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       摘要：尽管宪法确立了社会保障的法律地位，但我国农村社会保障立法严重滞后。文章阐述了加快农村社会保障立法的必要性和紧迫性，针对现行立法存在的主要问题，提出了完善农村社会保障立法的实践路径。
       关键词：社会保障权；农村社会保障法；和谐社会；立法
       中图分类号：D922．4；F323．89　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2007)01-0087-03
       社会保障是国家依法采取强制手段对国民收入进行再分配，建立防范国民经济风险的保障制度的统称，被誉为社会发展的“稳定器”、经济运行的“减震器”和公平正义的“调节器”。我国13亿人口中有9亿在农村，随着时代的发展进步，计划经济体制下形成的以集体保障为主、家庭保障和国家救济为辅的农村社会保障体系已经基本解体，迫切需要建立新型的农村社会保障体系。尽管宪法明确规定国家建立健全社会保障制度，赋予了社会保障制度的宪法地位，但现行农村社会保障立法严重滞后，长此以往势必影响农村社会保障制度的构建，进而影响社会经济发展和国家长治久安，因此，完善农村社会保障立法已成为当务之急。
       一、加快农村社会保障立法的必要性和紧迫性
       随着时代的发展，尤其是随着社会保障制度宪法地位的确立，农村社会保障立法的必要性和紧迫性日益凸显。
       (一)加快农村社会保障立法是农村深刻变革的必然要求
       改革开放以来，我国广大农村经历着一场深刻变革：社会主义市场经济体制的建立、农村工业化的发展、农村城镇化的建设、农村人口老龄化、农村劳动力的转移、建设社会主义新农村等，这一系列深刻变革不仅涉及到农村经济体制改革，也涉及到农民社会生活方式的改变，决定着计划经济体制下形成的农村传统保障模式已难以为继，必须建立与之相适应的新型农村社会保障体制。因此，为顺应农村深刻变革的迫切需要，促进农村经济全面健康稳定发展，必须依法建立农村社会保障制度。
       (二)加快农村社会保障立法是构建和谐社会的必然要求
       我国农村人口占总人口的比例超过70％，农村社会保障制度是否健全代表着绝大多数国民能否共享经济社会发展成果，是构建和谐社会的核心指标。然而，由于传统城乡二元结构模式的影响，我国城乡发展极不平衡，广大农村人口长期游离于社会保障的边缘，基本上未被纳入社会保障体系之内，这种严重的社会不公平，注定成为社会的不和谐因素并危及社会和谐。和谐社会以人为本，构建和谐社会的当务之急是必须依法建立农村社会保障制度，以法律手段促进和谐农村的构建，实现社会公平。
       (三)加快农村社会保障立法是与国际接轨的必然要求
       社会保障权是现代社会的一项基本人权，一系列有关国际人权文件均体现了这一精神。《联合国宪章》和《世界人权宣言》的基本思想是“人人享有一切权利”。《联合国人权公约》规定“本盟约缔约国确认人人有权享有社会保障，包括社会保险”。《经济、社会、文化权利国际公约》规定“本盟约缔约国确认人人有权享受其本人及家属所需之适当生活程度”等等。农村人口是我国最大的社会群体，农村社会保障的落后已成为某些国家以人权为名干涉我国内政的借口，因此，亟待依法建立与国际接轨的农村社会保障制度。
       二、现行农村社会保障立法存在的主要问题
       尽管宪法明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得帮助的权利。”但长期以来，农村社会保障的实施主要依赖高度集中统一的行政管理系统，缺乏法律的规定性，存在以下亟待解决的问题。
       (一)立法滞后，法律体系不健全
