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       摘要：随着经济社会的发展，公众对公共服务的需求不断增长。公共服务供给主体多元化已成为公共管理的主要发展趋势。建构公共服务供给主体多元化的制衡机制和规制制度是实现公众利益的根本保障。
       关键词：公共服务；供给主体；多元化；制衡与规制
       中图分类号：D63文献标识码： A文章编号：1004-1494（2006）06-0043-03
       随着经济社会的发展，公众对公共服务的需求也不断增长，公共服务涉及的领域也愈来愈广泛。因此，有效的公共服务供给需要根据公共服务的特点，采用不同的供给方式，以满足公众不断增长的需求。如何在多元化的进程中有效地制衡和规制各供给主体，使它们形成一种互相补充、互相合作、互相竞争的关系，实现公共利益最大化已成为当今公共管理研究的一个重要方向。
       一、公共服务的内涵及供给主体多元化的发展
       公共服务是指政府、非政府组织对公共事务的处理而产生的公共物品和服务。它主要包括经济性公共服务和社会性公共服务。经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行的各种经济投资服务，如投资公共事业、公共基础设施建设等；社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持对教育科技、社会保障、公共安全、医疗卫生、环境保护等社会发展项目提供的服务。公共服务可分为：具有非排他性与非竞争性的纯公共产品和具有非排他性与竞争性以及具有排他性与非竞争性的准公共产品。
       公共服务供给主体是随着公共需求不断增加，经济社会发展和政府治理改革而不断变化的。长期以来，政府是公共服务供给的唯一组织形态。政府承担过多的经济和社会职能，使其显得笨拙，缺乏效率和回应，难以满足公众对公共服务量和质的不断增长的需求。因此，20世纪后期西方乃至整个世界掀起了一场声势浩大的“新公共管理”运动。新公共管理的核心就是公共服务的有效供给，它在公共服务的方向、手段和内容上都有了一个全新的变化。它以大众化、平等化为公共服务的方向；以顾客导向、回应性服务为公共服务的内容；以公共服务机构的分散化、小型化及市场竞争机制的引入为公共服务的手段，从实质上提出了公共服务供给主体多元化的理念；这场声势浩大的行政改革运动打破了传统政府在公共服务供给中的垄断地位，代之以市场和社会的力量，运用竞争的压力达到提高服务质量、降低服务成本的目的；推动了公共服务供给主体从单一化向多元化的转变，满足了公众不断增长的需求。现代市场经济条件下的公共服务供给主体多元化，是指政府根据公共服务的不同特点，以多样化的形式与手段，依托多种形式的组织来提供有效的公共服务。主要有两种形式：一是由政府提供公共服务；二是由政府以外的组织提供服务。政府主要提供制度性公共服务（纯公共产品），而其它准公共产品则通过政府行为的某种介入（如特许经营、合同承包、资助、参股、出让经营权和共同投资等方式），由各种民间组织和企业来供给。这些非政府组织在保持其民间性或营利性的同时还具有一定的公共性，成为贯彻国家意志、提供公共服务的组织工具。
       二、公共服务供给主体多元化进程中的制衡
       （一）公共服务供给主体的权力和责任
       公共服务供给过程是使用公共权力的社会生产过程。公共权力是指在公共管理的过程中，由政府和其它各类公共组织掌握并行使的、用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。公共权力既具有公共性与服务性，又具有膨胀性、强制性和工具性。各类组织提供公共服务的过程就是行使公共权力的过程。政府的公共权力是其职位赋予的，而非政府组织的公共权力一部分来自其担负的职能,另一部分则来自于政府转移的权力。公共权力的授予必然伴随着责任的确定。公共服务供给主体在行使公共权力获取所需利益的同时,必须承担一定的公共责任：既要维护公共利益的价值取向和信念(主观责任),也要积极承担起维护公共利益的义务(客观责任)。^[1]（P188）无论哪种意义上的公共责任只能以公共利益的实现为其最终评价标准，即政府或非政府组织的行为,都要以是否符合公众利益为标准来衡量其行为是否为负责行为。
       在公共服务供给过程中，政府的责任就是内外部控制：一是在市场化、社会化过程中,强化政府的管理监督责任；二是在由非政府承担的公共服务项目中,政府也承担相应的风险责任。三是政府应更多地对公众负责。而非政府组织的责任则是协商责任:既要对政府负责、对其资助者负责及对自身负责，更要遵循以公众利益为服务原则,对公众绝对负责。公共服务供给主体多元化的公共责任分工过程中，政府直接投资管理的责任相应减少,但保证服务水准的责任则相应加重。
