［社会主义新农村建设］论中国农村综合改革的两大基本任务
作者：张新光
《桂海论丛》 2007年 第02期
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摘要：中国农村综合改革的两大基本任务是再造市场经济的微观基础和基层民主权威。下一步应坚持“整体推进”和“重点突破”相结合的原则，重点推进农地产权制度、民间融资机制、农业科技推广体制和乡镇机构、农村义务教育体制、县乡财政管理体制等项综合改革，为新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉。
关键词：农村综合改革；市场机制；基层民主；整体推进；重点突破
中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2007）02-0016-03
我国近30年来的农村改革始终围绕两大主题展开：即通过农村经济体制的改革，再造市场经济的微观基础，使亿万农户成为独立的市场主体；通过农村政治体制的改革，再造基层社会的民主权威，使亿万农民群众当家作主。正如温家宝总理日前指出：“第一步，实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革；第二步，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革；第三步，实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。这三步改革始终贯穿一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力”[1]。然而，“理论上揭示并不等于实际上解决问题，尤其是当问题涉及重大的利益调整时更是如此。可以认为，至今这一问题仍然存在”[2](P145)。为此，本文将从实证研究的视角入手，试图把这一极其复杂、曲折且多变的演变过程进行系统梳理与评价，以期对我国下一步科学制定农村综合改革的整体方案有所裨益。
一、制约农村经济市场化进程的因素分析
我国农村改革开始，“一个优先的目标就是解决农村微观经营机制的问题，即将人民公社体制改变为家庭承包制。可是仅仅这一步，并没有解决经济发展的宏观机制，即市场经济机制的问题”[3](P151)。因此，继1982年至1986年连续下发5个“中央一号文件”后，“深化农村改革主要围绕以下三项指标进行，即：（一）确立农户自主权；（二）发育市场体系；（三）继续展开优化产业结构。这三项目标实现的程度，将视作衡量农村发展成功与否的标志。然而，进一步深化农村改革受制于城市国有经济改革和政治体制改革。用当时的一句话来讲就是对于中国农村改革，一切‘便宜’的项目已经出台，不触动深层结构就不能前进一步了。正是这个原因，农村改革初期一系列‘一号文件’的历史使命告一段落”[2](P146)。总的看，“进入20世纪90年代以后，农业生产要素已不是留在农村内部使用了——城市扩张，大规模占用农村土地；劳动力大量流出农村，企业得以雇佣最廉价的劳动力，几乎什么社保都没有；农村资金大量外流，每年各个银行抽走农村大量资金。而当农村发展必需的生产要素都被抽走的时候，就算农民再有志气、有天大本事也没用”[4](P26)。可以说，正是由于受到我国城乡二元结构和体制机制的制约，农村生产要素市场缺乏应有的发展，一再拖延了市场经济体制的创建，致使9亿农民饱受“市场失灵”和“政府失灵”的双重煎熬，乡村社会也出现了“治理危机”。
首先，我国现行的集体土地所有制，极大地限制了农村市场经济体制的创建。比如，“从1952年到1978年，全国人均耕地面积由2.82亩减少到1.51亩，平均每个农业劳动力全年生产粮食仅为1000千克左右，除掉农民自留口粮外，一个农业劳动力全年提供的商品粮只有70千克。全国有接近1/4的生产队社员收入在50元以下，平均每个生产大队的集体积累还不到1万元，有的地方甚至不能维持简单再生产”[5](P823)。可见，这种农地产权制度设计长期隐含着“集体成员权平等”和“退出机制缺失”的制度缺陷，势必造成几亿农民无止境地要求平分土地，最终导致出现土地报酬递减、边际效益下降、甚至为负数的极端现象[6]。但是，“党的十一届三中全会后不久，在当时的特殊政治环境下，用包产到户取代人民公社，乃是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把包产到户和包干到户统称为家庭联产承包责任制，曾考虑过土地用于农耕最忌掠夺性短期行为，因此想比照历史上有过的经验——‘永佃制’（即无限期租赁）设计承包制。虽然权衡过利弊后提出来酝酿，但是赞同者少，怀疑者多，认为它不符合责任制的概念。因怕节外生枝，由此引起新的争论，影响以家庭联产承包责任制取代人民公社这个主题，因此暂时搁置了”[3](P151)。据1986年农村固定观察点的统计资料显示，全国平均每个农户承包耕地面积为9.2亩，平均每块耕地面积仅为1.02亩，其中最小的地块只有0.03亩，最狭窄的地块只有50厘米。而目前我国耕地面积已减少到18.51亿亩，农民人均占有耕地仅为1.2亩，尚不到世界人均耕地水平的40%。此外，全国还有三分之一的省份人均耕地面积尚不到1亩，其中有660个县人均耕地面积不到0.5亩，大大低于联合国粮农组织确定人口/土地承载力0.8亩的“警戒线”[7]（P111）。可见，“一旦无效率的制度选择沿着原来的错误路径走下去，就会陷入一种‘自动锁定’的状态，初始的制度设计会强化现存的制度刺激与惯性，要想脱身而出就显得十分困难。正是由于国家决定产权结构，因而国家最终要对造成经济的增长、衰退或停滞的产权结构的效率负责”[8](P11)。这正是我国农村市场经济体制的创建出现“新事物总在产生、但总也长不大”的根源所在。
