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       摘要：作为党和国家政策最直接的落实者，乡镇政府在建设社会主义新农村过程中承担着无可替代的责任。然而，在履行责任过程中乡镇政府受到来自政府财政、体制职能以及政府同乡村治理关系等方面问题的困扰，由此乡镇政府必须围绕基层政府体制结构，围绕同村委会关系做出相应改革调整，才是摆脱困境的必然选择。
       关键词：新农村建设；乡镇政府；政府责任
       中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1004—1494(2006)05—0018—04
       乡镇政府作为我国最基层的一级政权组织，在社会主义新农村建设中担负的责任不可忽视。较之中央，它最了解农村群众的基本需求也最熟悉本地的实际情况，可利用基层政府优势为生产经营分散、组织化程度不高的村民提供全方位服务；同时国家有关农村建设各方面政策实施的效果，很大程度上也依赖于乡镇政府对政策的理解、贯彻落实。研究乡镇政府在新农村建设中责任履行状况的重要性由此凸现。
       一、乡镇政府在建设社会主义新农村中的责任体现
       中央在具体部署的农村工作中从“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五个方面高度概括了新阶段社会主义新农村建设的丰富内涵。作为中央政策具体实施者，乡镇政府必然紧密围绕这五方面发挥多渠道获取信息、理解政策方面的优势，切实履行在农业生产、农民增收和农村环境、政治建设中的应有责任。
       (一)扶助农业生产，增加农民收入
       我国农业基础薄弱，农民整体素质较低，农业、农民抗风险的能力脆弱。尤其需要政府特别是同农民群众接触最密切、最了解当地实情的乡镇政府在政策、法律法规、市场环境方面切实为农业发展和农民增收提供优良的服务。新农村建设中提出的“生产发展”就是要以农业生产结构的调整为主线，促进生产力发展，为建设社会主义新农村奠定必要的物质基础。乡镇政府作为农业结构调整、农业产业化指导的具体实施者与指导者，针对乡镇实际从宏观的角度制定出产业结构的方向目标和指导性政策措施。
       对于大多数依靠农地经营的群众，确保农民“生活宽裕”重点还在于促进农业增产、增收。这需要乡镇政府围绕农业生产发展做好配套工作，建设农民增收长效机制，为农民群众提供相关农业技术、农产品销售市场信息等咨询业务；为农民群众提供基础设施和公益事业，保障农村经济和各项社会事业得到顺利发展。
       (二)推动乡村民主管理和政治文明建设
       现阶段建设社会主义新农村政治文明的重要途径，就是要扩大农村基层民主，健全完善充满活力的村民自治机制，实现村民对乡村事务的民主管理。其中首要问题就是协调好乡镇政府与村民自治的关系。具体来说：首先，乡镇政府对村委会传统的领导关系必须变为指导、监督、协调关系，尊重村委会代表村民依法行使自治权。不仅保证国家法律和各项方针政策在乡村的贯彻落实，而且确保群众组织免受乡村黑恶势力干涉，依法选举、依法自我教育、自我管理，公正代表群众实现应有权益。其次，乡镇政府内部职能、机构、人员以及领导体制的变革，也相应抑制了乡镇政府渗透、干预乡村自治的冲动，为乡村社会创造了自主空间。
       (三)加强乡村精神文化、生态文明建设
       乡镇政府的责任除了体现在物质生产以外，建设农村精神文化和生态文明的责任也不可或缺。第一，提高农民群众的文明意识，创造宽松和谐的人文环境，这可以通过乡镇政府对村民进行教育培训、示范等方式实现。通过财政投入建设图书室、书店等为群众提供硬件载体。同时注重软环境的投入，净化舆论环境，加强对思想道德、爱国主义、集体主义等主旋律教育。通过举办各种农村教育培训方式，提高农民的政策水平、道德品质和科技文化素质。第二，建设农村生态文明，实质主要依靠乡镇政府做好农民的思想教育工作、提高农民的文化素质。教育群众树立节约资源、保护环境的意识，激发群众保护和美化乡村生活环境的主动性和积极性。
       二、新农村建设中影响乡镇政府责任实现的障碍
       (一)乡镇政府财政困境限制了乡镇政府责任的履行
       建设社会主义新农村，发挥乡镇政府支持农业、服务农民的应有责任，关键在于改善农村公共产品的供给。尽管中央加大支农力度，但财政转移支付只能够解决乡镇大型生产设施，乡镇政府依然是建设农村公益事 业的主要依靠力量。
