，保证党的全心全意为人民服务宗旨的体现，保证党在宪法和法律的范围内活动，以体现立党为公、执政为民的执政理念。二是通过加强对行政建设法制化的监督，来维护社会主义法制的尊严，确保依法行政的实施；通过加强民主集中制原则下的监督和“协商对话”的监督方式，来体现党的民主集中制原则在行政活动中的贯彻。三是应该加强党委的监督、普通党员对领导干部的监督，加强各级人大对各级行政领导者的监督。
       (三)完善外部监督体系
       1．公民监督。公民可以通过法律所赋予的批评、揭发、申诉、要求赔偿等权利，督促政府依法办事，纠正政府机关与公务员的失职、滥用权力等行为。
       2．舆论监督。舆论监督能提高政务活动的透明度，使政府处于整个社会的监督之下。当前急切要做的是建立完备、合理的新闻法律制度，以法律形式明确规定舆论的监督权、审稿权、批评权和采访、报道程序、立法及侵权责任等。
       3．社会团体监督。随着市场经济的发展，各个阶层都有表现其利益的各种社会团体，他们是人民反映其呼声的有效途径，是借助集体的力量和代表机构对行政权力进行制约的有效形式。
       六、成立富有实效的行政道德失范惩戒机制
       行政道德建设要顺利发展，不仅要有对在行政道德建设方面有突出贡献的行政人员进行物质和精神奖励机制，使那些身体力行行政道德的人员受到褒扬，激发其积极性和主动性；还要有惩戒处罚机制，对那些违背行政道德规范，甚至践踏行政法规的公务员和领导干部，要依据相关规定给予惩罚。
       (一)要把是否重视和善于抓行政道德建设，作为衡量一个领导干部思想政治合格不合格、领导水平高不高的重要标准。行政道德建设是社会主义精神文明建设的一个重要组成部分，凡是不能卓有成效地开展行政道德建设活动的领导不能重用，问题严重者应受到处分。要力争形成各级政府主要负责人亲自抓、分管的同志集中精力抓、主管部门具体抓、各部门齐抓共管的局面，使行政道德建设能够真正“硬”起来。
       (二)严厉惩治不良行政道德行为者。加大惩治腐败行为的力度，增加不良行政行为乃至腐败行为的“成本”，抑制违法犯纪行为和私欲膨胀，是加强行政道德建设的有力措施。长期以来，部分政府机关及其公务员中的官僚主义、不负责任、违法犯纪行为，以至最为社会公众所不能容忍的贪污、受贿、失职、渎职行为时有发生，其中重要原因之一就是惩治不力，因此把提高行政道德标准和反腐倡廉的主张落到实处，严格执法，就成为当务之急。
       上述规避行政道德失范的六个机制是协调统一、密不可分的。只有建立多层次、多角度的行政道德失范规避机制，才能及早发现并迅速制止行政权力滥用现象，才能有效地预防和查处行政道德失范和行政腐败，才能更好地加强和推动行政道德的持续健康良性发展。
       责任编辑　余　青