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       摘要：规范的金融供给是经济健康发展的保证，农村金融由于农业产业特点、农村体制障碍及法律制度缺陷等因素，在供给过程中呈现出四大悖论。针对农村金融供给行为、结构、数量与方式上的缺憾，以法治供给、和谐供给、非均衡供给、多元供给为基本理念，最后以主体的权利能力、行为能力、责任承担为基点，重构农村金融供给法律制度。
       关键词：农村金融；法制供给；和谐供给；法律制度
       中图分类号：D92文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2006）06-0075-04
       金融作为一种社会资源，其传统意义上的配置方式主要有政府配置和市场配置。农村经济的发展需要大量资金，但农村自身资金积累能力低、数量少，必须加大农村金融供给力度，这是突破农村、农业、农民的发展瓶颈的一剂良药。农村金融实然供给与应然需求间存在悖反现象，这阻碍了新农村建设的推进。
       一、当前我国农村金融供给的困境
       农村金融供给为实现新农村生产发展的目标提供资金来源，是促进“三农”问题解决的重要途径。金融支持“三农”的情况已有很大改观，农村信贷资金投向呈现了结构性变化，农村金融服务效率也有显著提高，但我国农村金融供给仍存在诸多困境。
       （一）农村金融供给不能满足需求
       目前，农村金融供给总量与供给结构都不能满足农村金融需求。我国长期实行城乡二元经济结构，政府在农村投入的金融总量一直走低，市场金融投资基于理性经济人定律也偏好于城市发展以获取更大利润，在农村金融供给总量上表现为供给量远小于需求量。另外，农村金融主要由官方予以生产性供给，生活性供给显然偏少，非正规金融供给在操作上很不规范，无法可依。
       （二）农村金融政府供给与市场供给冲突
       农村金融按照供给主体一般分为政府供给与市场供给，政府供给的农村金融属于公共产品或准公共产品，具有非营利性与福利性；市场供给的农村金融一般属于私人产品，也有部分属于准公共产品。我国代表政府提供金融产品与服务的主体包括农业发展银行、农村信用社及中国农业银行，政府也通过财政转移支付等经济手段向农村提供资金。农村信用社与中国农业银行应该是通过市场竞争供给农村金融所需的市场活动主体，却承担着较多的公共金融产品的供应责任。农业发展银行是政策性银行，其定位应在于提供农村公共金融产品，但其没有履行好这一责任。所以说农村金融的政府供给与市场供给存在冲突，这一冲突本质上是金融供给主体间的功能错位与缺位，也是农村金融供给上的政府失位与市场错位的冲突。
       （三）农村金融供给的向心力与离心力背反
       农村经济面临着结构调整，农业产业处于升级阶段，农民各类权益亟待实现，资金需求量非常大，但随着地区之间、城乡之间的差距拉大，资金流动的马太效应也越明显，广大农村地区发展资金匮乏，信贷资金萎缩，资金从农村、小城镇向大中城市转移。^[1]问题关键在于农村各金融机构吸收农户存款后，将其转移到城市获取高额利润，外界资金不能流向农村，内部资金抽离农村。农村金融向心力与离心力的背反实质是高利润与低利润产业的冲突，是发达区域与落后区域的冲突，也是市场经济发展中效率与公平的冲突。
       （四）农村金融供给的法治化与政策化冲突
       农村金融领域供给的法治化程度还比较低，比如乡镇企业借转制之机，人为逃避债务，农户恶意欠贷，金融机构违规放贷，行政机关不当干预等情况屡见不鲜。具体表现在：第一，农村金融法律缺失严重。我国的金融法律、法规制定时较多立足于城市需要，这些法律法规在农村适用性较差，商业银行法、银行业监督管理法及保险法基本没有关于农村金融的规定，即使有少数关于农村金融的法律法规，也存在位阶低、口号性强、适用性差问题。第二，农村金融问题政策性强。虽然政策相对法律而言具有灵活性与效率性，但农村金融问题的长效解决还需法律保证，法律特有的强制性和秩序性更能有效地限制政府权力，保护弱势农民权益。