       目前，我国农村社会保障立法严重滞后，尚无关于农村社会保障的统一立法，零散颁布的现行各种“条例”、“方案”、“意见”和“决定”之间各自为政、缺乏衔接，内容严重滞后且可操作性极差，难以形成配套法律体系。例如，关于农村社会养老保险制度的实施，至今主要适用的是1992年民政部发布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》和1995年《民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》；关于农村合作医疗制度的实施，目前主要是依据2002年中共中央、国务院下发的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》和2003年国务院办公厅转发卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》展开的；关于农村抚恤优待制度的实施，目前适用的主要文件之一是国务院1988年7月发布的《军人抚恤优待条例》，其中部分内容已十分陈旧。总之，正是由于立法的滞后和缺失，导致农村社会保障制度的建立困难重重、举步维艰。
       (二)立法层次低，覆盖面极其狭窄
       农村社会保障立法在层次上本应由全国人大制定，但正在实施的规范性文件几乎都是由国务院或各部委制定的行政法规或部门规章，以及由地方制定的地方性法规，且绝大多数以“条例”、“方案”、“决定”、“意见”、“规定”等形式出现，例如，由国务院新修订的《农村五保供养工作条例》，民政部出台的《农村社会养老保险基本方案》、《关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》，民政部等三部门出台的《关于实施农村医疗救助的意见》等文件，它们立法层次低，不仅缺乏权威性和稳定性，更缺乏必要的强制性和约束性。此外，立法的覆盖面过于狭窄。由于我国长期形成的二元经济结构，导致广大农村地区的社会保障体系尚未建立，绝大多数农村人口基本处于国家社会保障体系之外，如劳动法中关于社会保险的规定，覆盖面仅限于城市的一部分人，农村劳动者未被纳入保障范畴；正在起草的社会保险法也把广大农村人口排斥在外。
       (三)法律责任欠缺，制裁措施薄弱
       基金是社会保障的核心，社保基金的保值、增值与安全管理是建立完善社会保障制度的前提，然而，在保值增值上，按照现行制度的规定，农村社保基金只能存入银行和购买国债，收益极其有限，由此导致一些基金结余较多的地方，由于担心基金的贬值，不可避免地产生投资冲动，进而采取违规的操作；在安全管理上，尽管政府建立了社保基金管理规则，但由于社保基金行政主管和投资运营者集于一身，进行违规操作时缺乏必要的制衡，导致监管模式形同虚设，轰动一时的“上海社保基金案”正好是这种监管模式的最好诠释。由于缺乏有效管理和监督制约，许多地方存在挪用甚至侵占农村社保基金的情况，致使农村人口的“保命钱”大量流失，加之我国刑法尚未将农村社保基金列入特定款项的保护范围，对实践中大量出现的非法侵占、挪用农村社保基金的违法犯罪行为无法进行严厉制裁，使农村社保基金的运营处于极不安全状态。
       三、健全完善我国农村社会保障立法的实践路径
       纵观世界法治发达国家社会保障制度建立和发展的历史，无一不是立法在先，因此，我国必须在宪法框架下加快立法步伐，为农村社会保障制度的发展完善提供强有力的法律支持。
       
       (一)我国农村社会保障立法的基本原则
       农村社会保障立法的基本原则，是集中体现农村社会保障法的精神实质，主导整个农村社会保障法体系的基本准则，是农村社会保障法律体系的核心。在立法时，不仅要考虑未来建立全国统一社会保障法的长远需要，还必须考虑当前农村社会保障的特殊性，因此，我国农村社会保障立法应遵循如下基本原则。
       1．“广覆盖”原则。覆盖面的大小集中反映国家社会保障的总体状况，是我国农村社会保障的核心问题。“广覆盖”要求通过立法应将所有农村人口纳入社会保障范围，使所有农村人口都充分享受宪法赋予全体公民的社会保障权。
       2．“低水平”原则。社会保障资金筹措和待遇给付具有易增难减的特点，鉴于我国农村人口高达9亿之多的现实国情，社会保障资金筹措和待遇给付必须量力而行，从较低水平开始实施，以确保广大农村人口能依法享有最低基本生活保障。
       3．“与经济发展水平相适应”原则。宪法规定“国家健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，充分表明社会保障决不能脱离生产力的实际发展水平，立法中必须坚持社会保障的待遇水平与国民经济发展和国家财力相适应的原则。
