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       摘要：美国为了开发欠发达地区采取了一系列的金融支持措施。通过这些金融支持措施的实施，美国欠发达地区的经济开发取得了显著的效果，实现了区域经济的协调发展。美国金融支持的成功经验为我国加快少数民族与民族地区的经济社会发展提供了重要的启示。
       关键词：美国；金融支持；欠发达地区；少数民族和民族地区
       中图分类号：F83　文献标识码：A　文章编号：1004－1494(2007)03－0032－04
       美国经济社会发展不平衡由来已久。从历史来看，美国的欠发达地区主要分布在西部和南部。为了缩小地区间发展的不平衡，美国采取了一系列的金融支持措施来推动欠发达地区的发展。当前，正值我国处于西部大开发、统筹区域发展和构建和谐社会时期。因此，研究美国对欠发达地区开发的金融支持经验和教训具有重要的现实意义和启示意义。
       一、美国对欠发达地区经济开发的金融支持措施
       (一)建立有利于欠发达地区经济发展的金融机构体系
       1.建立分散与集中相统一的中央银行体制。美国建立了具有本国特色的联邦储备制度，对全国金融业实施分层次管理。在国家一级设有相当于中央银行总行的联邦储备委员会；在地方则设有12家联邦储备银行，执行中央银行分行的职能。联邦储备银行权力很大、独立性很强，可根据所在地经济状况，出台有差别的货币政策，以利于本地区金融和经济的发展。
       2.实施独具特色的“双线银行制度”。“双线银行制度”是指美国的商业银行可向联邦政府注册成为国民银行，也可向州政府注册成为州立银行。该制度的实施造就了大量的地方商业银行，如美国的商业银行约70％是州立银行。州立银行主要为本地区经济发展服务，虽然其规模较小，但数量庞大，能较好满足各地特别是欠发达地区经济建设资金的需要。《社区再投资法》制定后，规定州立商业银行不得随意跨州经营，其资金首先应满足当地经济的发展，同时还要拨出一部分专项资金用于银行所在地黑人和贫穷居民经济活动的需要，从而进一步提高了州立商业银行在欠发达地区经济发展中的作用。
       3.建立多种类的政策性金融机构。20世纪30年代后，美国先后成立了进出口银行、农业信贷机构及住宅建设信贷机构等。其中，农业信贷机构种类很多，包括农业信贷局及其所属的联邦土地银行、联邦中期信贷银行、合作社银行和商品信贷公司等。联邦土地银行主要向农场发放5－40年的长期抵押贷款；联邦中期信贷银行提供为期半年到3年的中短期贷款；合作社银行只向参加合作社的农场提供贷款；商品信贷公司通过向农户提供农产品抵押贷款的方式对农产品进行价格支持；而农业信贷局主要向没有其他信贷来源的个体农场发放各种期限的贷款。为了推动农场电气化发展，政府还成立了农场电气化管理局，向农场主发放贷款，资助农村电力系统和电话通讯的发展。
       (二)实施有利于欠发达地区经济发展的金融管理政策
       美联储根据欠发达地区经济发展状况，制定有利于其经济发展的金融管理政策。一是设置较低标准的法定存款准备金率。二是制定较低的贴现率。联邦储备银行根据欠发达地区的实际情况，规定不同的低贴现率，通过调整贴现率来解决欠发达地区资金供给能力弱、资金大量外流的问题。三是对商业银行的资本金有不同的要求。如在不到6000人的地方设置银行，其最低资本金仅为5万美元；在6000人到5万人的地方设置银行，其资本金为10万美元；在超过5万居民的地方设置银行，最低资本金为20万美元。此外，还对欠发达地区银行的库存现金和备付金作较低的要求。
       (三)采取公共投资、优惠信贷等措施推动移民政策的有效实施
