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       英刊《世界经济》2007年第2期发表了英国兰开斯特大学管理学院阿拉斯戴尔·麦克比恩（Alasdair MacBean）教授所撰写的题为《中国的环境：问题与政策》的文章。文章指出了中国所存在的一系列环境问题及其严重性，分析了中国在环境保护上所存在的各种障碍和问题，并对中国的环境保护提出了改进的建议。文章主要内容如下。经济的快速增长不可能不对环境造成破坏。这是所有工业化国家的经历。中国也不例外。中国目前的增长趋势对环境的影响也威胁着它自身的未来发展。中国已经成为世界经济增长的发动机，同时也是世界温室气体排放大国。因此，中国控制环境破坏的前景必定引起世界其他国家的极大关注。
       中国保护环境的手段如果没有重大的变化和改进，环境保护的前景将会很黯淡。中国的发展将难以持续下去，给中国和其他国家带来的破坏将会很严重。很难评价这种改善的前景。虽然中央政府的改进意愿明确无疑，但执行仍然是个难题。成功的前景在哪里？在当前环境破坏的趋势下，中国政府和国际社会有没有一些建设性举措来解决环境破坏给中国人民的健康、生命和生活带来的威胁？
       一、中国环境的主要问题
       今天，水资源短缺对中国来说可能是最棘手的难题。在过去，中国南方一直有洪水问题，但在最近，即使在南方也发生过干旱。水资源短缺一直是中国北方长期存在的问题，现在日趋增加的水资源需求和多年的水资源污染又正在加剧这一问题。农业、酿造、造纸、纺织和化学品等产业是耗水大户，但其他许多制造产业在生产或冷却过程中也需要大量的水，当然水电站也需要足够的持续水流才能维持电力生产。严重的水资源短缺可能使中国的经济陷于瘫痪。
       河流水流量减少和湖泊水位下降加剧了污染物的浓度。七大流域的70%都受到了严重的污染。在农村，三分之一的人缺乏安全的饮用水。100多个城市缺水，并且其中一半被认为严重缺水。中国的人均淡水资源差不多是2000立方米，相比之下，世界人均淡水资源将近6500立方米。中国北方许多地区的地下水位正在以每年1米多的速度下降。中国北方的水资源情况令人不容乐观，因而迫使中国采取“南水北调”这种极端而又可能破坏环境的方式来增加北方的水供应。直到1985年，中国人的用水一般是免费的。即使在现在，水价在不同的地区对不同的用户来说都是不同的，并且一般比成本低40%。在许多地区，灌溉用水要么是免费的，要么价格远远低于成本。这种较低的价格造成了用水的浪费。
       按照经合组织的观点，从改革开放到2001年的20多年里，中国的环境之所以不断恶化，主要归咎于空气和水污染。世界银行估计，在世界上污染最严重的20个城市中，有16个城市位于中国。其中大部分是因为空气污染。由于收入快速增长、轿车价格下降、进口和加入世贸组织的刺激，2003年中国的轿车需求增加了75%。政府对轿车贷款的限制减少了15%的需求。在未来的几年，汽车的销售量每年有望增加10%至20%。法规执行不力、交通拥堵、燃料质量低劣、发动机保养不当和大量不可能报废的旧轿车将增加一氧化碳、一氧化氮和其他污染物的排放。
       中国超过60%的能源来自煤炭，基本上来自高硫褐煤。这种煤是微粒和二氧化硫的主要来源，也是威胁中国及其邻国森林和农业的酸雨的罪魁祸首。低效率、高污染、使用煤炭的小电站一直在增加，它们被匆忙建设以满足当地的能源需求。中国大约26%的能源来自石油。更清洁的能源来源、天然气和水电站提供的能源不到10%。中国的产品单位能耗高出美国6倍。这是因为中国在制造业和服务业上的产出比很高以及钢铁和化学等能源密集型产业的制造业结构。不过，这也应归咎于煤炭和石油价格过低导致大部分产业能源利用率低下。能源密集型的生产加上高污染的能源来源使中国成为世界上最大的二氧化硫排放国和仅次于美国的第二大二氧化碳排放国。按照目前的趋势来推断，到2030年，中国的温室气体排放量可能会超过美国或欧盟。
