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       摘要：服务型的公共行政是一种新型的治理模式，它突出了服务的伦理价值，决定着各级领导在行政实践中的价值选择和道德责任。主观形式的道德责任，体现着人的伦理自主性，对于领导者以理性的方式履行客观责任是必不可少的。依据道德觉识和职业理性，超越客观规范的约束，把服务的义务转化为个人的理想信念和道德实践，是领导者实现个人价值的必然选择，更是提高自身修养的伦理路径。
       关键词：服务；领导；伦理；公共行政；道德责任
       中图分类号：B822.9　文献标识码：A　文章编号：1004－1494(2007)04－0019－03
       一、从政以德：领导内在的伦理性质
       “要实施领导，则必须使领导者和追随者双方的价值观、动机、希望、需要、利益和期待都得到体现。”美国学者登哈特的这个观点鲜明地概括了领导与伦理的内在联系。人类的实践活动，一方面是对客观规律的遵循，另一方面是在需要和目的的驱动下通过主体尺度来把握和作用于对象世界。遵循客观规律是领导得以开展的科学基础，而体现人的价值追求则是领导者的主体尺度的内在要求。换言之，领导本质上是对人的管理，主体是人，对象也主要是人，离不开人的价值选择和道德选择，而这种价值和道德系统是一个民族文化结构的一部分，同时又随着社会文化价值观念的变化而不断地重构，这种价值和道德系统就是领导的普遍伦理性Ⅲ。它主要表现为领导活动的伦理性质和领导者个人的伦理素质。
       (一)领导活动的伦理性(领导行为伦理)
       在不断发展的过程中，社会同质化的范围越来越广、程度越来越高，权力、法律和道德规范的整合，使德治和法治相统一的社会治理模式成为必然要求，公共行政的伦理性也在日益凸显。作为公共行政中的权力运动，领导本身就具有丰富的价值内涵和道德取向。领导活动总是体现一定的社会伦理原则和道德要求，同时也受到一定的社会价值观念的制约。人们也总是要对领导行为做出伦理评判，使领导活动符合评价主体的伦理道德取向。
       领导活动的开展，无疑要以一定的法律规范和制度为框架。但“法律由于主要表现为形式合理性而具有强制性特征”只能对领导行为起基本的规约作用，难以有效激发人的使命感和充分挖掘出人的内在潜力。而“道德由于主要具有实质的合理性而具有非强制性特征”是良好的组织绩效的保障因素。
       随着社会的不断发展，由政府处理的问题越来越复杂和具有专业技术性，这使得更多权力被委托给那些被认为在特定的政治领域具有专业知识的行政人员。法律的执行事实上就变成了行使决策的实体权力。公共行政中的领导角色也就具有本质上不可避免的政治性和大量的自由裁量权。公共行政的政治性于是造成了潜在的、严重的伦理关怀问题：行政人员的行为要符合道德规范。为此，登哈特指出：“领导不只是涉及正确的做事，它还涉及做正确的事情。”领导过程以及领导行为的产生是不可避免地要与领导者的道德觉识以及价值观发生联系。正是通过社会各方面领导活动的开展以及领导过程的推演，政府引导社会各界朝着大家共同希望朝向的方向做出选择，就未来发展前景做出决策。这样的选择与决策是不可能仅仅从经济利益的角度进行考量，它们需要对包括政治的、伦理的以及价值理念等各方面的诉求进行综合的斟酌和权衡。
       (二)领导者的伦理要求(领导者的个体伦理)
       由于领导者的道德素质对卓越领导的重要性，近现代几乎所有的领导理论都特别重视领导者的伦理道德问题。领导者所从事的职业和开展的工作具有极其强烈的政治性，而对于民主国家而言，政治与伦理道德是密不可分的。高尚的道德理想和信念是对领导者的政治立场、政治观点的树立，起着重要的支撑作用。只有保持道德上的纯洁和高尚，才能保持政治上的坚定和鲜明，才能有利于推动民主建设和经济事业发展的强大精神力量的形成。
       对于一个领导者来说，品德为主，技巧为辅。在风格迥异但同样成功的领导技巧背后，存在着一种共性的东西，那就是品德。登哈特在阐述领导行为时，有这样一句名言：“当有效率地去做事情时，组织及其成员不是必然有道德的，只有当他们有道德地去做事情时，组织及其成员必定是有效率的。”“法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，将之精确化是行政人员自己的任务。这样一来，在随意性很大的情况下，要做出负责任的决策，决策者的伦理水准和良知就显得至关重要了。”
       领导者是各级政府的核心与灵魂，他们的伦理观念在很大程度上影响着公务员的伦理观念。因此，领导者的道德实际上就是一种榜样道德，与一般社会成员的道德规范相比，它具有超前性和更高层次性的特征。作为一名领导者，他就不仅仅要领导事务的开展，还必须进行道德“领跑”，真正实现“点亮一盏灯，照亮一大片”的示范效用。
