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       摘要：环境利益是社会公共利益，随着经济的发展，环境问题日趋严重，行政机关的行政行为侵犯公众环境权的事例在现实生活中屡屡发生，建立健全环境行政公益诉讼制度成为当务之急，对于保护环境公益，推动行政权法制化有重要意义。构建原告资格及制定相应的制度，赋予公民、社会团体、检察院提起环境行政诉讼的权利。是建立环境行政公益诉讼的重要内容。
       关键词：公共利益；原告资格；环境行政公益诉讼；利益关系
       中图分类号：D925．3　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2007)01-0084-03
       所谓环境行政诉讼，是在继承传统行政诉讼基本特征的基础上，为了适应环境保护监督、管理的需要而发展了的一种诉讼形式，本质上，它是行政诉讼的一个分支。环境行政诉讼通常包括两种：其一，行政相对人或利害关系人对负有环境监管职责的行政机关所做出的具体行政行为不服，而向法院提起的行政诉讼，这种诉讼与传统的行政诉讼没有本质的区别：其二，是指由于行政机关及其工作人员的违法行为或不行为，使环境公共利益遭受侵害或由侵害之虞时，公民、环保团体或特定的国家机关为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼，即环境行政公益诉讼制度。随着环境问题的重要性不断得到加强。这种诉讼方式“将要占据环境行政诉讼的主流”，也是环境行政诉讼的发展方向。
       
       一、环境行政诉讼中的原告资格的内涵界定
       在环境行政诉讼中，环境行政诉讼原告资格，是指某人在可诉的环境行政争议中享有的将该争议诉诸司法程序的足够利益，其强调的是被诉的环境保护机关及相关部门及其工作人员所做出的行政行为和当事人之间利害关系的尺度，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有司法性争端所影响的足够利益，就可以认为起诉人在环境行政诉讼中享有法院应当给予保护的实实在在的利益。 　上述定义要求起诉人要具有环境行政诉讼原告资格则必须具备“足够的利益”、行政行为与当事人之间存在一定的利害关系。环境行政诉讼原告资格有两个构成要件：
       第一，合法权益受到侵害。权益分为物质和精神两方面的权益，在环境行政诉讼中，除了行政相对人的物质权益受到行政行为的侵害外，更多的是一种精神上的权益遭到了破坏，包括美学上的权益，环境权益等等。权益还可以分为权利和利益两个层面，权利层次比利益高，权利一般是法定的，而利益一般是法律没有规定的事实性利益。在保护权益方面，各国普遍经历了从个人权利到个人利益，再到公共利益的发展过程。这个发展过程是与西方宪政理论的发展和政府职能的不同息息相关的。
       第二，起诉人与可诉行政行为之间有一定利害关系，即起诉人对行政行为的影响充分。这个构成要件是环境行政诉讼原告资格的核心内容，也是环境行政诉讼原告资格的标准。从环境行政诉讼原告资格的发展趋势来看，各国对起诉人与可诉行政行为之间利益关系的要求也越来越松，出现了从“直接利害关系”标准到“非直接利害关系”标准的发展轨迹。公民个人提起环境行政公益诉讼，必须自己个人的利益也同时受到损害。不能以抽象的公共利益即以自己作为一个普通公民对公共利益所享有的利益提起诉讼。而检察官提起该诉讼则不存在这个限制。就一般行政诉讼制度的目的和功能而言，它不仅在于为个人的合法权益提供救济，而且还在于监督行政主体依法行政。而在环境行政诉讼中，原告提起行政诉讼，往往具有维护环境公共利益的作用。现代行政法发展的重要趋势之一，就是扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权益直接受到行政行为影响的行政管理直接相对人、权益间接受到行政行为影响的行政管理间接相对人，甚至是“任何人”，均可依法享有受听证或提起行政诉讼的权利。
