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       摘要：文章从公共权力腐败的概念界定出发，阐述了公共权力和腐败的关系；通过对造成公共权力腐败的体制内外因素进行多维度的分析，提出治理公共权力腐败的思路，即通过限制公共权力扩张、制约权力主体权力行为、完善外部制约监督机制来预防和治理腐败。
       关键词：公共权力；腐败；治理
       中图分类号：D630　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2007)01-0033-03
       公共权力腐败不仅是敏感的政治和行政问题，而且阻碍着社会发展，已然成为世界性的难题。从公共权力产生的那一天起，人们便开始了一场与公共权力腐败的漫长争斗，但斗争的结果却并不理想，公共权力的腐败已成为人们心中挥之不去的阴影。因此，根据变化着的公共权力，不断研究治理公共权力腐败的路径已成为人类维护自身权利，争取人类解放的必然选择。
       一、公共权力腐败的界定
       (一)公共权力的产生
       权力伴随着人类的产生而产生，是一种特殊的社会关系。权力含有少数人对多数人实施控制的含义，因此，权力的强制性、等级性、目的性、社会性成为人们追逐权力的原动力。
       公共权力是人类社会和权力发展到一定阶段的产物，从历史发展的角度来看，在一定的社会范围内，为了满足个体生存和发展，需要有一个强大的集体，集体的存在使公共利益成为现实，对公共利益的维护是集体存在和走向强大的必然要求，因此，从人类开始认识到自身力量薄弱的时候开始便要求另一种更强大的力量的产生，这便是公共权力最初的来源。根据西方资产阶级启蒙思想家洛克的认识，人类本来处于一种自然状态，在这个状态下每个人都是充分自由的，每个人都拥有执行自然法来维护自身生命、财产和自由的权力，但对自身利益的维护有时会成为侵犯他人利益的行为，人们为了保障其自然权力，通过社会契约的方式把自己手里的权力委托给部分代表，便形成了公共权力，每个人都要受到公共权力的约束而避免对他人造成伤害，因此，公共权力成为调节个人利益得失的强大力量，从社会中产生但却存在着凌驾于社会之上并异化的危险。 　(二)公共权力与腐败的关系。
       公共权力源于人们的良好愿景，但公共权力的运行却并非人们最初设计的一样。公共权力形成后，并没有充分保护人们的自然权利，相反产生了不平等、剥削、阶级特权，成为个体权力的剥夺者，所有这些都有悖于公共权力的初衷，这种现象即权力的异化，而权力异化的极端形式便是腐败。
       腐败总是与公共权力结合在一起的。英国历史学家艾克顿在谈到公共权力与腐败的关系时，有一句名言：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”因此，一种观点认为腐败就犹如公共权力肌体上的一个“毒瘤”，认为公共权力必然导致腐败，而消灭腐败的唯一途径便是消灭公共权力。另外一种观点则认为，公共权力的行使者也是自然人，作为“道德的公共人”和“理性的经济人”，他们具有二重身份，在公共利益和私人利益之间进行博弈，博弈的结果之一就有可能是牺牲公共利益满足个人私利，腐败由此产生。因此，公共权力本身不会腐败，其实施主体才是腐败的元凶。然而，笔者认为两种观点都是片面的。综合上述两种观点方可得出公共权力腐败的定义，即公共权力腐败是公共权力异化的表现，是公职人员执行公共权力时谋求自身特殊利益突破了权力的合理界限，滥用权力或偏离公共职责而最终损害公共利益的行为。公共权力的特性决定了它是产生腐败的必要条件，而权力主体自身的不规范行为则是导致权力异化并最终腐败的直接原因，而一个不健全的权力运行环境则正好为腐败的滋生提供了温床。因此，在分析公共权力与腐败的关系上，应该全面和辩证地看待。
       二、公共权力腐败的原因分析