       导致环境恶化的其他主要因素包括森林滥伐、草场退化、土壤侵蚀、沙漠化以及湖泊、河流和海洋中的化肥污染。从20世纪70年代末开始改革开放起，中国加速砍伐木材，以满足工厂的原材料需求和建筑业的需求。到20世纪90年代中期，中国的报道说，有140个林业局已经砍光了它们的储备林场，并且其中的61个林业局说它们正在以无法承受的速度砍伐树木。外国木材公司加入了对木材的争夺。由于几百年来遭到火灾、战争和开荒的破坏，中国的森林承受不住这样的砍伐，森林覆盖率远低于世界平均水平。尽管采取了对森林进行可持续管理和大量植树造林等措施，以阻止森林进一步被毁坏，但非法砍伐仍在快速增长，植被恢复变得缓慢，其恶果导致生物多样性丧失、土壤侵蚀和洪水。
       中国的草场同样被过度开发。这一进程自1950年开始加快，草地被用来灌溉种植水稻，由于过度耕种而退化。自1950年以来，中国的草场面积下降了30％—50%，被遗弃的草地大部分是由于过度放牧和密集使用耕作技术种植粮食而导致退化。中国国家环保总局的报告表明，这一现象仍没有得到改善。
       森林滥伐和草场退化造成中国木材短缺、生物多样性丧失、土壤侵蚀、荒漠化、沙尘暴、河流淤塞、洪水以及地区气候变化。从全球范围来看，全球气候由于森林砍伐而会变暖，森林滥伐和草场退化引发的沙尘暴将穿越国境，影响邻国。
       沙漠面积扩大是中国特别是西北地区的主要问题。中国四分之一的土地是沙漠。在西北，荒漠化的速度正在加快。20世纪70年代，沙漠化的速度是每年600平方英里，而到了90年代已达到每年1300平方英里。沙漠已逼近到距离北京200英里的范围内，威胁到它的生存。沙尘颗粒携带有毒物和病原体，对健康非常有害，会导致呼吸系统疾病。
       也有一些争论围绕中国对外贸易和外国直接投资对环境的影响而展开。显然，对外贸易和外国直接投资是刺激和促进经济快速增长的主要因素，给中国带来出口需求，使资本、技术和管理知识进入中国。高速增长不可避免地会耗尽自然资源和产生污染。然而，真正的问题在于对外贸易和外国直接投资是否带来了更严重的环境退化。争论围绕这一问题的两个方面展开。例如，与内销商品相比，出口商品耗费更多资源，造成更多污染。但是，进口商品同样可以替代低效率、资源密集、污染型的国内产品。外国公司会被吸引到环境标准低或容易达标的国家，或者会被巨大的市场、廉价劳力、良好的基础设施以及友好的投资环境等其他因素吸引。在前一种情形中，环境会变得更加恶化，但在后一种情形，更高效的国外公司可能会使用它们在本国使用的更好的技术，从而改善环境状况。回答上述问题需要充分的经验证据，这两方面在中国都有实例支持。
       就外国直接投资而言，一个强有力的政府——比如中国政府——可以通过制定和强制执行国家环境标准来约束国外投资者和合资企业。也可以通过制定一些激励机制，阻止造成环境恶化的出口，鼓励改善环境的进口，或者通过替换国内的污染物或提供先进技术来处理废弃物，提高能源和其他资源的使用效率。免除能够降低污染、提高能源使用效率的产品和设备的关税或其他贸易壁垒，是迈向这一方向的简单一步。
       二、中国环境保护法律和
       政策存在的问题尽管中国有大量的适用法律和政策，环保机构的官员遍布全国各地，遵守法规的行为却很少。主要原因在于其他部门和地方政府更重视经济增长以及维持或增加就业机会。提高人均收入、增加税收和提供更多就业优先于环境保护。为今天的年轻人和下一代提供良好生活标准的可持续发展理念并没有在大多数省、市、县的官员中深入人心。
       
       在中国各个阶层的眼中，影响环境政策执行的障碍如下：中央提出的增长目标被各级基层政府夸大；发展改革委员会、经济和贸易委员会等部委比国家环保局拥有更大的权力和影响力；部委和地方政府的部门利益行为；法律的苍白无力以及中央政府强制命令的无效性；中国官员的普遍腐败以及官员决策的低效。
       另一个经常性的批评是政府在把国家环保局升格为国家环保总局的同时，将其人员削减了一半，从600人减少到300人。从中国的国家规模以及复杂性而言，600人太少了，而美国环境署则有6000人。与此同时，全国人大环境保护委员会被裁撤。它是考察环境政策和协调部门之间环境保护行为的最高机构，代表着大约30个部委。裁撤这一机构会降低国家环保总局调整高层次政策的能力。这一行为招致国内外的许多批评，因为它会延迟环境法规的通过以及导致对国家环保局的规定的不理解和不遵守。在国家环保总局成立之后，国内与国际的发展增加了其他部委的环保责任，也冲击了国家环保总局的协调和管理能力。国家环保总局被其他部委绕开，并且国际基金以及环境保护职责经常转移到别的机构。