       二、环境行政公益诉讼原告资格的判断标准的确立
       就世界范围来看，各国确定原告资格的宽泛程度不一。如德国将原告资格确定为权利受行政行为侵害的人。日本将原告资格确定为“具有法律上的利益者”。美国将原告资格确定为受到行政行为损害或不利影响的人。英国将原告资格确定为不服行政机关决定的人等。从总体上说，各国对行政诉讼原告资格的设定是逐步放宽对原告资格的限制。以美国为例，美国司法审查中的原告资格标准实际经历了从法定损害标准到双重损害标准，最后到事实上不利影响标准的演变。
       我国行政诉讼的原告资格也在逐步扩展，从最初1989年诉讼法规定的利益受侵犯人到最高人民法院的司法解释规定了与具体行政行为有利害关系的当事人有提起行政诉讼的权利。这一概念要比“认为具体行政行为侵犯其合法权益”要宽的多，进而又扩展到“同被诉的行政行为有法律上的利益”。
       随现代社会的发展，政治国家与市民社会渐趋融合，利益的调整成为法律的主要功能所在。环境行政诉讼目的在于切实保障和维护环境公共利益。环境保护是国家行政机关为了保护环境这种公共利益而实施的行政活动，所带给国民的利益就是一种事实上的利益或反射利益，在公民的环境权还没有被普遍法律化、制度化之前，它还不是一项法律上的权利，因此由于环境的污染和破坏而给国民带来不利，也不能构成所谓的“权利侵害”，不能由国民行使违法排除请求权或行政介入请求权。另一方面，倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆了公法关系和私法关系的性质，而且过分地束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法发展的趋势。因此，应认识到法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不行为，否则没有人能有资格反对这种不行为。
       三、我国环境行政诉讼原告资格立法确认中存在的问题
       1．行政诉讼法中原告资格制度的不足。如前所述，环境法的特殊性决定了环境行政诉讼是最典型的社会公益和社会本位的诉讼制度，也就决定了其在环境保护中的重要地位。在我国，环境公共利益遭受损害、威胁的现象可以说十分普遍，公众对于环境保护诉讼的要求不是没有或减少，相反是很强烈。那么之所以我国的环境行政诉讼一直未有大的进步，不是因为公众的环境保护意识差，诉讼意识不强或能力不够，恰恰是法律没有提供一个合法的、完善的诉讼机制而使公众“诉讼无门”、“诉讼无据”。长期以来中国传统的行政诉讼理论对原告资格作了种种严格的限制，一直认为只有行政相对人才具有原告资格，除相对人以外的其他人即使与具体行政行为有一定的利害关系，也不具有原告资格。这种由传统行政法发展而来的环境行政诉讼法，在保护公民的环境私权益方面发挥了很大的作用，基本上可以使那些环境权益受到政府行政行为侵害的公众得到法律上的救济。然而，在环境行政诉讼的原告资格问题上，囿于传统的“相对人资格论”的影响，对于社会环境公共利益受到政府行为侵害的情形，除了寄希望于政府的自我监督和纠正外，并无其他的补救途径。公民要想以诉讼的方式来监督政府
       的行政行为，在现行的行政诉讼法中也很难找到依据，缺乏相应的诉讼途径来解决。
       2．环境保护专门立法中相关的不足。从我国的各项环境保护的专门立法来看，也找不到允许公民为环境公益提起行政诉讼的直接依据。从我国的《环境保护法》到《水污染防治法》再到《大气污染防治法》等各单项法规，均在总则中规定“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。是否可以认为允许公民“控告”便意味着赋予公民诉权呢?在实践中，法院并不承认普通公众的这种检举控告权，即使在理论界，这一说法也没有得到广泛的认可，“控告”是个含义模糊概念，并非严格的法律用语，环保法律中使用“控告”一词，并不能据此判定该项规定为法律允许公民为维护环境公共利益提起诉讼的依据。所以，从目前我国立法的层面上看，我国并不存在公民诉讼或类似的制度。