       一方面，政府采取分期付款等优惠信贷，鼓励西部移民购买土地。1796年的《土地法》规定买主可得到政府10％的信贷，而且购买与付款之间可相隔一年；1800年的《土地法》规定购地者可采取分期付款方式在4年内交清地款；1806年到1832年，国会还制定一系列《救济法》，试图帮助购地者解决拖欠地款问题。另一方面，政府通过公共投资兴办教育的方式间接推动人口向欠发达地区迁移。在西部，19世纪60年代联邦政府投入巨资建立麻省理工、哈佛和普林斯顿等研究型大学；地方政府则投入大量资金用于培训和职业教育。在南部，为了提高人口素质，满足南部经济开发对人才的需求，各级政府投入大量资金发展基础教育和职业培训，让当地居民掌握科技知识，学到谋生本领。如20世纪60年代，联邦政府将45％的教育经费拨给南部，州政府每年财政支出的85％用于教育投资。这些措施为欠发达地区的发展创造了良好的投资环境，也对美国人口的西移和南迁起到了推波助澜的作用。仅20世纪70年代，北部南迁的劳动力就达到500万左右，极大地推动了南部经济的发展。
       (四)实施多种融资策略支持欠发达地区基础设施建设
       19世纪的美国内陆运输史基本上是一部西部铁路成功史，政府实施多种融资策略支持西部铁路建设。一是以贷款形式予以金融援助。平原地区每英里可贷16000美元，高原地区每英里可贷32000美元，高山地区则是480013美元。二是采取铁路债券和股票等直接融资方式筹集资金。这些铁路证券的购买者主要是国内外投资者。1865年到1890年，西部地区铁路建设资金的64％－68％由国内投资者提供，22％－23％的资金由外国人提供。三是允许铁路部门经营银行业务和彩票，以此来为铺设铁路筹集资金。在南部，1965年《阿巴拉契亚区域开发法》的实施推动了南部地区公路交通的发展。到1980年，联邦政府投入资金2415亿美元，州政府配套资金15亿美元，建成开发公路1565英里，地方公路653英里；1981年国会又拨款22.7亿美元完成主要的开发公路建设。对南部阿巴拉契亚地区的开发取得可喜成绩。1980年通过开发公路运出煤炭1115亿吨，新增就业岗位40万个；1960－1980年贫困线以下的家庭减少一半。此外，联邦政府还根据欠发达地区的不同特点，通过多种方式筹集巨额资金，进行地区综合治理和开发，如阿肯色河水利工程、田纳西一汤比格比工程以及欠发达地区的公共卫生事业等。
       (五)采取优惠信贷等措施鼓励私人企业在欠发达地区投资
       联邦政府规定，在欠发达地区兴办企业可通过经济开发署等机构获得长期低息或无息贷款，其中固定资本可获65％的贷款，流动资本可获100％的贷款；向欠发达地区提供固定资本和流动资本信贷的私人金融机构可获90％的信贷保险。与此同时，联邦政府还特别注重鼓励私人企业向农村尤其是南部农村投资。对在农村投资的私人企业给予信贷保证；通过提供财政援助、在农村开办医院、兴修水利道路等方式来为私人投资于农村创造良好的外部投资环境等。在联邦政府的推动及地方政府的配合下，工业向农村地区扩散的速度加快。据统计，20世纪60年代南部
       13个州农村中非农业就业人员增加了48.9％，大大超过全国平均增长速度。
       (六)采取贷款、保险等措施促进欠发达地区农业的发展
       按农业法规定，凡是与政府签订限耕合同的农场，在农作物收获后，若销售条件不利，农场主可暂不出售，而是用它作抵押，从商品信贷公司取得贷款。若将来市价涨到规定的贷款额之上，农场主可收回作抵押的农产品到市场上销售，同时偿还贷款，并支付低微利率；若贷款到期时市价跌至贷款额之下，商品信贷公司便用贷出的款项收购该部分作抵押的农产品。这种贷款是无追索贷款，因此抵押贷款额实际是最低保证价格。1933－1968年，商品信贷公司共发放农业抵押贷款517.4亿美元，其中南部235亿美元，占总数的45.5％，按人口平均计算，大大超过其他地区。联邦政府还专门成立了农作物保险公司，农场主只需缴纳为数不多的保险费，就能享受自然灾害补贴。从20世纪30年代末到70年代初，该保险公司曾为120多次造成减产的灾害如旱灾、病灾和虫灾等进行了赔偿，其中1974年的自然灾害补贴费高达5.7亿美元。
       二、美国金融支持欠发达地区经济开发的经验
       美国金融支持欠发达地区经济开发的成效是比较显著的。早在20世纪20年代初，西部经济就赶超东部，实现了东、西部经济一体化和西部经济的腾飞；而南部经济在经过几十年的开发后也获得巨大发展，其人均收入在1950－1980年增长了673％，超过536％的全国平均增幅，居于首位，人均收入也从仅占全国人均收入的74％上升到91％。美国金融支持欠发达地区经济开发的经验可以归纳为以下几个方面。