其次，我国金融管理体制改革滞后，严重地制约了农村市场经济体制的创建。特别是从1998年以来，四大国有商业银行实行“企业化管理”，尽量避开成本高、收益低、风险大的农业投资领域，全国共撤掉农村基层金融服务网点3.1万多个。据央行提供的数据显示，目前全国农村信用社各项存款余额只占正规金融机构存款余额的12%，各项贷款余额仅占全国的11%，且处于一种全行业亏损和资不抵债的状况。据粗略估计，目前我国约有60%－70%的农村资金大量流向城市，全国农村平均每年净流出的资金高达6000亿元，一个县至少在3亿元以上。截止2005年末，全国邮政储蓄网点达到3.2万个，共吸收存款余额为1.3万多亿元，其中有75％的资金来自于农村[9]。广大农村地区出现了“资金断流”和“金融真空”的现象，成为制约市场经济体制创建的最大障碍。
再次，我国基层科技推广体制改革滞后，也制约了农村市场经济体制的创建。目前全国农业科技人员仅为135万人，只占各类专业技术人员的4.4%左右，且长期存在管理体制不顺、运转机制不活、人员队伍不稳、经费保障不足等问题。譬如，地处大别山区腹地的河南省新县，平均每万人中只有1名农业科技人员，平均每4.1万亩林地才有1名林业科技人员，全县17个乡镇至今还没有形成一个象样的“实体型”农业科技推广站[10](P80)。总的看，目前我国农村劳动力中接受过短期技术培训的占20%，接受过初级职业技术培训的占3.4%，接受过中等专业技术培训的仅占0.13%，而没有接受过任何技术培训的却高达76.4%[10]。这是制约我国农村市场经济体制创建的重要因素之一。
最后，目前我国农产品流通市场体系不健全、不完善，成为制约农村市场经济体制创建的一大瓶颈。就整体而言，目前我国农村市场主体规模小，实力弱，农产品流通业态及其经营方式陈旧，市场连锁经营交易额所占比重尚不足10%，全国大约有42%的农户自己销售农产品，还有45%的农户直接把产品卖给个体商贩，而只有2.7%的农户是通过订单销售[11]。可见，让全国2.5亿多个分散农户去充当市场主体，必然会出现市场供给上的过度敏感性和市场信息上的不对称性。它的具体表现是：生产选择上的盲目性，个体农户对市场信息缺乏分析能力，“究竟什么赚钱、到底什么好销”心里没谱；家庭经营上的分散性，农户各自为政的小生产、商品规模小，难以形成规模经济；经营方式上的封闭性，小而全的生产经营方式，排斥社会化和专业化生产；商品交换上的滞后性，农产品卖难与抢购并存，多数农户生产的大路产品过剩、畅销产品短缺；比较利益上的制约性，大多农户一般处于产中的原料生产，比较收益率低下等等。
二、制约农村基层民主化进程的因素分析
党的十一届三中全会后，随着我国农村经济体制的改革，“政社合一”人民公社体制失去了权威基础，“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅整个农村社会”[12](P211)，结果造成了农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象滋长蔓延。1982年12月，五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府；农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，由此确立起了“乡政村治”二元治理体制模式。1983年10月，中共中央、国务院正式发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求“尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”。到1985年春，全国共建立了79306个乡、3144个民族乡、9140个镇和948628个村民委员会、588多万个村民组[13](P366)。但由于在人民公社体制下所形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉，“国家行政权”与“村民自治”互相渗透，乡镇“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割、“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题并没有得到根本解决，因而自上世纪80年代中期以来，全国各地开展了以“撤乡并镇”和“减人、减事、减支”为主要特征的乡镇机构改革。然而，“我国是一个由中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）五级政府构成的行政体系，任务会逐步增多，越是到了最低一级的乡镇基层政府时，工作目标和任务会呈几何级数增加。这就使得乡镇政府成为一个面对上级、且主要完成上级任务的附属性机构”[14]。截止目前，全国乡镇一级需要农民出钱养活的人员多达1316.2万人，平均每68个农民就要养活1名干部，因机构臃肿给农民造成的经济负担约在40%左右。