       二、农村金融供给困境的成因分析
       （一）农业产业自身的限制性因素
       农业虽然是经济发展的基础性产业，但其自身存在诸多限制性因素，这些因素制约了农业难以完全现代化、市场化、产业化。农业生产经营者不仅要承担自然风险，而且要承担各种经济的、社会的乃至政策的不确定因素带来的风险。^[2]农业生产直接面对自然，受自然规律影响也最大，整体自然环境的恶化更加重农业自然风险状况；社会转型期是各类经济、社会风险最高的时期，这更加剧农业的高风险性。农业的生产成本上升、农业规模效益差、农业产业结构不合理、产品种类较单一、农业产业链条短、农产品附加值等导致了农业生产的平均利润低于社会平均水平，农业难以对金融资本产生吸引力。
       （二）农村发展外部的体制性因素
       农村在社会整体发展过程中一直充当奉献者的角色，城市优先于农村发展，工业优先于农业发展，市民待遇高于农民，这种状况在体制上表现为城乡二元结构。目前的城乡二元结构正由制度型向市场型转变，市场型城乡二元结构下农村与城市之间的断裂由市场造成，农村在市场竞争中被剥夺。传统制度型二元结构导致农村与城市发展的起点、机会的不平等，农民不能平等而自由地享有财产权、迁徙权、受教育权等基本权利。市场型城乡二元结构使得城市生产性与生活性资料中进口比例提高，城市对农村的依赖关系日益淡化，市民与农民的交流隔阂扩大，城市文化冲击农村文化。这两类城乡二元结构都加剧了农村金融供给的困难，新农村建设中尤其需要克服市场型城乡二元结构。
       （三）法律制度滞后的直接性因素
       法律必须对所有重要（社会典型的）的生活事件和利益冲突进行调整，^[3]法律作为一项制度性安排，其背后存在着各种力量间的斗争和妥协，农民力量涣散、组织程度低，农业从属于工业等产业，农村依附于城市，这必将导致法律制度安排难以倾向于农民、农业、农村。农村金融供给法律的缺乏体现在以下几方面：一是农村金融法律关系中主体地位不明确。农村金融法律关系中的主体有政府、农村金融机构、农户等，这些金融主体法律地位的规定还有缺失。二是农村金融行为缺乏相应的法律规范。政府在农村设租、寻租的空间比较大，制约政府行为的法律有空白；农村金融机构偏离功能定位进行违规操作，民间金融机构的金融行为也无法律明确规范。三是农民权益的救济不力。农村金融供给缺乏全程监管，且监管法律混乱与空白交织，农户作为受益主体自我救济能力有限且救济渠道不畅，市场主体缺乏具体责任制度。
       三、改善我国农村金融供给应树立新的理念
       在社会主义新农村建设时代背景下，解决农村金融供给问题应贯彻如下新的理念。
       （一）供给行为的法治化
       法治原则作为一条基本的文化公理，反映了人类文明的现代形态对公共生活规范和秩序的特殊理解，^[4]法治原则应贯彻到国家、社会生活中，外化为规范制度，内化为法律信仰。农村金融供给行为必须法治化，这由以下因素决定：第一，农村社会治理的内在需求。农村社会治理是道德治理、权力治理及权利治理的相互混同状态，治理状态最终应以权利治理为主兼负道德与权力治理为最优。第二，农村各社会主体力量悬殊。政府是农村社会的强势主体，社会中间组织和企业是农村社会发育不全的主体，农民则是最弱势主体，农村金融供给行为的法治化是保证农民切实受益的路径选择。第三，法治的实践性保证供给行为实施。法治是一门实践的艺术，法治必须要在社会实践活动中得到实现，实践性是法治要件之一，实践的法治能够对农村金融供给起到促进作用。
       
       （二）供给总量的非均衡化