       4．“国家和地方立法相结合”原则。我国幅员辽阔，各地区经济发展极不平衡，有关农村的基本社会保障制度应由全国人大及其常委会和国务院统一立法，各地方人大和政府则必须根据当地农村实际情况，制定配套的地方法规和规章。
       (二)构建多层次的农村社会保障立法体系
       为了加快建立农村社会保障制度，应尽快构建以全国人大常委会制定的《农村社会保障法》为统率、以国务院针对农村社会保障制定的条例为主体、以有立法权的地方人大及政府依法制定的地方性法规和规章为补充的完整法律体系。
       1．制定农村社会保障基本法——《农村社会保障法》。当前我国城乡差距很大、发展极不平衡，盲目追求城乡社会保障一体化不符合我国国情，是不切合实际的。鉴于现阶段尚不具备建立一体化社会保障制度的客观条件，作为权宜之计，农村社会保障宜采用单独立法，即制定一部专门的《农村社会保障法》；作为长久之计，应逐步缩小城乡差距，待客观条件成熟时，进一步建立全国统一的社会保障法。
       农村社会保障立法不能零星片段、各自为政，在立法层面上，首先应由全国人大常务委员会制定《农村社会保障法》，以提高农村社会保障立法的效力层次，确保其应有的法律地位。在立法中必须对农村社会保障的基本原则、社会保障机构与受保人的权利义务、社会保障的内容及形式、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督管理体制及法律责任等方面一一做出明确规定。在立法中应着眼于基金安全和保值、增值，界定社保基金投资运营的权责界限，确保社保基金的增值和安全，要突出体现法律责任的承担，要建立相关的社会保障法律责任制度，强化社会保障法律制度的实施机制，尤其是对贪污、挪用、挤占、截留等非法侵占社保基金的行为人，应依法追究其行政责任、经济责任和刑事责任。在立法衔接与配套上，应注重解决农村社会保障立法体系与已有其他法律之间的衔接与配套问题。在立法中还应注重与国际社会保障制度的接轨，尤其应当注重对国际公约和建议书的借鉴和吸收，尽快建立起符合国情并与国际接轨的《农村社会保障法》。
       2．在《农村社会保障法》的框架下制定相应的行政法规。对农村社会保障进行立法，就是通过法律规范调整因农村社会保障而引起的社会关系，即农村社会保障关系。当前，我国农村社会保障关系大致可分为以下四类：一是以扶贫和救灾为重点的社会救济关系，二是以农村社会养老保险和农村合作医疗为重点的农村社会保险关系，三是以供养老年人和照顾残疾人为重点的社会福利关系，四是以安置复员军人、伤残军人、军烈属为重点的优待抚恤关系。为调整上述关系，国务院应制定颁布相关条例。首先，应优先制定、颁布《农村社会救济工作条例》，这是国家为保障农村贫困人口维持最基本生活和临时救灾而建立的最低层次的社会救济制度，应用范围最广，是农村社会保障的最后防线，对稳定农村有重大作用；其次，应制定、颁布《农村社会保险工作条例》，推行农村社会保险是实现农业人口从温饱向小康生活转变需要的战略性措施。条例应就农村社会养老保险制度的基本原则、保障对象和模式、社会保险关系转移与继承等问题作出明确规定，条例还应就农村合作医疗的基本原则、主要内容及形式、监督管理体制等做出明确规定，尤其应优先建立农村公共传染性疾病的防治保障机制；再次，应制定颁布《农村社会福利工作条例》，农村社会福利制度是推动农村经济持续健康发展的重要制度保障，其主要内容应包括农村老年人和残疾人福利、农村未成年人教育福利、农村公益事业财政补贴制度等内容；最后，应制定颁布《农村优待抚恤工作条例》，优抚保障是国家对为革命事业或国家安全做出贡献的军人及其家属的特殊保障，是国家对重点优抚对象给予经济上帮助的一种形式，因此，必须顺应时代环境的变化，依法建立和实施优待抚恤标准自然增长机制，以便及时调整和提高优待抚恤标准，以充分保障优待抚恤对象的日常生活并有利于优抚保障工作的依法运作。