据农业部1999年的调查数据显示，全国乡镇一级负债总额为1776亿元，平均每个乡镇负债408万元；村一级负债总额为1483亿元，平均每个村负债21万元，9亿农民人均负债务374元。另据有关专家估计，目前这一数字可能已增至8000～10000亿元[15]。同时，目前我国乡镇一级有党委、人大、政府、政协、纪委、武装部、共青团、妇联会、工会等各种组织体系，如何处理好“乡政”与“村治”的关系仍然是一道大难题。特别是取消农业税以后，一些地方普遍存在着“甩包袱”的思想，主要通过“管人、管账、管工资”的办法，进一步强化了对村级自治组织的行政管制，出现了村干部“公职化”的倾向，这不仅动摇了村民自治的制度基础，而且将使其变成一种“空壳民主”。总的看，目前我国“地区”一级逐渐演变成了一种“实体型政府”，其工作重心已经转向城市发展和市政管理；“县”一级过去是融行政、财政、议事、决策、司法于一体功能较为完备的政府，现在却演变成了一种“双重衙门体制”；“乡”一级长期处于一种责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，几乎陷入了“有政无财、人多无事做”的尴尬局面；“村”一级自治组织既不是行政主体，又缺乏必要的财力保障，基本上处于一种行政和财政双重压力下的“紧约束”状态，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化[16]。
三、如何再造农村市场经济的微观基础和基层民主权威
我国下一步应坚持“整体推进”和“重点突破”相结合的原则，全面深化农村经济体制、政治体制、文化体制和社会管理体制的改革，重点推进农地产权制度、农村金融体制、农业科技推广体制和乡镇政府机构、农村义务教育体制、县乡财政管理体制的综合改革，再造农村市场经济的微观基础和基层民主权威，为新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，以增强农村发展的内部活力，不断扩大基层民主政治建设。
（一）要恢复建国初期确立的复合型土地产权制度
新中国成立初期确立的“耕地农有、公益性土地国有”二元复合型土地产权制度，允许农民的私有土地自由转让、处置、抵押、继承等。但据1996年全国土地资源普查的数据显示，国有土地面积占53.17% ，农村集体土地面积占46.18% ，尚未确定权属的土地面积占0.65%[17](P458)。这种产权模糊的土地产权制度设计，不仅造成了农村土地资源配置的效率低下，而且造成了“地方各级政府通过把土地所有权转化为（交给国家）的地租，即资本通过迂回的办法占有了它不可能直接拿到手的东西”[18](P261)。所以，自改革开放以来，土地问题一直成为政府与农民争夺利益的矛盾焦点。因此，下一步必须彻底打破国家对一级土地市场的垄断，让地方政府退出二级土地市场的经营活动，赋予农民永久的土地财产权，让市场机制在资源配置中发挥基础性作用。进一步加快建立现代的土地产权制度，主要包括四项具体的制度架构，即土地产权的界定制度、配置制度、运营制度和法律保护制度，其中产权界定是基础，产权配置是核心，产权运营是手段，法律保护是制度保障。我们只有综合运用法律的、经济的、行政的宏观调控手段，才能从根本上维护好农民的土地权益。
（二）要建立以农村合作信用社为主体，国家商业银行和政策性金融机构分工协作，民间借贷为补充的农村金融体制和运行机制
目前，我国农村金融组织功能混乱，服务项目单一，利益矛盾加剧，单靠国家“花钱买机制”并不能解决根本问题。事实上，许多经济学家通过对世界发展中国家金融实践的实证研究后发现，国家正规金融机构对农户提供金融服务的覆盖面往往不足20%，而其余的大量融资活动是靠民间非正规金融组织来完成的。据粗略估计，目前我国民间融资规模可能已达到8000亿元至14000亿元左右，其中约有超过70%以上的农户获得了非正规金融组织贷款[19](P23)。下一步，应优先考虑把农村信用合作社改造成真正的民间融资机构，同时放宽对国内外资本流向农村金融市场的准入领域，积极引导和鼓励民营经济进入农村金融市场，促进民营小额信贷银行、合作银行、私人银行等多种金融组织形式的发展，创造各类金融市场主体公平竞争的宏观体制环境，增加对农村多元化、多层次、多样化的金融服务供给。
（三）要加快推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为核心的综合改革
下一步，应按照“撤消地区一级，强化县一级，精简乡一级，充实村一级”四级连动的整体改革思路，重新整合现有的公共行政资源，加快建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村基层行政管理体制和运行机制。当务之急是重点解决乡村基层组织“有人管事、有钱办事、有章理事”的问题。乡镇政府重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展；三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。要进一步完善村民自治制度，推动基层民主的健康发展。同时，要把不应该由政府承担的经济社会事务交给市场中介组织和村民自治组织去解决，不断提高社会管理和公共服务水平。
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责任编辑 赵 静