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       摘要：经营城市是伴随着我国从计划经济向市场经济转型而应运而生的理念，但政府在经营城市中存在着巨大的风险。对此，各级政府必须保持清醒的认识，井采取积极的预防对策，才能化解风险，取得好成效。
       关键词：经营城市；风险分析；对策
       中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：1004-1494(2006)05-1)044-03
       伴随着我国从计划经济向市场经济的转型，经营城市的理念应运而生，从而使城市发展的驱动力十分强劲，城市规模不断扩大，城市面貌不断改观，城市功能日益完善。应该说，改革开放以来，我国城市发展取得的成就和积累的物质财富与精神财富是前所未有的。但是在城市发展中，尤其是近10年来，各级政府利用城市自身的土地价值，运用市场化的手段，通过土地置换和有偿出让土地使用权等办法，筹集资金用于城市改造，在取得显著成效的同时，也潜在不少的风险。对此，各级政府必须保持清醒的头脑，进行科学的分析，采取积极的预防对策，才能化解风险，取得实效。
       一、经营城市过程的潜在风险分析
       笔者认为，在目前的体制格局下，城市经营容易产生以下四种风险。
       (一)政府管理职能“越位”风险
       首先，政府是行政权的执掌者，容易导致长官意志代替市场。政府执掌着行政管辖权，一旦从事经营活动，因不具备企业具有的那种激励和约束机制，道德风险和机会成本都相对较高。一些假公济私和以权谋私的事实均可证明：政府操办经营业务，意味着权力进入市场，不仅资源利用率普遍较低，而且极容易产生腐败，损害政府形象。
       其次，政府是市场的监管者，又是运动员，不利于市场的公平竞争。政府是市场经济秩序的监管者，监管者自己从事经营活动，等于裁判员兼运动员，合二者为一，政府以一个市场主体的身份参与其中，很多资源都是政府掌握的，而且又拥有宏观与中观的调控能力，在市场中居于强者地位。那么，作为一般的企业就不是政府的竞争对手了，于是就难以形成真正意义上的市场竞争。
       再次，政府充当经营城市的主体，容易受眼前利益驱动做出利益导向型的决策。为了获取更多更快的经济利益，对利益大、来得快的项目就快上、多上，对那些没有直接经济利益而又是市民急需解决的公共事业项目则不上或少上。按理，这些公益事业是政府份内该管的，但却长期得不到解决，表现为经济调节滞后，市场监管乏力，公共服务滞后。如一些部门经营理念太强，只管收费不管治理，怕加强治理影响地方税费收入，导致市场秩序混乱等。又如，城市建设中盈利性项目上得快，非盈利性项目(如科、教、文、卫、体等公益性项目)上得慢，表现为城市功能不配套，政府公共职能弱化。
       (二)城市建设规模失控风险
       首先，城市建设形成的基础设施属于公共产品，很难以经营方式回收资金，即使设法回收，周期也很长。其次，政府官员为追求政绩普遍有扩大城市建设规模的偏好。虽然政府财政收入有限，但银行受其控制，考虑到政府的权力和信用，银行很难限制政府借贷。由此极易推动城市建设负债经营超出适度范围，引发城市建设规模失控，建设债务无法按时归还(不少劳民伤财的“形象工程”就是在经营城市中接连推出的)。表面上看，这是银行经营不善导致不良资产增多，而实质是政府主导信贷经营，盲目扩大城市建设规模造成的。
       当然，实际承担城市建设债务风险的不仅有银行，还有参与城市建设的诸多企业。他们垫付资金承担建设项目，一是为了扩大市场占有率，增强企业竞争力；二是认为政府信用强于企业，不会发生赖帐、逃债现象。如果城市建设规模失控，建设企业垫付资金就会被长期套牢，建筑材料供应商也难于收回款项，由此产生债务连锁反应，大批企业就有可能被拖垮。
       (三)土地资本和耕地资源枯竭风险