       二、扬善抑恶：新型治理模式下的领导道德责任
       政治现代化和民主化的过程，必然也是一个从管理行政不断走向服务行政的过程。党的十六届三中全会把政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，将公共服务明确定义为政府的主要职能之一。在十届全国人大二次会议中通过的《政府工作报告》也明确指出：“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更应注重履行社会管理和公共服务职能，提高政府的公共服务水平，促进经济发展与社会协调一致，促进中国公共行政系统由传统型向现代公共服务型转变。”服务型政府便成为我国行政管理改革的目标选择。与统治型的、管理型的社会治理模式不同，公共管理既不是以权力的强制力为前提的统治阶级意志的实现，也不是在权力与法律的结合中实现的对社会的有效控制，而是一种奠基在服务精神基础上的公共服务模式。
       “中国创建服务型政府的运动并不是一个超前性的运动，而是有着现实根据的，反映了时代的要求和体现了时代的精神”。服务型政府在本质上体现了从政府本位、官本位向社会本位、民本位的转变，它要求形成具有“公共性”的治理模式。公共行政如果要保证其公共性的话，那么仅在政治的和经济的职能中实现都是不可能做到的，只有同时承担起道德责任，才能保证自己是真正公共的行政。而在公共行政所有的道德责任中，维护和提供交换正义又是它的基本内容。所以说，当前健全公共行政的正确道路是要实现公共行政对平等和自由的道德自觉，促进公共行政道德化，以保证它在维护和提供社会正义的过程中担负其道德责任。而要使服务型政府成为切实可感受的现实，各级政府领导须秉持“以人为本”和“执政为民”的治理理念，强化道德责任意识、更新领导观念、创新领导方式，用具体行政实践来增强党和政府的亲和力。
       在公共服务型政府中，责任可以被分解为行政责任、法律责任和道德责任。在这里，客观形式的法律责任和行政责任，是外在于责任主体的强制性制度安排和体制设置，强调的是操作层面上的效率和正当性的法律程序，体现出的是一种对“恶”预防和抑制的逻辑。它们所能达到的目的最多也只能是打消个人
       滑向更为严重的不负责任行为的勇气，没有也不可能为公务员树立最高理想以至培养出最负责任的行为方式。以恶抑恶是落实责任、强化义务的预防性设置，充其量只是一种必要手段，而不能实现抑恶的必然目的，更谈不上善的张扬。西方研究伦理的学者指出了一种在公共行政中不时会遭遇的“礼貌的伦理”：“我们遵纪守法，依照法规与标准行事，而不是依照人民的意愿行事。我们竭力想弃恶从善。我们无法确认究竟何者为善，但发现和界定何者为恶却易如反掌。”不难看出，法律程序上的精密设计以及行政事务上的多样标准，不但无法赋予公务员以价值取向和道德原则，甚至可能成为他们消极回应诉求和漠视人民意愿的幌子，而伦理精神的缺失必然会导致“公共行政呆板机械，枯燥乏味，单调无聊，平庸无奇缺乏回应力”。
       “主观责任乃是行政人员的伦理自主性”，“是人类活动的一个不可避免的方面，它从我们的社会化过程和其他角色中产生出来；而且，它的思想和体系的发展对于以连续的、理性的和独立的方式履行客观责任都是必不可少的。”“客观责任对你的另一个要求就是为公共利益服务。然而，公共利益是一个如此抽象和虚幻的概念，以至于无法对它提供服务，要不是有一种强烈的主观责任，甚至连拓宽决策者的视野的目的都无法实现。”很显然，即使客观性责任在制度化的设置中能够得到实现，那也只是最低限度上的实现，也只是消极意义上的实现。而积极意义上责任的实现，或者说是更高程度上责任的实现，完全取决于责任主体的伦理自主性。
       “主观责任是我们将自己需要和习性与角色的要求融合在一起的一种方式。……这是使客观责任的履行与我们自己的内心禀性相一致的伦理准则。”任何责任都是建立在一定的道德意识基础上的。责任的落实脱离不了个体的价值信念和道德意志。主观形式的道德责任必然对客观责任具有“强化”和“提升”的功能。只有当领导者具有充分的伦理自主性，彰显其在公共行政中的“公共人”特性，超越各种客观性责任规范的制约并将其内化为自身的行为动力，才能实现从被动履行无可推卸的消极责任到主动落实积极责任的转变，才能在公共责任和共同利益的实现上有“质”的飞跃。
       公共领域的公共性特征决定了它更需要善的理念和意识的能量发挥来保障公正、公平等人类价值的实现。而现实中的法律责任不过是由政府根据广为接受的行为标准而建立起来的最低道德标准；道德关怀则可以超越这些最低标准，去考察那些可能被法律接受但可能不符合道德准则和道德原则的行为。为此，惟有强化公共管理中的伦理关系和道德规范，唤醒和激发各级公务员及其领导者的道德觉识，才能使得公共领域中的善得以张扬，恶得以抑制。
       三、以服务为业：提高领导者修养的伦理路径
