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       摘要：政策执行是一个复杂的过程，是实现政策目标的关键，追溯其执行梗阻的表现形式和原因也是各不相同的，但是对于原因的分析却过于千篇一律。文章挖掘了政策执行梗阻最为深层的原因：政策执行主体的利益过滤，并有针对性地提出了对策，即控制执行主体的自由裁量权以及建立、健全政策执行的二次决策机制。
       关键词：政策执行梗阻;原因;利益
       中图分类号：D63文献标识码： A 文章编号：1004-1494（2006）06-0066-03
       政策执行是政策过程的中心环节，是将政策内容由观念状态转化为现实状态的一个过程，这一过程是由政策主体、政策内容和政策环境等若干方面凝聚合流而成的，受到多种因素的制约和影响，因而在实际操作中会有一些阻碍因素使得执行效果差强人意，政策执行梗阻已经成为现今屡见不鲜的一种现象，如何有效的执行政策，使政策能够发挥其应有的作用，使国家和政府的预期规划能够实现已经成为政策学界研究的重点和热点。
       同时，我们也不难发现，现有的对于政策执行梗阻原因的分析，要么是从政策本身的原因，比如政策制定的稳定性、公平性或严密性入手；要么是从政策外的环境原因，比如与之配备的社会制度、人力资源或物质资源入手，鲜有更为深入具体的挖掘，这是认识和实践上的一个缺憾。本文拟从利益的角度深入剖析政策执行梗阻的原因，探究政策执行梗阻的最为深层的诱因。
       一、 政策执行梗阻及其表现
       政策行为是一个周而复始、循环上升的过程，截取其中的一个生命周期，主要包括政策制定、执行和评估这样几个阶段，而执行阶段无疑是其核心。所谓政策执行，是指政策执行主体通过相关组织，通过各种政策手段，利用各种政策资源将政策内容转化为实际效果的过程，它是解决政策过程中最为重要的环节，决定了政策能否实现以及实现的程度。
       但是，在实际的政策执行过程中，来自于政策主体和客体消极因素的影响以及外界的阻力，导致了这一过程不顺畅，影响政策的落实效果，我们称之为“政策执行梗阻”。政策执行梗阻的表现形式多种多样，在具体的案例中就会体现出不同的特点，比如人们经常所说的“上有政策，下有对策”、“讨价还价”、“虎头蛇尾”等等，归纳不同表现形式的共同点，政策执行梗阻主要表现为以下几种形式：
       1.象征性执行。这种执行方式通常表现为下级政府表面假意合作，实际上却并未合作，在口头上或以书面形式表态支持中央政策，实际上却并没有按照政策所期望的执行，明里口头支持，暗地里“按兵不动”，是一个纯粹的上级机构的“录音室”和“收发室”,以宣传政策为主，不会产生任何预期的效果。
       2.选择性执行。这种执行方式以个人或地方利益为标准，对政策内容进行选择和取舍，于自己有利的就执行，于自己不利的就不执行，使得整个政策的内容失真甚至残破不全。这种断章取义的做法，会对政策的整体效果产生极为不利的影响，而且，没被照顾到的那一部分群体会产生不满情绪从而可能会影响到整体的社会秩序。
       3.滞后性执行。这种执行方式通常是在政策内容不符合执行主体利益的情况下发生的，当政策内容与政策主体个人或部门利益发生矛盾、存在冲突的时候，政策执行主体通常假意应允执行，实则积压政策，不想政策的施行损害到自己切身的利益，这样一来就会产生我们通常说的“虎头蛇尾、有始无终”的情况。
       4.曲解性执行。这种执行方式可以非常形象的比喻为“歪嘴和尚念经”，政策执行主体将政策内容与自己的利益强行合并，也不管这两者之间是否吻合，即便不吻合，也要扭曲政策原意，对政策内容进行恶意修正，使政策目标发生偏离，朝着有利于个人或集团利益的方向发展，这样一来，整个政策就“面目全非”了。
       二、 利益视角下政策执行梗阻的原因分析
       （一）政策执行梗阻原因分析
       一项完整的政策是包括政策主体、政策客体和政策资源三个部分的有机系统，其中任何一个方面出现了问题都会影响政策执行的效果，因而政策执行梗阻的原因是多方面的：