       然而基层政府低迷的财政投资能力影响了对农村基础设施应有投入，农业生产状况、农民生活环境迟迟得不到改善，乡镇政府责任履行陷入困境。在政府财政改革实施过后，情况更为严重。中央地方分税制的实施带来财事权分担不均。对于多数农业生产为支柱的基层政府，以有限的税收收入承担着超额的乡村公共事务管理与公共产品供应，结果致使不少地区基层政府债务缠身。农业部1999年专项调查表明：全国约有1100多个县不能正常足额发放工资。乡村两级净负债3259亿元，平均每个乡负债298万元、每个村负债20万元。税费改革后，这一状况加剧。乡镇政府制度外收入因农业税取消而丧失，加之上级政府有限的转移支付补偿难以弥补乡镇财政收支缺口，由此造成基层政权进一步运转困难，财政支出规模让位于“吃饭”财政。在没有更多的资金来源的情况下，乡镇政府疲于应付基本运转支出与债务偿还，无剩余财力顾及乡村基础设施的投资。由此，迫于完成上级政府下达的任务指标，乡镇政府或者通过各种渠道向农民寻找资金，或者将本应由政府投资的农村教育文化建设和公共设施投资责任转嫁给农民，希望动员农民出工、出钱兴修和维护公共工程转而变相增加农民负担。
       (二)政府机构改革滞后和压力体制阻碍乡镇政府责任的实现
       首先，乡镇政府机构改革虽然试行已久，但由于存在改革的配套措施实施不利、乡镇机构分流人员安置难、乡镇同县直部门协调难等问题，乡镇政府改革效果并不尽如人意。尤其是取消农业税政策实施后，乡镇“七站八所”中一部分以征收税款为主的部门仍然正常运转，机构设置依然庞大，机关人员严重超编。据国家统计局11个部委对全国1020个有代表性的乡镇进行的抽样调查显示：平均每个乡镇党政内设机构为16个，人员平均为158人，超过正常编制的二至三倍，每个乡镇下属单位为19个，人员达290多人。机构设置多头重复的一个直接后果就是乡镇政府为应付过高的人员成本承担财政压力。在乡镇经济不发达地区，基层政府往往将财政负担通过乱收费、乱摊派、乱集资、乱罚款方式分摊给农民，且出现由明处逐步转向暗处、由生产领域逐步转向生活领域、由规费逐步转向以市场交易为名乱收费的趋势，变相加重农民负担。
       其次，县乡之间存在的“压力型体制”，也让乡镇政府无从选择，只有将行政、财政压力转移至乡村，由农民分摊政府负担。在这种体制下，乡镇分别承担着来自县级政府的行政压力和上级政府各职能部门的压力。
       对于上级政府来说，他们只根据自身的工作目标和发展规划向乡镇下达各项社会经济发展任务，并将指标完成情况同基层政府主要负责人的政绩、奖惩、升迁挂钩，但较少考虑乡镇政府的实际情况和完成能力。对于乡镇来说，为完成这些考核指标，顺利实现奖励、晋升目的，基层干部往往不择手段追求任期内的轰动效应，或者过度负债搞政绩工程；或者靠牺牲群众利益、瞒报乡村实情，直接或间接地损害群众切身利益。
       (三)乡镇政府职能转变缓慢、乡村关系错位制约了乡镇政府责任的实现
       1．乡镇政府职能转变滞后影响政府服务群众责任的履行。当前在发展农业生产、农村经济过程中，乡镇政府所遭遇的信息引导滞后、产业结构趋同、政策激励不足等问题，加之其原有催粮催税职能因税费改革丧失执行空间，这些都要求乡镇政府强化实际服务能力，把工作重点转到维护稳定、促进发展、制订地区规划、营造优良生态环境和公共服务上来。但是乡镇政府仍停留在以经济职能为中心。乡镇职能转变工作一再受阻，除去乡镇财政短缺、现有政府体制缺陷等外在原因，重要的还有政府成员内在方面问题。首先，乡镇政府对自身职能转变也认识不够，许多乡镇干部对于依法行政，转变政府职能的一些做法和措施无所适从。同时对于某些乡镇干部而言，职能转变意味着行政权力的淡化、权威的丧失，因而面对群众转变政府职能的要求会产生抵触情绪。其次，乡镇干部由于专业知识结构老化、年龄老化等原因，难以满足农民群众在农产品市场信息指导，法律服务以及政府政策解答等方面的需要，影响乡镇政府服务职能发挥。
       2．乡镇政府同乡村治理关系错位有碍实现建设乡村民主制度的责任。一般而言，政府需要通过一定的政治制度和秩序供给促使政治生活民主化，来维护社会的发展。以自下而上方式产生农村社会公共权力为代表的农村基层民主制度，虽然突破了政府原有自上而下的制度授权方式，实际上依然离不开乡镇政府扶持与培育。但这种同村民自治尤其同村委会间关系一旦把握失误，随即会使乡镇政府履行指导协助乡村民主建设的责任落空。
       首先，乡镇同村民自治关系异化由农村基层普遍存在的压力型体制所致。乡镇领导及机关干部在“一票否决制”与经济指标的政绩考核体制下，必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，以保证上级各项任务的贯彻、落实。其次，因乡镇机构膨胀、人员超编带来巨大的财政压力迫使乡镇政府将权力的触角延伸到村委会，通过实行“村财乡管”制度或是对村干部的报酬和奖励标准的考核指导，直接发放工资或奖金等方式，加大了乡镇对村级财务控制，从村庄汲取财政资源。再次，制度安排不足难以为之提供法律保障。2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，提出保障农民的知情权、决策权、参与权和监督权。虽然比之前颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》的精神更加具体化了，但这一行政法规因缺乏法律形式难以保证发挥长效与稳定的效果。处于偏远地区的地方政府，并非完全遵照中央政府政策，政策执行自由度较大，对乡村仍然沿袭着传统的压制、干预治理方式。