       （二）公共服务供给主体间的相互制衡
       公共服务供给主体多元化就是对公共权力的分解及公共责任的分工，即从公共利益出发，通过合理配置权力和责任来制约各方对公共权力的行使。这种公共权力的分解和公共责任的分工，改革了公共服务资源的配置方式，减少了行政手段的配置，避免了权力的过度集中，自然形成了各主体间权力的相互制衡。公共服务供给主体间权力的制衡，是指从权力、责任、程序、绩效等方面构建一种分工制衡机制，使各权力间保持一种既互相配合、又互相制约的平衡状态，从而使公共服务供给整体权力系统正常、有效地发挥其功能和保证各主体的权力不致异化。
       在本质上，公共权力可以对社会的稀有价值和利益作权威性分配，权力关系往往体现为一定的利益关系。这种情况决定了任何个人或组织只要获得了一定的公共权力，便自然具有了获取相应经济利益的可能性。根据公共选择学派的理论，政府和非政府组织都具有“经济人”的特性。作为公共权力的行使者，他们有可能偏离公共权力行使的轨道，使公共权力的运行背离公共性质，损害公共利益，导致公共权力的异化和腐败。不论是政府还是非政府组织，在行使公共权力过程中一旦出现了公共权力异化和腐败，势必会降低公众对公共服务的满意程度，影响公共服务供给的效能，损害各供给主体在公众心目中的形象。因此，在公共服务供给主体多元化的进程中，既要对公共权力的运作实行严格的限制，防止其“越轨为非”，又要鼓励和引导公共权力在法定范围内充分发挥其功能，防止其“消极怠工。”
       公共服务供给主体间权力的制衡主要体现在：（1）各主体间在职能上的相互牵制，防止了某一权力被某个主体所垄断、所滥用。传统的公共服务供给过程中把对权力的掌握和行使作为政府的首要职责，政府几乎拥有并提供所有的公共服务。政府对公共服务的垄断意味着它在排斥和限制外部竞争压力的同时，也免除了提高效率和服务质量的内在动力，影响了公众对公共服务的满意度，导致了公共权力的被滥用和腐败的滋生。非政府组织的参与，分散了政府公共权力的行使范围，接管了政府“管不了、管不好也不应该管”的公共服务，这样既限制了政府权力的异化，同时也促进了政府工作效率的提高。（2）政府与其他组织之间的相互制约。非政府组织参与公共服务的动机不同，如没有其他权力的制约，非政府组织不仅会尽量使权力的作用朝着对自己有利的方向发展，同时也有可能在行使公共权力的过程中违背或损害公众的利益。为了确保公众利益，政府有权监控其他供给主体，同时，这些供给主体也必须加强对政府的监控，从而防止彼此手中的公共权力出现非公共运用。
       事实上，制衡既要对公共权力的获得进行制约，防止公共权力获得的任意性和非法性；又要加强公共权力运行过程中的制约，防止公共权力的滥用和私用；更要加强对公共权力运行后果的制约。这是因为，公共权力具有强制性和独立性的特点，即使在制度上和法律上有种种制约措施，公共权力的行使者仍有可能挣脱这种制约，在权力行使过程中发生公权私用的腐败现象。因此，有必要加强对公共权力获得、运行过程及运行后果的制约，以强化公共权力制约的震慑和警醒效果。
       
       三、公共服务供给主体多元化进程中的规制
       多元化供给主体的形成使公共服务的经营方式发生了变化，这些变化需要有相关的法律、法规、政策及评估指标来规制各供给主体的行为，以确保公众利益不受损害。
       （一）公共服务供给过程中的规制内涵
       规制或管制是现代市场经济条件下政府治理行为的一种重要方式。规制主要有经济规制和社会规制。经济规制是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。社会规制是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的管制。^[2]（P22－27）西方政治学则认为，管制是由行政机构依据有关法规制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业或消费者的供需决策的一般或特殊行为。^[3]（P46）公共服务供给中的经济规制主要涉及公用企业的价格管制、进入和退出市场管制、投资管制、财务管制和质量管制等，其中尤以价格管制和进入管制为最重要的规制内容。在社会规制方面，政府在涉及消费者安全、健康、卫生、教育等领域制定一些安全、技术和监督标准，以确保消费者的利益。与经济性规制相比较，社会性规制不是以特定产业为研究对象，而是围绕如何达到一定的社会目标，实行全方位的规制，是一种较新的政府规制。在诸多的规制理论中，中外学者都认为政府始终是规制的主体——规制者。然而，随着政府职能的转变，政府在规制上的角色也发生变化。