       1．政策主体方面，对于政策制定主体来说，由于其自身水平和政策制定环境的限制，会使出台的政策内容缺乏严密性，出现类似“应该”、“最好”等不确定性词汇，存在弹性空间，给实际操作带来困难，也影响了政策的权威性。对于政策执行主体来说，也因为同样的原因可能对政策内容的理解不是很准确到位，影响到执行的效果。同时，执行主体在执行政策时也可能因为权力分配不合理而导致责任推委，进而使得政策执行不通畅。
       2．政策客体方面，政策所指向的目标群体信任度缺失也会导致执行梗阻。“政策的有效执行是以政策目标群体对所推行政策的认同和接受为前提条件的，而政策能否被认同在很大程度上取决于作为政策目标群体的社会公众对作为政策执行者的政府官员是否信任以及信任的程度。”^[1]（P91）对于普通民众来说，由于他们缺乏相关的专业知识和对于政策的敏锐性，加之信息获取渠道不通畅，深知对于一项政策的利弊根本无法产生影响，因而形成“政策冷漠”。
       3．政策资源方面，公共政策执行的资源是指政策执行主体实施既定政策所需具备的客观和主观的条件，如人力资源、财物资源、权威资源、信息资源和制度资源等，其中最为重要的是制度因素。当一项政策付诸实践的时候，我们会很容易发现其与现行的社会某个制度存在冲突和矛盾，或者也可以说，某些旧制度已经无法适应新形势下形成的政策的需要，阻碍了政策施行的脚步。
       （二）利益过滤是政策执行梗阻最深层的原因
       戴维·伊斯顿（David Easton）认为，“政策是对全社会价值所进行的权威性分配，即通过政策实施，让一部分人享用一些资源而排斥另外一些人对该资源的享用。”^[2]（P23）由此可见，政策是为了平衡社会利益而制定的一种分配方案，那么，利益因素便成为政策执行梗阻最为深层的原因。
       1．“利益”的涵义。利益，贯穿于人类历史的始终，渗透到社会生活的方方面面，马克思曾一针见血的指出：人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。人，就是一个利益的动物。然而，对于“利益”一词的解释，学术界一直没有达成一个一致的说法。
       在中国，最早提出“利益”概念的是著名思想家管仲，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”。司马迁也曾言“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”。捷克斯洛伐克著名经济学家奥塔·锡克在《经济——利益——政治》一书中指出：“利益是人们满足一定的客观产生的需要的集中的持续较长的目的；或者这种满足具有不充分的，以致对其满足的要求不断使人谋虑；或者这种满足（由于所引起的情绪和情感）引起人的特别注意和不断重复的，有时是更加增强的要求。”^[3]（P263）而马克思则把利益描述成“不仅仅作为一种个人的东西或众人的普遍的东西存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中”。^[4]（P27）
       笔者认为，所谓利益，是人们想要通过各种行动或手段来追求的最终目标，它建立在需要的基础上，这个需要不仅包括经济层面上的，还包括政治、文化、精神等层面上的，是一个多层次多角度的结合体。利益的本质，就是人的需要，需要是产生利益范畴的自然基础和主观前提。而所谓需要，是指由未满足的欲望、要求或由剥夺引起的内部紧张状态，是有机体对一定客观事物需求的表现。人类在种族发展过程中，为维持生命和延续种族，形成对某些事物的必然需要，如营养、自卫、繁殖后代等的需要。在社会生活中，为了提高物质和精神生活水平，形成对社交、劳动、文化、科学、艺术、政治生活等的需要。人的需要是在社会实践中得到满足和发展的，具有社会历史性，它表现为愿望、意向、兴趣，而成为行动的一种直接原因。^[5]（P2245）
       