       土地经营是政府经营城市的一项主要内容。我国城市土地所有权属于国家，对企业经营性用地实行有偿使用，是利用市场机制优化土地资源配置，提高土地利用效率的必要措施。但是以经营模式管理城市，追求近期城市土地收益最大化，将使土地资本和耕地资源面临枯竭风险。
       因为土地属于非再生资源，城市土地更是有限。政府在经营城市中，为了实现土地收益最大化，不仅要征收近期土地使用费，而且把土地未来收益也收入囊中。具体表现为在土地租赁、批租和人股三种形式中，政府相关部门坚持把土地批租作为土地有偿使用的基本形式。通过所谓批租，一次性收取几十年土地使用费(住宅70年、工业50年、商业40年)。这种形式表面上看政府得益颇多，其实流失更多。道理很简单，因为政府由此丧失了持续半个世纪左右土地增值的收益权。
       城市外延发展还要向郊区农地扩展。事实上，为实现土地收益最大化，城市经营者已经并将继续把更多耕地转为城市建设用地，结果当然是耕地数量绝对减少和耕地总体质量相对下降。在农用地向非农用地转变中，政府既能获得土地改变用途而取得的产业级差收益，还能以批租形式获得几十年地租。这种双重收益给城市经营带来的好处，使中央政府有关保护耕地的政策在地方往往难以贯彻。按理说，土地行政部门可以利用行政监察职能防止乱占土地的经营者，但因监管职能部门与征地部门往往粘合在一起，或者两个牌子一套人马，不具备强行监督的机制和条件。结果，只能尽量满足土地经营者的需要。只有在几年一次的土地普查或航测后，才会显示耕地减少的实况，但是到那时为时已晚。可见，城市经营模式加固了土地行政监管与土地经营合一的体制，加大了土地资本和耕地资源枯竭的风险。
       (四)加重企业税费负担风险
       政府经营城市在形式上拓宽了生财之道，增加了地方财政收入。一些城市政府为了筹集建设资金，想方设法地向当地的企业寻求资金支持。政府利用行政手段和市场化名义，对国民收入做出有利于政府的再分配。在经营城市中，政府主要依靠对资源的行政垄断而获利，政府工作本身并不创造价值，广大企业才是财富的真正创造者。企业为了使用政府控制的资源，不得不支付相关费用。这些费用对政府来说是增加的收入，对广大企业而言则是增加的成本。如此，在产品价格不变甚至有所下降的情况下，企业的经济效益可想而知。由此推理，不难发现近几年政府财政收入高速增长，与此同时广大企业经济效益却并不理想，这多少与经营城市相关。尽管政府在经营城市中各种收费都有一定依据，但国民收入再分配理论告诉我们，城市经营水平越高，企业税费负担就越重。
       二、预防经营城市步入歧途的对策
       从上述风险分析中看到，政府经营城市存在着步入歧途的可能，因此，必须采取相应的对策加以预防。
       (一)转变政府职能
       经营城市过程中，城市政府的职能不仅在于利用、发掘、保护好城市资源，更重要的是要进行角色转换，在行政方式和市场管理者功能定位上进行重大的转变，由过去的“办城建”转变
       到“管城建”上来，要由“运动员”转向“裁判员”。
       首先，建立政府退出机制。国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》指出：“规范市场经济秩序，首先要规范政府行为……各级政府都要与各类生产经营活动和中介机构彻底脱钩，把培育市场体系、监督市场运行、维护公平竞争、调整经济结构、推进营销方式改革、创造良好的经济运行环境，作为自己的重要责任……。”在功能导向条件下，政府在经营城市中的职能是政府从市场和企业能够经营的领域逐步退出，重新调整政府与企业之间的关系，建立有效竞争的市场格局，把原来由政府直接干预企业经济活动的政企关系，调整为政府调控市场、市场引导企业的间接调控关系。
       其次，将过去行政性简单化的管理转为服务。政企、政事分开后，政府在经营城市中要将过去行政性简单化的管理转为“管制”式服务，即建立健全一种政府对经营城市的管制机制。制定较完备的法律、规章体系，进行法制管理。建立经营城市的企业许可证制度，对参与竞争的企业资质、应尽义务、价格和服务质量、公平交易等方面作出业务规范。要进一步改革对行业协会、研究咨询机构和社会中介组织的管理，减少官办和垄断色彩，充分发挥该类组织在促进城市政府职能转变中的桥梁和纽带作用。