       地方上的环境保护软弱无力。大约有6万人任职于2500个遍布全国的环保局。如果把乡镇的保护机构包括进来，机构数和人员数将分别达到1.1万个和14.2万人。尽管同时对国家环保总局和地方政府负责，但这些机构的所有资源都依赖后者。难怪它们更多地迎合地方政府的需要，而不是国家环保总局的要求和严格的中央法规。这些机构的官员缺乏环境保护法规和方法方面的教育。就经济发展而言，中国下放决策权力是有益的，但对环境保护来说却是令人遗憾的。这样做留给地方过多的解释空间。在地方上，县级管理机构、环保局和不良企业的关系非常紧密。
       法律的执行、公平的处罚和争端仲裁以及补偿要求离不开一个有效、独立、博识和客观的法律体系。中国的法院与此相差甚远。从传统上来看，法院对案件是非的解释都服从党的领导，也离不开地方政府的资金。尽管采取了一些措施来改善这一状况，但大多数法官是公务员，经常是一些只上过中学和缺乏法律知识的复员军人。
       在中国很少有律师专门研究环境法。甚至上海环保局也只有3名相关律师，与之相比纽约州则有98名。尽管存在这些缺陷，许多人认为运用环境法以及诉诸法院是改善环境保护最有希望的途径。参与诉讼的律师数量一直在增加。到目前为止，中国加入世贸组织已有3年。这刺激了中国的对外贸易与投资，但是对中国环境的影响尚未作出过评估，无论怎样这都是一项非常艰苦的任务。可以尝试去判断这些影响是正面的还是负面的。
       在农业方面，由于进口产品更加便宜，农民转而种植收益较高的农作物，中国谷物和豆类的产量有可能下降。谷物生产会导致大量富含氮、磷的废水排放。上述种植方式的转变可以减轻河流和湖泊的受污染程度。钢铁产业的增长由于进口会减慢，至少废水排放的增长会变缓。但是，需要大量水以及制造污染物的畜牧业和纺织业仍会增长。旅游业的增长也会增加用水需求以及废物处理的需求。快速增长的家用电器、计算机以及其他电子设备也许在制造阶段用水量较少，但是一旦安装或使用，洗衣机、洗碗机会消耗大量的水并产生大量废水。电子设备中一些不含铁的金属毒性很大，如果废物没有被谨慎处理，就有可能进入水系统。不断增长的家庭建筑以及住房质量的改善也意味着用水量的增长。这一点也可归因于中国对外贸易与投资提高而带来的额外收入增长。
       由于不断进口石油和用天然气替代燃煤，空气质量得以改善，但也因为进口汽车价位更低以及相互竞争，汽车数量飞速增加。这将增加城市的空气污染，供热设备和空调的数量也会相应地增加，因为越来越多的家庭和工人要求更舒服的居家和工作条件。因此，能量需求和空气污染会随之增加。新家具、新材料所释放出的甲醛、苯等有毒物质会加剧新住房的室内空气污染。上述情形将主要影响中国增长最快的地区的城市。在空气质量方面将主要是负面影响。
       服务业在整个出口中比重的增加可以减缓生产过程中固体废弃物的增长，但是随着城市的扩张，家庭的固体废弃物将会增长。除非采取措施加以控制，否则中国的废物处理公司会增加从发达国家进口废物甚至化学危险品。
       中国经济在加入世贸组织后加速增长，但是很难断定哪些增长是加入世贸组织所带来的。如果木材进口能恢复森林，农业进口能降低耕种面积，中国的生态系统将会受益，土壤侵蚀、废物排放将会减少。许多关税和配额的调整逐渐发挥作用，但对于那些渴望在市场中立足的公司而言，有些方面还要作出调整。
       判断外国投资对环境的实际影响究竟有多大极其困难。这种影响与进入中国的新外国公司的态度有关。它们或许会带来更高的国内标准，或许乐于在同不遵守中国法规的当地公司进行竞争时放宽那些标准。
       从长远来看中国产业模式的转变可能有助于减少环境破坏。自由贸易和开放投资会稍微缓解当前的环境恶化状况，但问题依然尖锐和紧迫。中国加强环境保护已经刻不容缓，这不仅需要阻止污染的加剧，而且需要扭转这一趋势。
       三、可能的措施