       人本主义心理学主要创始人马斯洛创立了“需求层次理论”（Need-Hierarchy theory），在1943年所著的《人类动机理论》一书中，他阐述了人类的动机是由多种不同性质的需要所组成，包括生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实践的需要，人们在“一定生产基础上获得了社会内容和特性的需要”^[6]（P53）就是利益。在这各种需要之间是有先后顺序和高低层次之分的，人类总是由低到高去实现自身的价值。马斯洛认为，需要激发动机，动机产生行为，行为都指向目标。在这当中，显而易见，需要——动机——行为——目标这一有机过程中存在着利益的因素，没有利益就不会产生需求，之后的动机、行为乃至目标的实现都将是一纸空谈。
       2．利益因素在政策执行过程中发生作用。人的自然属性和社会属性决定了人的需求是多元复杂且是无限的，既追求个人利益，也追求共同利益，既追求经济利益，也追求政治利益，既追求物质利益，也追求精神利益，而当这诸多利益之间以及利益和政策内容之间无法协调时，势必会产生利益矛盾，利益矛盾是利益关系中最稳定、最主要的形式，它是决定其他形式利益关系的有效工具，是推动政策发展的根本动力，不同层面利益之间的矛盾会引起政策内容不同的变化发展。这一点也更加印证了政策的制定并不是一个短期的、一次性的行为，而是在不同的政策环境下针对瞬息万变的目标群体进行的一种“修正——实践——再修正”的循环往复且螺旋上升的过程。
       政策执行主体主要包括政策执行组织和政策执行人员，本文主要讨论的是政策执行人员。政策执行人员包括政党内的党员、国家公务人员、立法与司法组织的人员以及政策执行中介组织的人员，国家公务员是其主体，承担着政策执行的各项具体工作。从组成成分上不难发现，政策执行人员都是普通的“人”，他们只是担当了相应的社会职能，并非十全十美，他们的身上也存在着公共选择理论学派所提出的“经济人”的缺陷，追求自身利益的最大化是其基本行为特征。
       “公共选择理论”（Public Choice theory）产生于20世纪40年代末，是詹姆斯·Ｍ·布坎南等人创立的一种新公共经济理论,是以亚当·斯密为代表的古典经济学派的复兴，是政治的经济学，它认为作为一个人，无论处于什么地位，都具有“趋利性”，其本性都是一样的，都以追求个人利益为动机，他们的经济行为和政治行为都是受自利动机支配，是为了追求自身利益而参与政治的。这里的个人都具有利己心，以自己的喜好和效用函数作为标准来寻求自身获得最大利益的机会。为此，布坎南提出了一个著名的“经济人范式”，即“每个人都追求自身利益”，这一范式反映了人的基本行为特征，充分展现了人的自利性，把实现个人利益最大化视为普遍和永恒的人性。若将其运用到政治领域，“对于政治家和政府官员，如果要适当的设计出能制约赋予他们的权力和他们在这些权力范围内的行为的法律——制度规则，就必须把政治家和政府官员看作是用他们的权力最大限度的追求他们自己利益的人。”^[7]（P22）
       鉴于利益主体的趋利性和占有性，在利益矛盾之前，政策执行人员多数会有比较和取舍，因为，同样的一项政策会致使有些阶层和集团的利益得到满足，而另一些阶层和集团的利益则被抑制，在这种情况下，政策执行人员会进行成本收益预期分析来过滤和选择利益。“下级政府在执行上级政策时往往以自己的利益损益值作为对策参数，得益愈多，愈乐于执行;受损愈多，愈不乐于执行，乃至抵制、变换。”^[8](P30)如果预期的成本低于收益，那么政策的完整有效及时执行是自然而然的；相反，如果预期的成本高于收益，那么执行指令的下级就会产生相对被剥夺感，可能会要求变换政策内容，以期往预定的方向发展，“如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。”^[9](P113)而在下级对于政策内容无力改变之时，大多会选择变通的手段来执行政策，使政策目标发生偏离，内容失真，造成执行梗阻。
       三、利益视角下政策执行梗阻的防治对策
       （一）合理控制政策执行主体的“自由裁量权”
       一个完整的政策过程，包括政策的制定、执行、评估、调整和终结五个部分，尤其是在政策执行部分，利益因素所发挥的作用就更加显而易见，所谓“上有政策，下有对策”，就是政策执行主体出于个人或小集团利益的考虑，对政策内容进行过滤执行，他们的行为从根本上受一定利益的驱动，这就不得不涉及到行政官员的自由裁量权问题。