       总之，历史和现实都告诉我们，政府必须明确自身职能定位，摆正在经营城市中的位置，把该管的管好，把该放的放了。要彻底摆脱传统计划经济的羁绊，改无限政府为有限政府，依据市场经济发展要求，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，按照“政企分开、政事分开、政社分开”的原则，努力打造“有限政府”、“责任政府”、“法治政府”和“服务政府”。通过政府管理模式的变革，使城市真正成为交易成本低、投资环境优、市场秩序好、商务机会多的创业福地，从根本上避免政府职能“越位”和“缺位”并存产生的种种不良后果。
       (二)依法经营，创新管理
       社会主义市场经济是法制经济，市场经济条件下经营城市必须走依法经营、依法治市的道路。只有通过依法经营城市，谋求城市经济、社会、人口、资源、环境的健康协调发展，才能既为当代城市进步创造条件，又为未来城市发展奠定基础。
       首先，要建章立制，使经营城市工作有法可依。把经营城市纳入法制轨道，要严格执法，加强对经营城市的监督制约力度，要建立健全城市建设管理的综合执法机构，对经营城市工作加大检查监督。比如城市土地，要公开拍卖出售，对不按规定时限，不按规定要求，不按规定用途，超过时限不用的，政府将无偿依法收回或征收高额闲置费。同时加大查处力度，严禁非法交易，杜绝违法用地和“妙地皮”行为发生，对重大的土地违法案件公开处理和曝光，以促进建设单位按时按规定要求完成项目建设。
       其次，要加强政府宏观调控。一是围绕城市主体规划，对基础设施建设实施规划控制。二是维护城市建设市场秩序，努力保持持续、协调、健康发展，避免出现排浪式投资热潮及由基础设施投资引起大起大落。三是营造宽松的外部环境，让建设主体平等、自由竞争，并保证开发者的合法权益。
       再次，整顿和规范土地市场秩序，推动土地管理依法行政。整顿和规范土地市场秩序是进一步深化土地使用制度改革，发挥市场配置土地资源的基础作用，提高土地利用效率的根本措施，也是推进国土资源管理依法行政，从源头上防治土地批租领域腐败的重要保证。因此，要做到几点：一是摸清存量土地的底数。各地应对存量土地进行清理丈量，登记造册，对每一宗土地做到“四清楚”，即位置清楚，权属清楚，面积清楚，情况清楚。二是整顿隐形市场。开展非农业建设用地清查和闲置土地大清查等专项活动，对非法转让土地和闲置土地未利用的单位和个人进行依法处理，由政府进行收购储备，规范交易行为，必要时可以从社会各界聘请土地监督员，对土地市场进行全方位、全层面监督，发现问题及时报告，迅速处理。三是成立土地储备公司，规范用地秩序。经营土地是经营城市的重要内容之一，要经营好城市土地，必须成立土地储备公司。通过土地储备公司对城市规划内的土地实行“一级垄断”，建立土地收购、储备制度，对城市土地实行集中统一管理，使城市土地形成“一条渠道进水、一口池子蓄水、一把龙头放水”的良性循环格局，使土地资产牢牢掌握在政府手中。同时，通过市场运作公开招标拍卖，实现土地收益的最大化。还要明确规定用地程序。集体土地进入市场，必须首先征为国有，国有土地进入市场必须依法办理各种手续；经营性用地必须经过招标、拍卖、挂牌取得土地使用权；划拨土地进入市场转让、出租、抵押，必须经过依法批准，并缴纳出让金或收益金，坚决取缔隐形市场黑市交易。只有这样才能有效地保护耕地，并使城市土地有偿使用规范化。
       (三)努力发展非公有制经济
       城市的综合竞争力最终集中体现在企业的竞争力，而非公有制经济已成为城市进一步发展的强大推动力。改革开放以来，城市非公有制经济发展迅猛，成为了国民经济的重要组成部分，成为经济发展极具潜力和活力的新的增长点，在城市经济发展中发挥日益重要的作用。因此，要抓住机遇加快非公有制经济的发展。