       只有中国人自己才能解决中国的环境问题。国际社会只能通过说服的方式帮助解决问题，或者当中国造成的环境问题蔓延到国境以外，才能合法地运用外交压力。但是，工业发达国家的主要作用应当是通过商业模式或援助项目提供技术来帮助中国。许多国家的政府和国际援助机构已经正在这样做。特别是世界银行已经援助了许多水资源管理和废弃物处理项目。最近世界银行已经参与“中国视角下的清洁能源发展机制”，即提供一套系统方法评价各种项目对环境的全面影响。
       中国可以采取许多众所周知的有效措施。只要政治上可行，就应该停止通过低价对水和能源使用者的补贴。所有交通燃料的征税水平应当反映包括环境的全部社会成本。含铅的汽油应当尽可能征收重税和限地区使用。轿车应当接受安全检查，包括常规性的排放测试。某些城市取缔自行车的政策应当废止，自行车道建设、自行车和公共交通应该得到鼓励。
       中国已经对城市间的高速公路实行收费，但是到目前为止尚未尝试反映交通拥堵和环境破坏的路费定价。事实上，全球已经很少有地方这样做了。但不知为何中国没有从其他工业化国家的错误和它们处理这些问题的尝试中学习到适合自己的经验。中国应该鼓励各级政府建立市中心道路收费制度。在北京、上海和其他大城市，交通拥堵现象非常严重，至少北京和上海正在加速促进公共交通的发展，包括成倍发展现有的地铁系统。
       最主要的就是减少火力发电厂的二氧化碳排放。现有的技术对此有很大帮助。中国正在每周建设一座火力发电厂，并打算建500座火力发电厂以满足不断上升的能源需求。未改进的火力发电厂对中国自身和全球环境的影响将会非常严重。通过在火力发电厂的排气装置中安置过滤器，有害气体的排放能够被析取、溶解，再被抽取到废弃的矿井和油田，安全地贮存在地下。国际社会应当对这些措施提供技术和经济支持。这样做既可以承认中国维持快速发展的权利，又可以减少中国的能源消费对世界其他地区的破坏。
       上述建议都是一些相当普遍的措施，通过中央政府的税收、法律和规章就能够得以建立。执行这些措施的主要障碍是社会和政治因素以及各级官员缺少清晰的信念。政府已经增加了在环境保护方面的投入，但还远远不够。诸如小型水电站、风能涡轮、潮汐能装置等可再生能源装置少之又少，甚至几乎没有。
       中国需要更好地协调环境政策和执行之间的关系。负责鼓励和执行环境保护的机构需要大量的人员，并且这些人员需要受过适当的培训。他们必须独立于企业和那些同环境保护有利益冲突的地方机构。
       不断增长的收入增加了人们对更优良环境的需求。当地污染会带来环境破坏的意识不断在增强；通过法律途径和民事诉讼获得成功的索赔也同样增强了人们这方面的意识。地方和国际性的非政府环保组织加上活跃的媒体，将会给地方官员和企业带来改革和改进的压力，但到目前为止只有那些目标是生态和美化环境的措施才会得到官方的鼓励。对于那些造成环境破坏甚至灾难的企业的抨击也逐渐弱化。政府应该让非政府组织和媒体获得更大的自由，批评那些违反环境法律的企业和机构，从而给公民保护清洁环境的权利以更多的支持。对于那些不负责任地破坏他们健康和环境的企业和政府，公民要求赔偿的法律行动不应当受到阻止。政府应当鼓励大学培养致力于环境保护的科学家、技术人员和律师，应当制定培训职业律师和法官的项目。如果包括民事诉讼在内的法律行动更加频繁，更加成功，并且带来更重的刑罚、更高的罚款和赔偿，企业、环保局和当地政府无疑会积极地改变自己的行为。
       中央政府和一些明智的省市政府的政策表明，它们愿意尽最大努力保护环境。然而，大多数的中国人缺乏提高环境质量的意愿。事实上，关闭企业和对企业罚款就会造成高失业率，从而带来政治上的风险。提高对失业工人的失业救助和开展再培训项目将会减少这种政治上的风险。无论如何，国有企业改革迫切需要上述举措。然而，在一个像中国这么辽阔和多样化的国家中，中央政府的政令难以抵达全国的每个角落。这就是非政府组织、环保积极分子、媒体和民事诉讼在未来的环境保护中将会发挥关键作用的原因所在。这些民主的制度在政治上是否可以接受尚需拭目以待。■
       [李平：清华大学深圳研究生院]
       （责任编辑 吕增奎）