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       作者简介：王宝明(1981—)，男，山东济南人，浙江行政学院公共管理专业2004级硕士研究生，研究方向：地方政府管理。
       詹丽靖(1981—)，女，浙江杭州人，浙江省委党校政治经济学专业2004级硕士生，研究方向：社会主义市场经济。
       摘要：随着经济全球化与区域经济一体化的不断发展，我国区域经济合作的范围和规模不断拓展，已成为提高区域及国家综合实力的重要途径。较之区域经济的发展，我国地方管理方式改革明显滞后，严重阻碍了区域经济合作的进程。如何充分发挥地方政府在区域经济合作中的作用已成为区域合作顺利发展的关键问题之一。
       关键词：区域经济合作；制约；地方政府；职能重组
       中图分类号：D630
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2006)04-0043-04
       改革开放以来，随着市场经济体制的逐步确立与完善，我国区域经济合作的程度不断加深，合作的范围和领域不断扩大，形成了如“珠三角”、“长三角”以及“环渤海经济发展”等区域经济合作组织。区域间合作有助于打造区域经济增长的内核，构筑区域经济的经济增长极，加速区域经济板块的形成，进而提升和带动整个大区域甚至全国的综合竞争力，这显然与我国大力发展生产力的要求是不谋而合的。作为社会公共事务的管理者，政府担负着重要的经济管理职能，如何发挥好政府尤其是与微观经济联系较为密切的地方政府在区域经济合作中的作用，将是关系区域合作成败的关键问题之一。
       一、区域经济合作的意义及地方政府的作用
       (一)区域经济合作的意义
       区域经济一体化，指的是按照自然地域经济的内在联系、商品流向、民族文化以及社会发展需要而形成的区域经济的联合体。区域经济一体化同时也是建立在区域分工与协作基础上，通过生产要素的区域流动，推动区域经济整体协调发展的过程。它对于我国综合国力的提高有着重要意义：一方面，区域经济合作有利于国家实力的提高。国家的经济实力越来越体现为区域经济的竞争力，面对国际竞争，中国需要整合不同地区的优势，以提升国家的整体竞争力，而不是不同地区各自为战，将自身的能量无谓地内耗掉。能够进行经济合作的各区域间往往经济互补性强，具有垂直分工的广阔前景和资源优化配置的巨大空间，它们的合作有利于增强区域经济整体实力及全球竞争力。区域经济学中的增长极理论认为，任何一个区域里，经济要求得发展，没有核心区，所有的经济要素就会象一盘散沙，没有组织者。而区域经济合作可以为经济相对落后的地区提供一个经济相对发达的经济核心，使得各种生产要素自动流向这个中心，从而盘活和带动整个大区域经济的发展。另一方面，区域经济差距的扩大将成为困扰中国未来经济发展的一个难题。在一个人口众多、幅员辽阔的发展中大国，如何控制经济发展过程中日益扩大的地区不平衡，并逐渐缩小差距实现区域经济协调发展，是至今还未解决的课题，通过加强区域经济合作逐步缩小区域差距不失为一个解决问题的好办法。
       (二)地方政府在区域经济合作中的作用
       区域经济合作的主体是企业，它首先是由微观的企业经济活动(企业资本扩张、外企投资等)或市民交往引发的，是企业行为，而不是政府行为。按理说，通过市场经济的发展和完善来自觉地推动区域经济合作的发展是最符合经济发展规律的思路。但实际上，这只是理想中的状态，区域经济合作离不开地方政府的参与。在实践过程中，微观企业为实现自身利益的最大化会积极推动区域合作的进程，生产要素的自由流动也会有助于资源配置的优化，但这些对于区域合作的完善来说，是远远不够的。