       《国务院关于环境保护若干问题的决定》第10条规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”如果社会团体和与环境保护行政行为没有直接利害关系的公众的作用仅局限于检举和揭发环境违法行为，那么在环境污染和生态破坏的受害者基于外在的行政压力或经济原因不敢或不能提起环境行政诉讼，且环境行政管理机关及有关的职权机关也没有纠正该违法行为时，危害或可能危害环境的行政行为就不可能得到有效的法律对抗。这难以满足现代环境保护和公众参与的内在需要，因此有必要加强社会团体和非直接利害关系人在环境行政诉讼中的作用。
       行政诉讼法与环境保护专门立法在原告资格制度上规定的不足，使有资格提起环境行政诉讼的原告范围被大大收紧，对那些热衷于公共利益，希望通过诉讼来纠正行政机关的违法行为，进而保护公共利益的公众被排除在原告的范围之外。所以说，我国的《行政诉讼法》对公民的诉权实际上限制得相当严格，而且在司法实践中，法院在审查起诉条件时，一般都严格按照法律的明文列举规定确定受案的范围，并且把原告是否与本案有直接利害关系作为起诉的条件之一。
       四、建立健全环境行政公益诉讼原告资格的具体制度支撑
       公民、环保社会团体、检察机关作为环境公益诉讼的原告资格如何实现，需要具体制度的支撑。
       1．公益代表人——公民提起环境行政公益诉讼。公民以自己的名义提起行政公益诉讼不是任意的，因为原告的诉权滥用会造成社会经济秩序和诉讼秩序受破坏的不良后果。公民并非所有的公民都能提起环境行政公益诉讼，此处的公民应当限定在受影响的范围之内，即受侵害的环境公共利益应当包含其个体利益在内。公民提起环境行政公益诉讼的实现：
       (1)诉讼需诉诸中级人民法院。在级别管辖上，此类案件应以中级人民法院作为环境公益诉讼的一审法院。环境公益诉讼案件由于涉及到公共环境利益，通常覆盖面广，因环境保护机关制止污染不力提起的公益诉讼，跨地区、跨流域的案件非常普遍；地方政府或环境保护部门违法制定的规定、措施在其辖区内已经普遍适用、产生普遍影响。这类案件社会影响大，不适宜由被诉行政机关所在地的基层人民法院管辖，应由中级人民法院作为一审法院受理此类案件。
       (2)诉前登记制度。由于环境侵权影响的面比较广，其受害方往往带有群体性，有的可能带有跨地区性，同一环境侵权行为可能会有众多主体提起诉讼。为防止众多原告滥诉并节省诉讼成本和司法资源，应设立环境公益可能受损害的区域的经常居住人的诉前登记制度，以排除掉一部分不适宜做原告的公民。
       (3)设立保证金制度。为防止原告在启动诉讼程序以后，随意退出或无故缺席判决，可以规定在法院立案受理之时，原告交纳适当数额的保证金，作为保证原告完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序终结之时，不论原告是否胜诉，法院都将如数退还保证金以及相应的银行利息。如果说设立保证金制度是防止滥诉的“事后救济”，那么，诉前登记制度则是防止滥诉的“事前预防。”
       (4)政府提供法律援助。为保证公民在公益诉讼中不处于劣势，对于公民提起的环境公益诉讼，国家应给予相应的法律援助。将此项内容划入现行法律所规定的法律援助的范围之列。这里的法律援助包括免费的律师代理诉讼、适度地诉讼费用的支持等。
       (5)对原告的奖励制度。如果原告胜诉，应根据其保护环境公共利益的成效，给予适当的奖励。这样就可以激起更多的公民对国有财产、环境污染问题进行有力监督。那么建立这样的公益诉讼制度，是否会引起大量的滥诉呢?这个问题确实值得考虑，但我们认为，如果法院能够进行较严格的审查，就能避免滥诉的发生。
       2．公益代表人——环保社会团体提起环境行政公益诉讼。现代社会注重个人权利，但个人权利的实现往往通过其所在的社会团体来实现，在环境诉讼中，国家、社会团体的公益和公民私益是统一的。立法应明确授予环境保护社会团体的诉权，赋予其直接提起环境行政诉讼的权利。团体诉讼制度实际上是对代表人诉讼制度的一个有益的和必要的补充。