       3．制定适合各地农村实际情况的地方性法规和政府规章。我国农村地域广阔，区域经济发展极不平衡，各地农村经济发展水平参差不齐，仅仅依据《农村社会保障法》及国务院颁布的相关条例开展农村社会保障工作，仍然会有诸多实际问题无法解决，因此，有立法权的地方人大及政府必须结合当地农村经济与社会发展的实际情况，在与全国性法律法规不抵触的前提下，依法制定适合当地情况的地方性法规和政府规章，尤其是农村社会保险方面的法规或规章，以利于全国各地农村社会保障制度的建设和发展。例如，上海市早在1984年就顺应农民需要推出了《农村养老保险暂行办法》，又于1996年已出台了《上海市农村社会养老保险办法》；广西1997年出台的《农村社会保障制度管理办法》，是全国第一个省级政府颁布的农村最低生活保障制度管理办法；《东莞市农民基本养老保险暂行办法》于2001年正式实施，使东莞成为我国第一个建立统一规范的农民基本养老保险制度的城市；张家港市的《张家港市农民养老保险办法》对农民养老保险办法作了详细规定；北京市通州区政府出台的《通州区失地农民养老保险试点试行办法》，为失地农民解决了后顾之忧……这一系列由各地根据农村实际情况制定相应的地方法性规和规章，成为我国农村社会保障法律体系的必要补充。
       (三)健全完善与《农村社会保障法》配套衔接的法律制度
       农村社会保障的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证其规范有效地实施。就目前而言，以下三方面的问题比较突出并亟待解决。
       1．物权法的配套与衔接。“土地是农民的命根子”，我国传统的农村社会保障实质上是以土地保障为核心的，土地是农民赖
       以生存发展和保障的重要资源，但这种依赖的基础极不稳定，一旦失去土地，农民的生计必然成了大问题。我国现有法律在保护农民土地权益方面仍然存在大量问题，主要有随意调整土地的问题、农村土地承包经营权效力方面的问题、土地征收方面的问题，《农村土地承包法》、《土地管理法》均未将农村土地承包权明确为物权，征地的结果使农民丧失的是未来的生存保障。物权法应当对此做出明确规定，使物权法成为保护农民土地权益的基本法，进而强化农民的自我保障能力。
       2．刑法的配套与衔接。近年来，涉农犯罪十分猖獗，非法转让和倒卖土地使用权、非法占用耕地和非法批准征用占用土地等犯罪行为愈演愈烈，利用职权截留、挪用、侵占农村社会保障资金和用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫等各项农业救济款物的犯罪行为触目惊心，尽管在最高人民法院颁布的《人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见》中，将上述行为列入必须依法严惩的涉农犯罪行为，但由于颁布的仅仅是一个“意见”，缺乏权威性和威慑力，而刑法则是保证其他法律有效实施的最坚实后盾，鉴于此，笔者建议必须适时修改现行刑法，对涉农犯罪行为以严刑峻法进行严厉制裁，切实为建立农村社会保障制度提供强有力的司法保障。
       3．司法机制的配套与衔接。徒法不足以自行，健全的司法机制能为法律制度的健康运行提供最终保障，完善农村社会保障立法必然要求健全相应的强有力的司法机制。农村社会保障的司法机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动及法律监督程序等，当务之急是吸收借鉴法治发达国家普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的农村社会保障法院，专门审理农村社会保障案件，在审判中充分体现农村社会保障事务的特殊性，充分发挥司法机制所具有的强制性和震慑力，以法的强制力来保证农村社会保障法律制度的严格执行。
       在京召开的第28届国际社会保障协会全球大会的宗旨是“社会保障：确保社会公平”，大会深切关注那些尚未从任何正规社会保障计划中受益的群体，认为“必须将社会保障的覆盖面扩大，应让更多的人享有保障”，这一《北京宣言》不仅揭示了国际社会保障事业的理念，凸显了国际社会保障事业的目标，也宣示了我国社会保障事业的发展趋势，因此，农村社会保障立法任重而道远。农业兴，百业兴；农民富，国家富；农村稳，天下稳，人人享受社会保障是我国亿万农民梦寐以求的理想，为公民提供社会保障是政府义不容辞的职责，笔者希冀国家尽快健全完善农村社会保障立法，进一步彰显社会公平与正义，使《北京宣言》真正成为亿万中国人民的福音，这也是本文的基本结论。
       责任编辑　张忠友
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