       我国大多数学术观点认为解决农村金融供给问题必须保持供给与需求平衡，其理论依据是供求均衡，现实依据是农村金融供给不足。但笔者认为以供求均衡指导农村金融供给还有失偏颇，农村金融应保持供给大于需求的非均衡态，正如保护农民权益时需要超国民待遇。原因有：其一，农村经济发展现状要求。农村发展速度远落后于城市发展速度，农村金融供给不仅是要赶上需求，更是应大于需求，这样才能解决农村发展与城市发展速度上的差距。其二，市场手段只是解决农村发展的一个方面。均衡理论实质上强调“看不见的手”的作用，也就是说均衡论以市场为立论依据，而农村金融供给是不能仅靠市场力量，农村落后的现实需要政府倾向性的介入。
       （三）供给结构的和谐化
       和谐理念是社会发展历史上的思想精粹，中国传统文化中的和谐主要强调阴阳协调、内外协调、上下有序的状态，而西方文化中的和谐是指事物之间精致的结构，无与伦比的均衡与协调。^[5]农村金融供给结构的和谐是指供给符合实际的需求，能够做到供给顺序的等差性、供给范围的覆盖性。相对农村金融供给总量而言，农村金融供给结构更注重内部架构，前者是量的积累，后者才是质的飞跃。实现农村金融和谐供给有以下步骤：首先，做好农村金融需求分类。农村金融需求按照主体分为农户需求、中小企业需求和乡村政府需求，按照用途分为生产性需求和生活性需求。其次，确立供给顺序的等差性和供给范围的覆盖性。根据需求紧迫性和重要性来确立供给序列，同时以加大供给总量来扩大供给范围。最后，建立农村金融供给结构的观察机制。农村金融供给结构不和谐时，及时更改供给数量、顺序和范围等。
       （四）供给方式的多元化
       农村金融供给存在着多种供给方式，大体上可以分为政策性供给和商业性供给，前者强调农村金融供给的公益性；后者强调农村金融供给的市场性。政策性金融的产生以商业性金融为基础，但政策性金融在一定程度上引导商业性的金融活动，并为商业性金融活动准备基础和条件。^[6]农村金融供给方式不应是单一的，农村政策性金融供给与商业性金融供给应优势互补、互动共进，应充分发挥政府、市场和社会中间层三元供给主体的作用。
       四、进一步完善我国农村金融供给法律制度的思路
       现阶段农村农民在社会地位、经济收入、利益保护、社会竞争力、就业和社会保障等方面处于不利的弱势地位。^[7]农村金融供给是促进农村经济发展以改变农民弱势地位的重要途径。而法律作为强制性行为规范，因其所具备的规范行为、稳定秩序、保护权利等功能，成为保证农村金融良性可持续供给的基本制度。
       （一）保证与增加金融主体权利能力的法律制度
       农村金融主体的权利能力是农村各金融活动主体享受权利、履行义务的基本资格，可以分为农村政府、金融市场活动主体、农村社区和农户的权利能力。建立保证与维护农村金融主体权利能力的法律制度是首要问题，保证和增强农村金融主体权利能力，主要通过立法来确立农村金融供给主体的法律地位，赋予其参加金融活动的完整人格。可以说在农村所有金融主体中，政府的权利能力是最为健全的，政府的农村金融供给权利能力的维护与增加主要是确立政府农村金融供给的义务，同时保证代表政府供给公共金融的农业发展银行权利能力范围适度扩大。
       农村金融市场活动主体包括国有银行、邮政储蓄、农村信用社与民间金融组织等，他们之间职能分工各有侧重，又有所交叉。这些金融主体的权利能力存在欠缺，邮政储蓄与邮政管理机关的关系错综复杂，农村信用社产权不明晰，民间金融组织的发展遇到制度性障碍，这就形成农村金融市场活动主体多却不活跃的奇怪现象，必须要确定农村金融市场活动主体的法律地位，让其具备独立行使权利、履行义务的法律资格，尤其是因农村内生性金融需求而形成的民间金融组织更需得到法律的认可。农村社区是农民生活的共同体，在农村金融供给中起重要的承转作用，农村社区作为集体性组织应具备法律人格，赋予农村社区发展权尤为关键。农户已被确定为具有独立法律人格的经济实体，是集体经济的合法经营者。农民个体与农户主体紧密相连，具备完整法律人格，农民的弱势需要法律给予“超国民待遇”，并且农户、农民权利能力的增加必须与农村社区发展权相结合，与农民自治性组织的权利相结合。