区域经济合作的顺利实施还有更高的要求，比如：基础设施(道路、通讯等)的建设、公共环境的治理、各种政策的制定以及教育科技人才资源的共享等等，这些如果没有政府参与而单靠企业根本无法实现。此外，从现实情况来看，我国传统计划经济的行政区划和地方保护主义的盛行也为区域经济合作的顺利开展带来了极大的阻力。其中，行政区划所带来的四大壁垒(区域障碍、市场障碍、交通障碍、制度障碍)对区域合作的影响尤为明显。地方政府传统观念和传统管理方式的改变与否将直接关系到区域合作的成败。可见，政府在倡导、组织、运作区域合作中起到了一个关键甚至是决定性的作用。包括欧盟在内的每个区域经济合作组织都离不开政府的推动。尤其是在区域合作的初始阶段、政府的作用甚至大于市场的作用，呈现出高速度、高效率，区域经济合作离不开地方政府管理的参与。
       二、区域经济合作下地方政府管理出现的问题及其成因
       随着改革开放的不断深入，我国的区域经济合作获得了飞速发展。但是，成绩卓著的同时问题也是突出的，其中最为明显的便是地方政府管理方式改革的滞后性已严重制约了区域经济合作的健康发展。
       (一)区域经济合作下地方政府管理存在的问题
       地方政府各自为战，相互之间缺乏统一规划。建国初期，我国实行中央高度集权的计划经济体制，这对最大限度地集中有限的国力搞经济建设起到了很好的效果，也为我国经济起步及工业体系的建立创造了前提条件。“但是，过分集中的中央政府是不利于现代化的。”1978年以来，中央政府开始实行“分灶吃饭”的财政大包干制，对地方政府进行了以下放财政权和税收权、投融资权和企业管辖权为核心的行政性分权。“分灶吃饭”的实行，一方面使得地方政府拥有了更多的经济自主权，有效地调动了地方政府经济建设的积极性，从而有利于社会经济的迅速发展。另一方面，分权化使得地方政府以及利益主体的地位得到承认，地方政府为了实现自身利益的最大化，往往会置其它地方利益于不顾。从而出现了这样一种现象：一边是跨区域的大型基础设施和公用设施不能适应区域经济合作的要求；一边是区域资源整合协调的能力严重不足，各自为政，低层次的竞争、重复建设、资源浪费问题突出。这种矛盾得不到有效解决，将极大阻碍区域经济合作的顺利进行。
       地方保护主义盛行。在地方经济自主发展过程中，自然而然地产生了相互间的竞争，而制度的不完善及有效竞争规则的缺乏，使得地区竞争中出现地方保护主义的倾向，如设置关卡、地方割据等。短期内这些手段可能会促进本地区经济发展，但从长远来看问题很多：首先，从微观经济角度看，地方企业在地方“保护伞”的庇护下畸形发育，缺乏成长过程中的竞争环境，这显然不利于企业日后在激烈的国内国际竞争中立足。其次，从宏观经济的角度看，由地方保护主义产生的各种不同区域间的贸易壁垒大大增加了地方间的贸易成本，严重阻碍了区域经济一体化的进程，不利于区域及国家整体实力的提高。最后，地方政府对微观经济行为的行政性介入使得市场在资源配置中的主导作用难以实现，这显然是与我国建立社会主义市场经济体制的目标及经济全球化、区域经济一体
       化的趋势背道而驰的。
       (二)原因
       首先，地域差异带来的管理差异。中国是一个幅员辽阔的大国家，地区之间的空间差异是非常大的。“这种空间差异表现为经济机会和经济发展水平的差异、区位及交通的差异、风俗文化、自然资源禀赋的差异等。”空间差异性为各地方政府的自成体系提供了理论上的合理性和实践中的可能性。尤其是在建国初期，由于交通、通信等基础设施的欠缺，各地政府及企业间交流有限，逐渐形成了“艰苦创业，自力更生”的习惯，以至于在全球化和区域经济一体化趋势日益明显的今天，地方政府的思路仍未完全转变，从而阻碍了区域经济合作的顺利进行。