       (一)制定有相关的法律法规
       为了促进欠发达地区的经济发展，美国颁布了一系列的法律法规。在早期的西部开发中，先后颁布了《土地法》、《宅地法》、《鼓励西部草原植树法》及其他开发矿产的法规；在开发田纳西流域之前国会制定了《田纳西流域开发法》；20世纪60年代至80年代美国先后颁布了《地区再开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》、《公共工程与经济开发法》、《经济机会均等法》、《人力训练与发展法》、《社区再投资法》和《农村发展法》等。这些法律制度为欠发达地区制定了长期、稳定的发展政策，对各种经济行为加以严格规范和控制，保证了开发过程中自由公平竞争的环境，从而为资本的合理流动创造了制度条件。
       (二)建立比较完善的金融支持体系
       美国对欠发达地区经济开发的金融支持体系比较完善，从中央银行分行来看，联邦储备银行权力很大，可根据欠发达地区的发展状况制定适合其经济发展的货币金融政策；从商业性金融机构来看，有大量的地方商业银行为欠发达地区提供优惠资金，而且《社区再投资法》的实施更是保证了这种优惠资金的稳定供给；从政策性金融机构来看，美国促进欠发达地区经济发展的政策性金融机构尤其是农业信贷机构种类很多，如农业信贷局、联邦土地银行、农场电气化管理局以及农作物保险公司等，对欠发达地区经济发展乃至一些基础设施建设都起到了重大作用。如1933－1968年南部地区获得的商品信贷公司235亿美元的抵押贷款，为南部农业发展注入了大量资金，加速了该地区农业机械化和现代化步伐，促进了农业产业结构的调整使该区域成为了美国重要的农牧商品的生产基地。此外，美国还大力发展欠发达地区资本市场，通过发行相关的证券如西部铁路股票和债券来筹集巨额的建设资金。
       (三)金融调控政策具有差异性和倾斜性
       联邦政府根据各地区的不同特点，实施差异性的金融调控政策，对位于欠发达地区的银行，实行较低的法定存款准备金率、贴现率和备付金率，并对在欠发达地区设置银行所要求的资本金作较低要求。这些倾斜性的调控政策有利于欠发达地区金融的发展，有利于货币政策在不同地区的全面贯彻执行，有利于经济开发所需资金的稳定供给，有利于满足欠发达地区经济发展对资金的巨大需求，从而对缩小地区差异、缓解民族矛盾、促进欠发达地区经济发展具有重大作用。
       (四)合理引导私人资本参与经济开发
       开发欠发达地区需要巨额资金，因此不能只靠政府拨款，还需依靠国内外广泛的私人资本的投入，只有这样，欠发达地区的发展才能取得最终的成功。联邦政府在制定欠发达地区经济发展计划时就明确指出：公共投资的目的在于吸引私人对特定地区进行投资，以便创造持久的私人就业机会并加强地方私人经济。为了增强欠发达地区对私人资本的吸引力，政府采取公共投资等手段促进欠发达地区包括交通、水利、公共卫生和教育等在内的基础建设，并通过优惠信贷等措施促进发达地区的人口尤其是高素质的人口向欠发达地区迁移，从而为私人资本投资欠发达地区创造了良好的软、硬环境；同时，政府还制定一系列优惠的财政金融政策和措施，来引导国内外私人资本流向欠发达地区尤其是落后的农村地区。这些都大大丰富了市场投资主体，形成了多元化的经济增长格局，为美国欠发达地区的经济腾飞奠定了良好的基础。
       三、对加快我国少数民族和民族地区经济社会发展的重要启示
       加快少数民族和民族地区经济社会发展，缩小地区差距，是保持国民经济持续快速健康发展、最终实现共同富裕的要求，是巩固和加强民族团结、保持社会稳定、维护祖国统一的要求。美国对欠发达地区经济开发的金融支持经验，为加快我国少数民族和民族地区经济社会发展提供了重要的启示。
       (一)加强法律制度建设