       腐败有着悠久的历史渊源，并在世界范围内落地生根。其原因也不是单一的而是多维的，笔者将其概括为体制内原因和体制外原因。
       (一)公共权力腐败的体制内原因分析
       1．公共权力存在易腐蚀的本性。公共权力在本质上是一种社会的稀有价值和利益的权威性分配，这种分配是以权威性为基础、强制性为手段的。公共权力随着社会的发展，在管理和协调利益、驾驭各种矛盾和斗争的过程中将这种权威性一度加以扩张，逐步渗透至社会各个领域。从公共权力的对象上看，公共权力的对象是国家控制的稀缺资源，根据供求定律，这种资源的稀缺性决定了其高价值，为掌权者的“寻租”行为提供了可能。而寻租的结果便可能是形形色色的腐败。
       2．公共权力实施主体的二重身份。公共权力的落实最终要通过自然人来完成，因此，掌权者集公共属性和自然属性于一身。公共权力的实施者不仅是“道德人”也是“经济人”，不仅追求公共利益，也追求私人利益。作为理性的经济人，当掌权者认识到腐败的收益远远大于成本时，便会大胆的走向腐败的深渊。罗素说过：“在人类无限的欲望中，居首位的是权力欲和荣誉欲”，这种人类自私的本性，从某一方面解释了权力腐败成为现实的直接原因。
       3．公共权力运行机制不健全为腐败创造了条件。公共权力运行机制的不合理使腐败有机可乘，体现在公共权力的结构上、人员配备上、权力制约和监督机构设置上。中国社会的权力结构是一种梯级结构，公共权力具体体现在每一个职位上，通过成千上万个职位来控制和分配社会资源和价值，一个人只要处于其中一个职位上，无论职位大小，就有条件以权谋私，进行腐败活动。从掌权者的人员配备上来看，虽然人员素质有了较大的提高，但仍有不少掌权者经受不起利益的诱惑，道德沦丧成为公共利益的蛀虫，在权力的金字塔上，从高到低都不乏以身犯险者；而腐败分子之所以有机可乘关键还在于公共权力制约和监督机构设置上的漏洞为腐败行为提供了可能。目前对公共权力的制约和监督主要还是来自于体制内的，更多强调的是上级监督，而在首长负责制的权力结构中，更多强调的是首长个人的意志，即通过个人来实行权力的制约和监督，而人性的弱点使这种制约力极富弹性。最终监督还是会回到上级监督的悖论中去，平行监督和下级监督在公共权力的实际运作中几乎是不可能的事情。面对高额的腐败收益和低廉的腐败成本，追逐个人利益的掌权者权衡的结果必然是选择共同腐败。正如洛克所言：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力……”。
       　(二)公共权力腐败的体制外原因分析 　公共权力自身酝酿着反对自己的种子，而其所处的外部环境则是诱发其异变的土壤。除了公共权力体制内的原因外，公共权力所处的文化、经济、社会环境也是促成公共权力发生异变甚至腐败的重要原因。
       1．腐败的文化因素分析。人是文化的动物，文化构成了之所以为人的一种不可或缺的部分。文化影响着人的生存状态也影响着由人组成的政府。公共权力从其诞生的那天起就被深深地打上了文化的烙印。当前中国的腐败现象与古代中国
       的王权主义、道德观、血缘宗法伦理、官本位思想和传统思维方式有着间接的联系。尤其是在官本位思想的影响下。很难抵制住金钱、权力的诱惑。
       2．腐败的社会因素分析。美国政治学家亨廷顿认为：腐败程度与社会和经济现代化的发展速度有着相当密切的关联。因此，从腐败产生的社会机理来看，权力异化与权力腐败是体制转型期和现代化发展过程中难以完全避免的社会现象。我国正处在社会转型期，以计划经济向市场经济转变的经济体制改革带动了政治体制的改革。在这一在新旧机制交替过程中，必然存在着权力的“中间地带”。社会转型增加了政治权力非公正运用的机会，扩大了由政策灵活性和个人独立性而滋生腐败活动的空间。
       3．腐败的制约力量分析。防止公共权力的滥用有两个关键：一是民主的完善程度；二是人民大众参与权力监督，这两个关键都要求人民的参与。如果处于“强政府、弱社会”的现实中，人民的政治参与热情淡漠、权利意识淡薄，对权力的监督力量就会微弱。在这种情况下，仅仅依靠人民的力量、发挥舆论和民间力量的制约机制就很难与强大的公共权力相抗衡。