       为了保障环保社会团体提起环境行政公益诉讼的诉讼效率及诉讼的可行性，需要明确：
       (1)重新定位环境保护团体与政府的关系。我国的环境保护团体脱胎于计划经济体制，其与政府机关有着千丝万缕的联系，为了保障环境保护团体对政府行政行为的有效监督，必须重新定位环境保护团体与政府的关系，使其从政府主导型转向平等型，充分发挥环境保护团体的自治和自主性。
       (2)环境保护团体的组成人员。环境保护团体的组成当然要以环保为中心而且必须具有一定的专业性，因为其在保护环境方面必须具有比政府和一般公众更专业的知识才能真正起到保护环境、维护公益和为政府提供环保建议的作用。
       (3)设立程序。我国环境保护团体的设立也必须遵循一定的规定，以避免设立的重复从而导致资源的浪费。我们可以根据行政区域的划分来具体确定各个环境保护团体或者其下属机构的设立地点及其辐射的范围，本区域的环境保护团体只对本区域的环境保护宣传、教育、监督、救济等负责。
       3．公益代表人——检察机关提起环境行政公益诉讼。检察机关提起环境行政公益诉讼是最优的选择，需要：
       (1)前置程序。检察机关在提起行政诉讼前事先应该以书面形式通知相关行政主体纠正错误，承担相应责任，只有在行政主体拒不纠正错误、承担责任或纠正不符合检察机关的要求时，检察机关才可以提起行政诉讼，并且检察机关在对如环境破坏的案子提起行政诉讼时必须有一定的依据，依据可以是环境保护鉴定机构的书面鉴定结论，也可以是大量的环境或者公民受损害的事实结果。
       (2)检察机关提起环境行政诉讼的范围。建立行政公诉制度是为了弥补公共利益保护的真空。具体包括以下几种：
       第一，行政决定违法，并侵害国家、社会公共利益，没有具体管理相对人的。由于此类违法行政行为所侵犯的不是某特定个人的利益，按照现行行政诉讼法的规定，就没有适格的原告可以对其提起行政诉讼。如果不及时纠正此类违法具体行政行为，任由发展，其带来的危害后果往往是难以挽救的。因此，必须由检察机关来提起行政诉讼。
       第二，行政机关做出的有利于行政相对人，而有害于社会公共利益的违法具体行政行为。对于此类违法具体行政行为，由于其有利于行政相对人，有起诉资格的相对人绝对不会提起行政诉讼。在这种情况下，为了维护社会的公共利益。就只有由检察院提起公诉。
       第三，行政机关做出的有损于行政相对人的合法权益，而相对人由于种种客观原因不能自行起诉的违法具体行政行为。只有当行政相对人提出了书面的公诉申请，并且申请公诉的案件符合法定条件时，检察院才可提起行政公诉。
       第四，行政机关不作为损害公共利益的。
       第五，行政机关的抽象行政行为违法的。
       (3)配套制度的支撑：
       第一，被诉行为在公诉期间暂停执行。一般的行政诉讼中，行政行为在诉讼期间以不停止执行为原则。但由于行政公诉涉及的是侵害国家和社会公共利益的案件，如果不能及时停止执行，将会造成难以弥补的损失，因此，行政公诉案件应以诉讼期间暂停执行为原则。
       第二，法定诉讼时效。在一般的行政诉讼中，当事人直接起诉的时效为知道具体行政行为做出后三个月内。鉴于检察机关提起的行政诉讼往往无直接利害关系人，检察机关发现或受理该类案件时要经历较长时间，因此可以考虑适当延长行政公诉案件的时效。
       第三，检察机关提起环境行政诉讼庭审的特别的要求。凡检察机关提起的环境行政诉讼一律应由同级人民法院受理，不得驳回起诉：审理必须采用合议庭审理，不得适用一人独审的简易程序：一律不得适用反诉；不得进行调解，以免公益受到侵害等。
       相信随着我国法治的进步，环境行政公益诉讼原告资格制度将会逐步完善，形成全社会都来关心环境保护的良好氛围，推动我国环境保护的更好发展。
       责任编辑　陆莹
       注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。