       其次，行政性分权带来的利益分化。如前所述，中央政府的行政性分权充分调动了地方政府发展经济的积极性，但同时也使地方政府有了较为独立的经济利益，利益主体的身份越来越明显，从而在更大程度上激发了地方政府的利益欲望。为了获得更多的税收等经济利益，地方政府不惜利用各种行政性手段干预微观经济活动，对外设置各种贸易壁垒排斥外来企业，对内强行扶持本区域内的地方国有及私营企业，以保证政府的税收来源。这种地方保护主义直接导致了地方市场分割格局的出现。
       再次，现行“地方政府政绩考核制度”带来的政府管理急功近利化。“在经济权力下放和市场化的过程中，地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。在这种新的制度环境下，经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之—。”斯坦福大学的周黎安博士运用了一个委托代理的模型，对1980年至1993年间中国大陆28个省(除西藏和海南)的数据进行了实证检验，结果显示各省的经济绩效与地方官员的晋升之间呈现出高度的正相关性。现行干部考核制度过多强调官员水平与经济发展水平直接挂钩，而这种经济发展水平又过于简单的表现为引进了多少投资、企业的数量是多少、上了多少项目以及经济发展速度怎样等。这样的政绩考核标准迎合了我国求经济发展、人民盼生活水平提高的要求，但“在以经济业绩优位或者说GDP标准崇拜的评价体系中，一些地方政府官员是不可能冒着‘乌纱帽’被摘的危险，去搞那种吃力不讨好的政府合作工程的，哪怕长远利益是多么的诱人。”
       最后，法制不健全导致的地方政府管理随意性。市场经济是法治经济，在市场经济体制下，不论是政府行为还是企业行为都离不开法律制度的规制。在西方发达国家，法律对于反垄断、促进自由市场的形成与发展起到了极其重要的作用。譬如：美国1887年通过的《洲际商业法》、1890年的《谢尔曼反托拉斯法》以及后来的《克赖顿法》都对美国统一自由市场的形成起到了极为关键的作用。自提出“依法治国”的治国方略以来，我国的法制体系日趋完善，但必须承认我国现行法律体系中还存在着许多漏洞。当前，我国的市场经济发育还不成熟、公民社会的力量也有待进一步的发展，如果没有完善的法律体系对政府行为予以有效规制的话，就会为政府滥用行政权力干预微观经济活动提供空间，从而不利于区域经济合作的顺利进行。
       三、深化地方政府管理改革，推动区域经济合作良性发展
       通过以上分析，可以看出政府在区域经济合作过程中发挥着极为重要的作用。面对在区域合作条件下地方政府管理出现的一些问题，能否采取正确合理的措施使这些问题得到及时解决，关系到区域经济合作的成败。
       (一)更新观念
       受传统计划经济体制以及建国初特殊时期工业布局的影响，各地方政府逐渐形成了“各自为战”、“自成体系”的习惯。与此同时受利益的驱使，各地方政府不愿面对市场经济中的正常竞争，转而采取各种地方保护措施，从而阻碍了区域合作的顺利进程。如今，随着我国市场经济深入发展，政府传统的管理方式与理念已不能适应时代的要求，这就需要政府及时更新观念，以推动区域经济合作的不断发展。
       各地方政府应树立加法意识、共赢意识，逐步淡化行政区意识，树立经济区意识，这有赖于对区域经济合作发展的科学、深入的理解。美国著名区域经济学家弗里德曼认为，区域经济一体化的进程分为四个阶段：(1)缺乏等级结构的独立地方中心阶段，这一阶段的各地区基本上没有什么合作；(2)单个强有力中心阶段，这时出现了一个处于支配地位的城市，外围地区开始形成，但外围经济停滞不前；(3)单个全国性中心和外围地区次级中心形成阶段，在这个阶段，受到经济中心的辐射与拉动，外围地区经济开始向前发展；(4)一体化阶段，至此，良性的区域经济互动一体化最终形成，区域整体竞争力得到提高。因此，地方政府应开阔思路，将眼光放远，而不是紧紧盯住眼前利益不放。只有这样，各地方政府才能增强相互间的信任，相互合作，发挥各自优势，不断促进区域合作的发展。