       加强立法，为国内外资本流向欠发达地区创造制度条件，是美国开发欠发达地区的重要经验。为了加快我国少数民族和民族地区经济发展，要加快相关的法制建设，建立一个稳定权威的制度环境，以其严肃性、强制性和规范性明确少数民族和民族地区经济开发的目标、步骤、方法以及各方面的权责义务、优惠政策和投资者的权益等，形成与市场经济相适应的投资激励机制，鼓励国内外私人资本对少数民族和民族地区的投资，并强化投资主体的责任，减少失误，提高效率。
       (二)建立健全金融支持体系
       一是要增加人民银行少数民族和民族地区分行的调控权限。如总行要增加对少数民族和民族地区人民银行分行再贷款、再贴现的限额，适当延长再贷款期限；对金融机构因支持少数民族和民族地区开发中出现的临时性、季节性资金需求，及时给予更长期限的再贷款支持；积极拓展再贴现业务，支持商业银行扩大票据业务，加大对少数民族和民族重点行业再贴现的支持力度；增加对以城市商业银行为主的中小金融机构再贷款，积极扶持少数民族和民族地区中小金融机构的发展；积极鼓励西部地区中小金融机构参加全国银行间同业拆借市场，增强融资能力；等等。二是要适当增加商业性金融机构的种类。如放松少数民族和民族地区金融机构业务限制，吸引更多的国内外金融机构进驻该地区开展金融业务；同时还可考虑在少数民族和
       民族地区试行私人投资办银行。三是要增强政策性金融机构的功能。一方面要通过解决政策性金融机构的资金来源问题和加强对政策性金融机构的贷款对象和规模进行有效管理，来增强现有政策性金融机构的筹资功能，解决少数民族和民族地区经济的弱质性；另一方面还要适当增加政策性金融机构的种类，尤其是促进少数民族和民族地区的农业发展的金融机构。四是出台发展少数民族和民族地区资本市场的鼓励政策，支持其通过资本市场拓宽融资渠道。如优先考虑资源开发性企业上市；发行少数民族和民族地区开发建设债券；设立产业投资基金，鼓励投资者向少数民族和民族地区农牧业、矿产以及基础设施等产业投资；设立少数民族和民族地区开发基金，为外来投资提供资金配套、贴息贷款等。
       (三)实施倾斜性的信贷管理政策
       中央银行应充分考虑少数民族和民族地区与相对较发达的地区在经济金融发展方面的阶段性差异，采取倾斜性货币信贷政策。一是对少数民族和民族地区省级分行在系统资金往来利率和期限上实行比发达地区更加优惠的政策，降低少数民族和民族地区商业银行省级分行的二级准备金率，满足少数民族和民族地区在开发中所需的合理流动资金的要求；二是实行较为宽松的资产负债比例管理，适当提高存贷款考核比例，加大授权授信力度，增强少数民族和民族地区商业银行的信贷供给能力；三是实行较低的贴现率，增加少数民族和民族地区的贴现限额，增加少数民族地区的基础货币供给；四是减免少数民族和民族地区存款利息税，以吸引发达地区资金流入；此外，还要适当调低少数民族和民族地区政策性银行项目自筹资金比例；等等。
       (四)合理引导社会资本
       美国开发欠发达地区的成功经验表明，只要政策恰当，有限的政府资金就能起到“四两拨千斤”的作用。我国在开发少数民族和民族地区时应借鉴美国的做法，通过改善少数民族和民族地区的投资环境并实施优惠的财政金融政策来吸引民间投资，变单纯的“输血”功能为“造血”功能，才能增强自我集聚、自我发展能力，减少对国家的依赖，从而为少数民族和民族地区的经济腾飞奠定良好基础。为此，要加快少数民族和民族地区交通、通讯设施的建设，为商品和资本流通创造良好条件；要加大基础教育和技术教育的投入，提高劳动者的素质，为企业提供廉价优质的劳动力；要加大环境治理力度，改善人居环境；此外，还必须制定一些优惠政策，如优惠税率、优惠贷款利率或加大贷款贴息力度、提高固定资产贷款比例以及延长固定资产贷款期限等，以增强少数民族和民族地区对民间资本的吸引力。
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       责任编辑　奠仲宁
       基金项目：国家社会科学基金项目的阶段性成果(批准号：05XMZ002)。
       作者简介：黄登仕(1961—)，男，重庆人，西南交通大学经济管理学院教授、博士生导师，研究方向为金融工程。
       张家寿(1963—)，男，广西博白人，西南交通大学2004级博士研究生，广西区委党校经济学部教授，研究方向为金融管理。