       三、建设新农村过程中乡镇政府实现责任的路径选择
       (一)实施乡镇政府财政体制改革，为政府供给公共产品提供财力支撑
       当前要确保乡镇政府作为农村基础设施建设的投资主体，有财力供给乡村基础性公共产品，推行乡镇财政改革，首先必须控制和化解乡村债务。对不良债务进行全面调查清理，建立健全债务责任追究制度和乡村干部离任债务审计制度，责任追究到个人。通过规范基层政府行为、精减政府人员缩减支出、强化乡村财务监督机制，改革和完善乡镇基层干部政绩考核体系创造良好环境制止新债。其次，推行乡财县管为主要内容的财政管理方式改革。合理确定县镇财政职能，明晰县镇财政收支范围，明确县镇财政支出责任。以便抑制乡镇政府因财政自主权扩大而出现的自我膨胀冲动，避免乡镇财政在入不敷出的情况下向农民摊派或大规模举债。再次，中央财政和省级财政今后一段时期必须对县乡加大转移支付力度，扩大转移支付范围，以缓解由实行税费改革及建设新农村为基层政府带来的财政压力。通过一般拨款的形式保障农村基层政权组织正常运转。通过专项拨款的方式保证农村公共物品的有效供给，保证基层政府发展社会事业必要的经费。
       (二)加快乡镇政府行政体制改革，为减轻农民负担提供政治保障
       乡镇改革应该达到的目标是，让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，这些功能通常只应该包括国家对于乡村社会必须履行的基本服务和管理责任。
       首先，必须按照服务型政府的需要对乡镇机构重新进行设置，将乡镇政府行政权规范到合理的空间。尝试在撤并乡镇基础上精减机构人员，尽量合并和压缩政府职能机构，形成扁平化组织形式。当前大部分地区按照充实县级虚化乡镇原则，已经着手试行乡镇合并。截至2002年底，农村乡镇数量已从2000年的44867个，减少至39240个，减少了5627个乡镇建制。其次，以乡镇机构改革为契机，依据农村经济、社会、民主政治建设发展趋势，落实乡镇政府服务职能，全面担负农民收入增长、农村社会事务管理、农村经济民主政治发展的责任。从提高乡镇干部素质人手，通过农业知识培训、技术培训，为广大农民提供更多的市场信息；增强村干部做好工作的能力和带领群众致富的本领。开展法律法规知识和政策学习培训、增强法制的观念，提高依法的能力，最终为乡镇政府服务农民群众创造人才条件。再次，保障乡镇政府实现增加农民收入、减轻农民负担的责任，除去改革乡镇政府组织机构外，还要改变乡镇政府与上级的压力型体制关系，这也是减轻上级各种指令性计划和任务对乡镇的行政压力，防止农民成为压力分担者，变相增加群众负担的必然选择。同时也避免乡镇政府组织进一步膨胀、巩固机构改革成果。压力型体制模式的改变可以从加强乡镇一级自治权、直接选举乡镇组织成员人手，也可以尝试将乡镇政府改为县市级政府的派出机构，做到事权、人权、财权的相互统一，总之无论采取何种方式，都要达到控制行政成本向农民分摊，切实减轻农民负担的目的。
       (三)改革乡村治理结构，为政府扶助乡村民主管理提供动力支持
       目前，乡村治理中的困境主要是中国自上而下的压力型体制和村民自治体制在衔接上的缺陷造成的。弥补体制间缺陷、缓解体制性矛盾应该通过乡镇与村级两方共同努力。
       第一，推动乡镇政府治理体制改革。尝试把直接民主推向乡镇一级，推行乡镇级的民主直选，通过直接选举乡领导改变乡政府的权威来源，改变其激励结构，使乡镇政府真正由公共服务的提供者转变成农民利益的代表者，这在相当程度上促成乡村之间民主合作关系的形成，缓减体制性的压力。目前全国一些地方通过乡镇长“直选”、“公推公选”、“两推一选”等改革试点，已经为乡镇长直选积累了一些宝贵的经验。第二，发挥农村社会组织在乡村民主管理中的积极作用。对于村民成立的各类社会组织，在保证其非政府性、独立性前提下，基层政府要坚持引导扶持原则，为农村社会组织配合政府工作，衔接政府职能提供制度条件，支持农村社会组织参与农村公共产品供应、参与农村治理和公共服务工作。通过提高农民的组织化程度，以合理组织途径表达利益需求，彻底改变农民在乡村权力格局中的弱势地位和被动态势，提高农民参与乡村管理的积极性、主动性。第三，完善基层民主的法律制度。考虑制定具体的《村民自治法》，以法律形式明确规定民主决策、民主管理制度的制度，规定村民自治的区域范围和对象范围、村民自治的基本原则、村民自治权与基层党的领导权、基层国家权力之间的关系。