       （二）发展与规范金融主体行为能力的法律制度
       农村金融主体行为能力存在缺陷，对于农村金融主体的行为能力既需发展又需规范。处理发展与规范关系时，先发展后规范；在农民与农村金融市场主体发展上应将农民置于优先地位；在规范农村金融活动主体与金融管理主体时，首先规范管理主体的行为。因为在发展能力上农民、金融活动主体、金融管理主体处于三个不等级别。另外，农村金融发展空间过于狭小的现状也要求先发展后规范。发展与规范农村金融主体行为能力的法律制度可分为以下几部分。
       1．宏观调控法律制度。农村金融供给的宏观调控法律制度主要是金融法中的中央银行法、政策性银行法、货币法等一系列法律法规，还涉及预算法、投资法、税法等。这些法律规范的完善应考虑我国农村金融需求，优化农村金融组织与农民发展的法制环境。政策性银行做好农村金融供给的调控和导向作用，帮助非正式金融机构改进管理并整合到更广阔的金融市场中，^[8]改革邮政储蓄为社区银行，净化农村信用社的金融环境，多渠道向农户提供金融支持。政府的农村金融管理活动遵从宏观调控法，按照法定程序供给农村公共金融产品。农村金融的宏观调控法律制度立足于控制政府权力，促进农村金融组织与农民个体的发展。
       2．可持续发展法律制度。发展农村金融主体行为能力的可持续发展法主要指社会保障法这部分，也包括劳动法与环境法的部分内容。解决农村金融供给问题最终依赖于农民个体的发展，农民个体金融行为能力的增强，农村社会保障通过调节收入分配、缩小贫富差距、促进共同富裕来促进农民生存权与发展权的实现，完善农村社会保障法律制度势在必行。
       3．市场规制法律制度。农村金融市场规制法主要是规范农村金融市场活动主体金融行为的法律规范，其着重矫正农村金融机构的违法行为，主要包括商业银行法、信用合作社法等。农村正式与非正式金融组织在活动过程中违法现象还较严重，农村信用社在市场活动中借合作之名行商业之实；邮政储蓄在农村非法吸收并转移存款；民间金融组织的高息放贷；农户也存在欠款不还行为。农村金融非农化倾向严重，市场规制法要制止农村金融组织的金融非农化行为，隔断农村金融组织对农民利益的剥夺，制定利于农村金融供给的市场规制法。
       （三）促进与救济金融主体权益的法律责任制度
       政府、企业、社会中间层及社区都有保证农村金融和谐供给的责任，以法律手段引导及规范农村金融主体承担供给责任。首先，确定法律责任的承担者。总的来说，从法律责任的承担主体上看，法律责任经历了由团体责任到个体责任的过程。^[9]历史发展使得法律责任个体化与团体化呈现某些交融状态，在农村金融供给的法律责任承担主体上既有团体也有个体，两者皆不能偏废。其次，明确法律责任内容及种类。必须将政府促进救济金融主体权益的责任显化，代表政府的人员做出不当行政行为要承担行政责任甚至刑事责任。金融企业、社会中间层及社区的责任承担有两方面，其一，履行法定义务，不履行法定义务要承担相应的法律责任。其二，承担社会责任，以法律规制和自觉行动的方式来引导这类农村金融主体承担社会责任。最后，完善法律责任的追究机制。法律责任的自觉承担固然是最好，但没有法律责任追究机制，法律责任承担只能停留在空洞概念上。完善法律责任追究机制必须先从增加农民权益的救济渠道着手，在农村金融违法行为的追究中，协调行政保护与司法保护，鼓励私益诉讼与公益诉讼方式并举，提高农民诉讼能力，简化农民诉讼程序，当然也要注意追究法律责任的及时性。
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       责任编辑莫仲宁