       (二)建立统一协调机构
       区域经济合作的阻力多来自地方政府间的利益纷争，这与其以行政区为单元的区域经济利益有着直接关系。如何协调和兼顾各方利益成为区域合作取得成功的关键。这就需要中央政府发挥其掌握大量资源配置权的作用，成立一个超脱于所有区域利益之外的机构以协调各方关系。由于我国机构改革相对于区域经济发展的滞后性，目前中央政府还没有建立专门的区域协调机构，这与区域合作的基本原则和发达国家的一贯普遍做法是完全相悖的。“如此大国没有一个专门的区域协调机构在全球来看是少见的。”但值得注意的是，利用中央政府的权力建立统一协调机构以加强区域协调的方式，很可能会造就新的强有力的行政利益主体，损害地方利益，从而削弱地方的积极性。因此，如何做好对协调机构的监督也是一个不容忽视的问题。
       (三)完善“政府政绩考核制度”
       如前所述，我国现行的政绩考核标准过于单一，迫使地方官员无暇关注本地区经济之外事务和本地区之外的经济事务，对区域经济合作也往往采取消极态度，甚至为了本地区经济发展而采取地方保护措施，为了自身利益的最大化而忽视全局利益，从而导致地方政府活动的不协调，成为区域经济合作顺利发展的一大障碍。基于此，中央政府应制定更为科学的政绩考核制度：首先，在评判地方官员政绩时，除了考核其任内辖区经济发展成绩之外，还应把官员任内成绩放到其任前地区现状和任后地区发展的整个过程中去，以引导地方官员抛弃急功近利的思想。其次，除了考核地方官员发展经济的能力之外，还应更加注重对其在社会管理、发展教育、社会保障、环境治理等工作中成绩的考查，以引导其重视社会的协调发展。最后，也是与推进区域经济合作关系最紧密的一点，就是要综合考核地方官员对本区域经济和区域经济合作两个方面的贡献，以规避地方保护现象的出现。
       (四)完善法治体系
       政绩考核的完善是要引导地方政府做正确的事，而法治体系的完善则要防止地方政府做错误的事。市场经济是法治经济，法律应明确禁止地方政府用行政手段干预微观经济活动、搞地方保护、分割市场的行为，通过宪法诉讼、行政诉讼的方式依法对政府直接干预市场运转或企业活动造成的经济损失追究相应的法律和经济责任。只有这样，地方保护主义才能得到根除，国家统一市场才能逐渐形成，区域经济合作才能得到强有力的支撑。
       (五)转变政府职能
       政府职能转变滞后是我国市场化进程面临的主要矛盾。转变政府职能要求政府做到“有所为”和“有所不为”。具体说来就是：首先，应该根据市场经济和后发性现代化建设的双重要求重新设计和配置政府权力，把应由企业、社会、下级政府以及中介组织行使的权力归还和转移出去；政府从市场主体地位退出，把其在资源配置方面起基础性作用的机制转到市场对资源配置起基础性作用的机制上来，在此基础上政府强化宏观管理和各项服务。其次，政府只当裁判员不做运动员，它的经济职能主要是制定竞赛规则，监督规则的实施，保持规则的公开和竞争的公平。最后，政府的宏观管理应该由以行政手段为主的直接管理转向以经济、法律手段为主的间接管理。
       (六)引入竞争机制
       首先，应在各地方政府间引入竞争机制。尽管政府间的恶性的不正当的竞争会干预市场机制的正常运行，从而不利于区域经济合作的发展。但这并不能成为全盘否定竞争的理由。政府间的良性竞争有利于区域内发展环境的改善，促使政府提供更优质的服务，从而推动区域经济合作的不断发展。其次，还应在地方政府管理中引入竞争机制。市场经济的竞争性决定着政府在市场经济环境下进行经济管理活动就得按照市场规律办事，而市场最大的规律就是通过竞争“适者生存”。现在，传统的政府管理方式再也不能适应社会经济快速发展的要求，在自然垄断的公用事业和一些准公共产品领域以及政府机构内部引入竞争机制，有助于政府办事效率的提高。
       责任编辑　赵　静