       　
       三、公共权力腐败的治理对策
       　
       公共权力腐败的治理是一个系统工程，不同的国家只有因地制宜才会取得最佳的治理效果。
       (一)限制公共权力的无限扩张
       腐败是与社会公共权力相伴生的现象，任何社会都没法根除腐败，但至少可以控制腐败。既然公共权力本身赋予了产生腐败的可能，那么我们就应该一方面限制公共权力的无限扩张；另一方面用权力来制约权力。
       对政府职能的认识发展到现在，人们已经认识到管的越多的政府不一定是好政府，公共权力的延伸带来的必然是政府机构的膨胀和人员的臃肿，从而为腐败的产生提供了机会。因此，一方面减少公权的数目，减少公共权力对稀缺资源支配的机会，取消不必要的管理权、审批权、分配权；另一方面根据“善治理论”，强调公共权力应合法、透明、责任、法治、有效、回应、可以有效的防止权力的不适当扩张。
       孟德斯鸠说过：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。因此，任何权力都应该是有界限的，必须用权力制约权力。这一思想对我们治理腐败有一定的借鉴意义。我们所讲的用权力制约权力不同于西方，我们不搞西方国家“三权分立”那一套，但我们应强调监督机构的相对独立，主张党政分工、司法独立、强化纪检。康德说过：“监督主体只有具有更大的权力，至少也要与它要去限制的权力一样大，并能独立行使，才能对监督对象的权力实行相应的制约和限制”。因此只有赋予监督机构更多的权力才能克服司法和纪检部门执法无力的现象。同样司法和纪检机构也存在着权限，它的权力监督者即人民代表大会，因此，建立完备的人民代表大会制度才是我国的“三权分立”之本。
       (二)对公共权力主体进行监督
       首先，公共权力腐败归根到底是人的腐败即掌权者腐败。既然掌权者具有二重身份，那么就应据此对症下药。公共权力的主体作为“经济人”而且是“有理性的经济人”，势必会对腐败的收益和成本进行比较，如果腐败的成本(查处的几率、法律和经济处罚程度、名誉、社会地位等等)远远高于腐败带来的收益(金钱、物质享乐、仕途、权力)，那么掌权者便不敢贪。公共权力的主体之所以掌权便应具备一定的道德素养，即所谓的“道德人”，那么对他们进行道德教化则会强化他们原有的理念，再加上整个社会对道德价值加以重视和宣扬，使道德品质成为对公职人员进行考核的重要指标，逐渐内化成其价值观，便会使他们不想贪。此外，加大对掌权者任前、任中、任后的监督力度，杜绝其腐败机会的产生，便会使他们无法贪。
       其次，根据中国的现实，如何对权力主体所掌控的权力进行限制也是防止其腐败的重要思路。这里需提到两个问题即：自由裁量权和一元化领导。自由裁量往往给权力腐败披上合法的外衣，因此，限制掌权者的自由裁量权，可以有效地减小权力和腐败的依赖关系；至于“一元化”领导，邓小平早就严肃指出：“党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”，结果是“使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具”。因此，我们要注意和反对少数人借“一元化领导”之名，搞权力的过分集中；要坚持“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则”，充分发扬政治民主，广泛听取不同的声音才能克服权力带来的人的腐化。
       最后，强调腐败的逆化。人是世界上最复杂的动物，人的一生会随着阅历的不同而发生世界观、价值观的变化。不少腐败分子随着时间的推移和偶然事件的启迪会对自己的腐败行为忏悔，只是无法面对坦白罪行后的处罚而一错再错，因此探讨给腐败分子主动赎罪的机会，将赃款用于正当的途径，避免其一再抵抗，也是一种人性化的感召。