       （二）政府既是公共服务供给多元化中规制的主体也是客体
       现代市场经济中的政府规制，已非传统的、单一的强制性规制。由于公共服务领域涉及面较广，规制的内涵、方式、手段、结构及范围也随公共需求的扩大而呈现出多层次性、多样性和广泛性。因而，应在新的视角下分析规制主体，即政府不仅是规制的主体，同时也是规制的客体，这样使政府规制由干预公共服务供给主体权利的权力型规制改变为保护和监督供给主体权利的职责型规制。
       1.政府是规制的主体——规制者。政府作为规制的主体，对公共服务其他供给主体进行经济性和社会性的规制。基于公共服务的特点，政府对各供给主体所采用的规制方式和手段也各不相同。政府对经济性的公共服务，一般采取经济性规制，具体有以下内容：（1）对价格的规制以保证资源的有效配置和服务的公平供给；（2）对进入的规制以保障经营企业能实行规模经济的稳定和有效；（3）对退出的规制使获准参加的企业负有一定的责任，使其“退出”受到限制，生产和服务得以保证；（4）运用限制和激励的措施来指导投资领域和规模以防止公共事业投资的盲目性；（5）监督和管理垄断行业和信息偏在行业防止产品和服务质量下降。对社会性的公共服务，一般采用社会性规制，突出其“社会性特征”，即政府对这类公共服务的生产和供给制定一些安全、技术和监督标准，以确保公众的利益。政府应放松经济性规制，加强社会性规制，以确保公众利益。
       2.政府是规制的客体——被规制者。由于政府管制工作是一项复杂的系统工程,再加之政府管制不仅存在着巨大的运行成本与社会成本、存在着十分严重的滞后效应,而且由于信息不对称以及“政府管制俘虏理论”的影响,实践中,政府管制行为的实施效果也势必会大打折扣。^[4]（P124-125）同时，政府并不能够被简单地假设为自觉为实现公众利益最大化而服务的组织，政府具有多重目标函数，政府政策也通常是各利益集团多次和长期博弈的最终结果。因此，政府本身也需要被规制,否则,政府有可能不按公民意志办事,甚至损害公众利益，其规制的方式之一就是政府的行政作为要受到公众的考评。^[5]
       可以说，政府绩效评估是一种有效的规制政府的方式。政府绩效评估是指“依据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断,对政府公共管理部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。”^[6]具体而言，政府绩效评估主要包含两方面内容：一方面，它作为政府公共部门内部管理的改革与完善措施，体现了放松规制和市场化的改革取向，是一种典型的以结果为本的控制；另一方面，政府绩效评估作为改善公共部门与社会公众关系以及加强社会公众对政府信任的重要措施，体现了服务至上的管理理念。
       政府绩效评估的方式主要有内部评估和外部评估。管理学的一般原理告诉我们，一个组织的绩效是由组织的外部决定的，因而其具体绩效主要由组织的服务对象——用户来评价。政府提供公共服务的终端顾客为公众，因此，公众是政府绩效评估的重要主体。外部评估与内部评估相比,其优点在于外部评估者“更为客观,他们更有可能质疑组织的基本前提,客观性使得他们容易成为有效的调停者,他们会对手头研究的问题花费更多的时间。”^[7]（P26）在评估过程中设立具有可比性、可测量性和可计算性的绩效指标。政府绩效评估除考虑4E指标，即经济指标（Economic）、效率指标（Efficiency）、效果指标（ Effectiveness），和公平指标（Equity）外，更应从公共服务质量、廉洁和公众满意等几个维度考虑。
       鉴于公共服务的特点及供给主体的特性，公共服务供给主体多元化进程中，建立松紧相宜的规制制度——既要放松规制，也要强化规制，而且是在总体放松规制的前提下，局部强化规制——是符合市场经济发展的需求，也是公众对多样化公共服务供给的需求。政府与各供给主体以及公众之间的关系不仅仅是规制与被规制的关系，还应该是以公共利益为核心的合作关系、伙伴关系或良性互动关系。
       参考文献
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       [4] 张昕竹.中国规制与竞争:政府与政策[M].北京:社会科学文献出版社,2000.
       [5] 高建华.政府绩效评估的理念与方法[J].桂林电子工业学院学报，2005，（4）.
       [6] 蔡立辉.政府绩效评估的理念与方法分析[J ].中国人民大学学报，2002，(5).
       [7] 付亚和，许玉林. 绩效考核与绩效管理[M ].北京:电子工业出版社，2003.
        责任编辑张忠友