       1．“自由裁量权”的涵义。对于作为行政权核心问题的自由裁量权，戴维斯（Davis）这样来定义它：“一个公共官员拥有自由裁量权，意味着无论对他的权力有怎样的限制，他依然具有在作为和不作为的可能系列中作出选择的自由。”^[10](P158)也就是说，在处理某些行政事务的时候，如果法律没有明确和详细的规定，行政人员拥有根据具体情况酌情处理的权力。自由裁量权是与规则相对的定义，自由裁量是规则的必要补充，因此自由裁量权的使用与其是否漠视规则这两者之间的界限很难界定，自由裁量权相对来说是比较灵活的。
       2．控制“自由裁量权”，实现依法行政。自从“自由裁量权”这个概念产生以后，行政权力的膨胀和滥用便成为普遍关注的焦点，近代行政的特点便是行政权力的明显扩张，其主要表现为行政机关巨大的自由裁量权。
       对于政策同样如此，鉴于政策语言表述的抽象性和概括性，执行人员完全可以进行“利益过滤”，只要将其控制在法定的程度之内即可，这就为政策执行梗阻的发生提供了一定意义上的法律依据，政策执行梗阻也就可以理解为是利益驱动下行政权力的扭曲使用。“在政府官员的利益函数中，国家的整体利益和他们自己的个人利益都只是其中的一个变量，而且作为政策执行者的政府官员往往都具有一定的自由裁量权……”^[11](P164)因此，加强对自由裁量权的控制变得犹为重要。
       首先，要通过立法程序细化“自由裁量权”的若干规定，明文规定“自由裁量权”的行使空间，明确其上限和下限，同时，还要以条例的形式规定行政操作超出法定范围时的惩罚措施。但是，基于“自由裁量权”的灵活性特点，还是要适当保留一些活动的空间以期让政策执行主体开展工作，避免“物极必反”的情况发生。
       其次，要强化对行使“自由裁量权”的监督，完善责任追究制度。监督人员必须对于权力的行使是否已经超出了法定的范围要有一个适度且相对一致的考量，对于违反相关规定的行为应予以提醒和警告，如无效果可按相关规定追究其责任，进行惩罚。
       最后，要提升政策执行主体业务素质和道德素养，政策执行主体必须具备相当高的政策水平，能够吃透法律，正确把握行使权力的目的，同时，还要秉公执法，大公无私，提高行政效能，最大程度上促进政策的顺利执行。
       由上可以看出，自由裁量权是一把“双刃剑”，它可以维护国家、社会和公民的正当权益，也可能破坏行政秩序，因此，对自由裁量权的合理控制成为必然，政策执行主体必须按照正当程序合理行使自由裁量权，尽力做到“依法行政”。
       （二）建立健全政策执行二次决策机制以平衡目标群体的利益
       政策执行梗阻是由于政策内容与现有利益相悖,执行主体进行利益过滤而造成的。由此可见，政策执行二次决策机制的构建将成为必然，在政策不得不执行且个人或集团的自利性又无法避免的时候，利用二次决策机制进行政策本身的完善以及各方利益的整合，能够在一定程度上减少政策执行梗阻的发生几率。二次决策可以采用抽样评估的方式，对于一项执行效果与预期相差很大的政策，先确定与它发生最直接最大关联利益关系的目标群体，在这一群体中进行利益要求和对原有政策内容意见的征集，最后进行评估和修改，通过这样一个程序来实现大多数人利益的平衡。但是，这个机制也有它的底线，即除了要照顾到利益人群之外，不能改变政策制定的初衷，要确保政策的严肃性。当政策最后的定案还是会和执行主体发生利益矛盾时，必须在第一时间内进行游说、对话和协商，说服这一人群服从全局利益和公共利益，减少政策执行的阻力，同时,对于有损失的执行主体，可给予一定程度的利益补偿。
       各项政策的最终执行者都是人，一项再好的政策都是要通过人——政策执行者这个群体去完成，当我们在探讨为何政策并没有达到预期的效果之时，除了要考虑到各方面的客观原因之外，尤其不能忽略隐藏在最深层的主观原因——人的利益要求，利益分析方法是研究政策执行中最重要的一个方法论。
       参考文献：
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       责任编辑张忠友