       服务型政府的构建既是个造福广大民众的大善之政，也是为广大行政人员尤其是领导者创建了一个公共行政的道德机制，提供给他们提高个人素质和修养的良好伦理路径。服务型政府强调服务行政，突出了服务的治理理念和伦理精神，并确立“服务就是善”为社会治理的核心道德价值。为此，公共管理者的一切职业活动都应当是对这一目标的遵循与追求，领导者更应当视之为自身职业活动中义不容辞的道德责任。
       道德责任的实现是一件困难的事情，其困难的缘由就在于道德责任主体的个体性特征。个人合乎道德的行为需要个人具有道德自主性和自我意识。道德责任属于领导者的自觉责任，它的形成与实现有着一个主观化和内在化的过程，与个体的道德实践和体验有着密切的联系。只有当领导者成为道德责任的主体时，他才能积极主动而又富有创造性地去履行这一责任。加之，公共行政中的道德责任，乃是脱离了市场经济竞争和调节的一种责任意识。受公共行政这一特殊的职业性质影响，行政人员不可能像在市场竞争的驱动下自动生成良好的职业意识和道德责任感。而处于领导地位的各级领导者，由于其所处地位的特殊性以及现实中身份的非集体性特征，使得领导者很难在群体的氛围中互动、平等地激发起道德意识。“就其精髓而言，责任问题是一个道德问题，而且行政官员的角色应该被视为一个有道德的行动主体。”领导者从事的职业，是社会需要的、富有挑战性的事业。这意味着他时刻要坚持法律、坚持责任、坚持道德，这也意味着即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下他也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。由此可见，对于领导者而言，保持高度的主观责任是重要的，不仅有利于领导者自我认同感和道德成就感的培养，也有利于履行各种客观责任。而领导者如何在优化权力运行结构的同时，提高道德修养和纯正价值追求，从而达致法律、权力与道德的统一，成为一个至关重要的伦理课题。
       邓小平同志早年就提出“领导就是服务”的著名论断。他认为，一个负责任的领导的行为应该与他所扮演的那个角色的伦理准则相称。而社会主义国家的民主性质决定了领导者必须以全心全意为人民服务为自己一切工作的出发点和最高道德。就本质而言，社会主义国家的公共行政就是服务行政，它的基本宗旨就是为全社会提供公共服务。公共利益的实现、人民生活水平的提高是各级政府的基本任务。这些决定了我国的行政管理体系，要在实现对工具理性和形式理性的超越的基础上，注入更多的价值理性和道德理性。现时代，国家通过服务型政府的建构，为改进和强化道德责任，营造了一个良好的政治气候和道德氛围。服务更成为新型治理体系整体上的普遍精神和一般原则。政府组织中的主导精神是公民倾向的，各级政府机构强调的重点集中在服务、公共利益和有效政府上。领导者若能在公共管理的职业活动中树立起服务精神、确立起服务观念，将对政府能力的提升、政府职能的转换、政府权力结构的改变等方面具有实质性意义。
       行政人员的价值是由公共行政的性质决定的，服务行政决定了现代的领导者区别于统治行政与管理行政下的权力掌控者，他们不再是选择行政职业为谋生手段，而是要以其为实现自身价值追求和道德信仰的途径。他们承担的也不仅仅是法律的、行政的责任与义务，还必须承担起应有的道德责任并张扬其内在蕴涵的伦理精神。正因为，“把为社会提供优质服务作为公共行政的至上原则，在此基础上建立起来的法律制度就可以内化为行政人员的内在规范，成为一种发自行政人员内心的行为准则。所以，服务行政的模式，是行政道德赖以生长的沃土。”当领导者承担了行政领导这一角色并开始在活动中履行角色任务时，就必须接受服务型政府赋予公共行政的伦理价值的引导，具体地、创造性地、积极地对那些总的客观性角色定义做出回应。一旦领导者能从职业的角度看待服务，从事业的角度优化服务，就会使得自身的行政行为拥有更多的善的价值含量，从而超越客观规范的约束，获得充分的伦理自主性。他们也就不再只是“忍受着义务的吩咐，视责任与义务为道德负担”，而是能够把义务的要求和自身内在本质的要求结合起来，努力通过自我意识和自我发展的道德化过程把服务的精神转化为自身的价值选择，使责任与义务的要求成为本能需求，成为“有德性”的领导。
       综上，服务型的社会治理体系为领导者的行为提供了一个包含着理性、健康的伦理自主性的空间。在这其间，领导者完全可以依照自己的道德觉识和职业理性，创造性地把“服务为善”的价值理念贯彻到具体的行政实践中。领导者若能以服务为本职，视职业为事业，主动地吸收并转化外在的客观性需求和愿望为道德责任，并身体力行使之得以有效地实现，那么，在服务行政的实践中获得道德愉悦感和自我认同感将有力推动其道德境界的升华，最终成就其为一名拥有伦理自主性和非凡人格魅力的卓越领导者。
       责任编辑　任浩明