       首先，消除体制障碍，构建发展平台。要加大力度消除非公有制经济发展的体制性障碍，要按照与其他性质的经济成分一视同仁、平等对待的原则，营造非公有制经济发展的体制和政策环境。要采取放宽市场准入、改革审批限制、消除政策歧视、依法保护私有财产等一系列措施，使非公有制企业享有与其他企业同等的投资机会、政府服务、市场环境和权益保障。
       其次，主动出击，引风入巢，促进非公有制经济快速健康发展。一要着力解决项目用地，解决非公有制经济发展最大的“瓶颈”问题；二要发扬温州人的“走遍千山万水，吃尽千辛万苦，说尽千言万语，想尽千方百计”的创业精神，大力招商引资上项目，促进非公有制经济的发展；三要培育壮大一批非公有制企业。要在政策上，资金和服务等方面给予倾斜，尽快培育出一批龙头骨干企业；通过龙头带龙身、促群体，使人流、信息流，资金流充分涌流出来，使非公有制企业取得突破性发展，为城市经济注入生机和活力。
       (四)要坚持全面协调可持续发展
       首先，要树立马克思主义人本观。发展是当今时代的主题，社会发展和市场竞争成为世界各国最为关注的问题。信息化和高新技术的发展催生着知识经济，同时也产生了巨大的“数字鸿沟”；经济全球化推动了全球经济的发展，同时也出现了南北贫富差距进一步拉大，民族矛盾进一步加深的趋势。不少西方国家在实现经济快速增长的同时，“失业病”、“污染病”日趋严重。我们是后发展地区，要吸取教训，引以为戒。要用马克思主义人本观指导经营城市全过程。坚持马克思主义的人本观，就是要全面理解以人为本的含义，把关心人、尊重人、解放人、发展人作为经济社会发展的目的。实现经济社会的全面、协调、可持续发展和人的全面发展。为此，一要高度重视环境保护。环境
       保护作为可持续发展的重要基础，在城市经营中，要把环境保护工作摆在“强国富民安天下”的重要位置，扎扎实实地落实好各项环境保护任务。要制订城市环境保护规划，做到经济建设、城市建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展。二要充分考虑市民的就业。就业是城市发展的核心问题，就业是民生之本，经营城市要把解决城市就业放在首位，否则社会稳定就无法确保。此外，还要遵循客观规律，量力而行。应将城市化进程中是否体现以人为本，是否为农民创造更多的就业机会，市民特别是低收入人群生活质量是否不断得到提高，政府是否盲目负债经营，土地、水资源的节约、环境保护、对传统文化保护、公共设施建设等方面问题细化成若干指标，列入对各级领导政绩考核的指标，建立社会对城市化的评价体系。三要注重发展公益性事业。应将改善进城务工农民居住条件、子女受教育、社会保障、人身安全、文化生活等问题列入每年城市化的工作目标之中，为农民离乡进城创造条件。
       其次，以可持续发展的眼光确立城市的主导产业，强化支柱产业。要根据城市作为区域经济中心和枢纽的功能定位，聚集城市科技、金融、商贸、交通、通讯等功能，力争做大做强。进一步增强城区在城市经济中的吸引力和辐射力，巩固和发展城区的核心地位和作用，促进城市更加繁荣。与此同时，要进一步显化县域城区功能，加快县域经济发展。搞好县域城区建设，培育县域城区主导功能，造就经济增长带头区域，带动和发展具有比较优势的主导产业，将其建设成为实力较强的县域经济中心。努力发展壮大县域经济，优化区域经济布局，扩张经济总量，提高经济质量，重点抓好体制创新、工业强县和特色经济，促进区县经济快速发展。以强市富民、农民增收为目标，冲破传统的城乡二元经济结构，实行城乡一盘棋，一二三产业互动，城乡经济相融，以工业化带动农业产业化，推动农村城镇化，加快城市县域经济发展。通过积极、有序地推进城市的扩张，打造城市的综合竞争力和核心竞争力，最终达到城市不断增值和可持续发展的目的。
       总之，城市经营是一把双刃剑。运用得好，有利于城市政府提高服务效率，有利于居民福祉的增进；倘若运用失当，城市政府可能蜕变成利用行政权力谋取自身利益最大化的利益集团。套用经济学家评述市场经济的语言来说，我们需要促进好的城市经营，杜绝不良的城市经营。只有这样，才能使城市的经济、社会、人口、资源、环境得到协调发展，既为当代城市进步创造条件，又为未来的城市发展奠定基础。
       责任编辑　黄志恒