       (三)外部制约监督机制
       笔者认为，对公共权力的有效的外部制约来自于四种合力，即人民、民主、法治和社会。
       1．民主是监督腐败的根本路径。1945年毛泽东回答黄炎培的一句至理名言提出了民主和监督的关系：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。”毛泽东认为跳出历代政权“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期率的新路就是通过发展民主来监督政府。而民主的本质在于公民以权利委托和监督制约公共权力，在民主制度下，权力主体的命运始终掌握在人民的手里，官员的产生、继任和罢免遵循的是人民的意愿。公共权力既然来源于人民的赋权，将权力向人民回归则是克服公权腐败的关键。因此，治理权力腐败的根本途径便是民主，即用公民的权利去制约公共权力，即以承认公民权利为根本前提，以保护公民权利为最终目的。
       2．人民是监督腐败的真正主体。政府的合法性源于人民的认可和支持，这是公共权力之所以具有“公共性”和“合法性”的唯一理由。民丰是制约腐败的途径，而人民则是民主的行为主体，因此，人民才是监督公共权力的真正主体。邓小平继承了毛泽东关于人民监督的理论，提出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部”，而人民能够发挥监督主体作用的关键在于能够实施罢免权。正如恩格斯认识到的，“防止国家和国家机关的社会公仆变为社会主人”，有效的方法之一便是人民掌握监督和罢免权。这些权力综合运用的最终结果是发展和完善人民代表大会制度，使人民代表真正来自人民，成为人民的代言人，行使人民赋予的神圣权力，并接受人民的监督和罢免，将宪法规定的人民权利真正得以体现。
       3．法治是治理腐败的关键手段。腐败的产生很大一部分产生于法制缺损下“人治”后果。人的主观性、随意性、灵活性为腐败的产生提供了空间。而法具有规范性、稳定性、独立性，因此，强调法的权威高于人的权威是震慑腐败的重要外在制约力量。新中国成立以来我国先后经历了运动反腐、权力反腐，但腐败现象依然存在，因此，应及时向法治反腐转变。美国著名法学家博登·海默说过：“在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则使掌权者受到一定行为方式的约束!”权力腐败的法制治理，就是指通过制定严密的法律与制度，使权力运作规范化，控制权力主体的用权行为，使容易异化的公共权力在立法、行政、司法、守法的各个环节上都受到人民制定的法律的制约，一旦产生异化便会受到相应的法律的阻拦和制裁。
       4．公共权力向社会权力的回归。腐败现象出现的根源之一是权力的过分集中，公共权力日益扩张，基于民间的社会力量日趋萎缩。市民权利在强大的国家政权和公共权力之间难以生长。这就使得公共权力取代了社会权力，失去社会监督的公共权力则日益膨胀。哈贝马斯认为：全部社会生活领域可分为私人领域，公共舆论和公共权力领域，也就是说，除了公共权力的存在外，一个健康发展的社会还应有私人领域和公共舆论的存在。因此，随着社会民主进程的加快，善治的政府应将部分公共权力回归社会，使社会媒体、民间组织承担起原有的舆论监督和分解公共权力的职能，它们是预防和治理腐败的重要手段。
       公共权力腐败的预防和治理是同步的，从某种意义上讲预防重于治理，只有将腐败扼杀在摇篮里才能最大限度地免除腐败造成的社会福利损失、稳固党的执政基础、提升政府的合法性。然而腐败的预防和治理是一个系统的工程，人和权力交织在一起的复杂性杂糅了政治、经济、社会、伦理、文化的诸多因素，因此对它的研究势必随着人的发展和权力的演化而不断深入下去。
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