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       2007年10月《组织研究》杂志刊登了由约翰·蔡尔德 、袁路和特伦斯·蔡撰写的《中国环保体系发展中的制度创新》一文。文章探讨了从1972年到2001年间中国环保体系发展历程中的制度创新问题。文章广泛汲取了西方学术界的研究成果，主要从中国与美国和加拿大的对比中，研究中国环保体系的制度化建设具有的个性特点。文章认为中国环保体系的发展经历了四个主要阶段，逐渐形成了法规、规范和认知三个制度支柱体系。现将该文主要内容介绍如下。
       一、引言
       制度创新是指个人或者组织创造并发展了新的用以重新定义恰当的社会行为的制度标准和规则。这一过程往往是通过创造新的制度实体来完成的，这些实体随后又形成一个新的“组织领域”。组织领域“从总体上看，是由那些构成公认的制度生存空间的组织”所构成。以往的研究注意到，新的组织领域的出现可能是一个复杂的政治过程，因而制度倡导者们为了成功推行他们的计划，不得不寻求足够的支持和办法；而此过程的参与者为追求各自的利益通过协商和讨论而相互影响。
       对于那些一直在努力探究制度形成过程的实证研究而言，环保领域作为一个新的组织领域，为其提供了一个极具吸引力的机会去探究那些形成和影响制度创新的诸因素。美国的一些研究发现，环保主义作为一个领域的形成是由公众对环境问题的意识不断提高所引发的，这反过来又给政府施加压力迫使其采取行动。相比之下，目前很少有研究关注转型经济体中的制度创新，而这些转型经济体的政治、经济和社会背景是完全不同的。这是当前环保理论研究中存在的主要差距。尽管中国对于全球环境问题有着重要意义和贡献，但与美国相比，我们对中国在环境保护方面的法律、政策的制定和执行以及对污染问题的解决方案知之甚少。因此，在许多正在发生快速转型的经济体中，新的组织领域正在如何发展成一种新的制度秩序，以及我们是否需要对现有理论作出某种调整，关于这些问题，存在着一些不确定性。尽管推行了经济改革，中国的制度背景依然是：除了外资企业和私有企业，行政部门仍对企业尤其是大型企业的战略决策有着积极影响。因此，这种情况是否有助于环境政策的发展在很大程度上取决于政府部门或政府部门许可的其他实体所发起的制度创新所达到的程度。本文通过研究从1972年到2001年间，中国的环保体系作为一个新的组织领域是如何建立的，来弥补现有理论研究的不足。
       二、关于组织领域研究的主要理论观点
       霍夫曼认为，一个组织领域“不是围绕着普通的技术或普通的产业形成的……而是围绕着一些对特定的组织集体的利益和目标而言变得重要的问题产生的”。构成一个组织领域的各个组织之间互相作用、协商和影响，谋求可行的规则、解决问题的方法 、机制以及做法。这种关于组织领域形成的观点的要点是制度创新者在使他们所关注的议题在其社会中获得合法性方面占据着主导地位。
       （一）组织领域形成的几个阶段
       格林伍德等人通过他们对加拿大的研究指出，一个制度创新的进程包括六个阶段：原有体制基础的动摇加剧阶段、原有制度的解构阶段、新制度确立前的阶段、新制度的理论化和推广阶段，最后以制度的重构结束。大体而言，这一进程是由重大事件所引发的，这些重大事件往往表现为较大范围内的危机、新问题或突发性的变化。
       为了帮助组织领域的发展，制度创新者的主要任务是创建基本的制度要素，这些要素作为认知上的或制度上的安排发挥作用，通过这一过程，新的秩序分别得以规范并实施。斯科特认为新组织领域的关键要素是三个制度支柱体系：法规体系、规范体系和认知体系。法规体系是通过颁布各个机构必须遵守的法律、规章以及国家政策而建立的。规范体系是随着经验法则、规范化的操作程序、职业标准、日常流程、传统做法、培训计划和教育程序的完善而形成的。这些职业化和社会化的方式促使各组织接受那些道德义务和行为准则。认知体系是文化因素和文化符号的体现，这些文化因素和文化符号所设定的规则构成了现实世界的本质和事物的意义得以形成的框架。各组织根据文化上的认同或者对认知规则的顺从来采取行动，这些规则理所当然地被认为是组织成员履行其日常事务的方式。
       先前一项关于美国环保主义的出现的研究发现，这三个制度支柱体系是按照法规体系、规范体系和认知体系的顺序建立的，尽管建立这些体系的任务在每一个阶段可能会有重叠和重复。在其他国家诸如中国，其环保体系的建立是否会遵循和美国相同的模式，我们对此所知甚少。这就提出了如下与研究相关的问题。
       问题一：环保体系作为一个新的组织领域，在中国是如何发展起来的；这一发展进程与西方发达国家的进程是否一致？
       （二）制度创新者在组织领域形成中的角色
       以往的研究区分了不同的发起并推动新的组织领域产生的制度创新者。他们可能来自各个不同的部门、社团和机构。随着组织领域形成的进程，组织领域成员的构成和角色可能会发生变化。
       上述考虑导致了组织领域建立过程中的参与者所扮演的角色之间的重大区别。一些参与者率先对问题进行了界定并推动组织领域的出现；而另外的一些参与者则是遵循新规则采取新的行动。前者显然是制度创新者，并可以被称为组织领域的创建者，也可以被叫作“规则制定者”、“战略性参与者”、“主力推行者”或“制度设计者”。组织领域创建者的角色与被称为组织领域接受者的其余组织领域成员是不同的，因为后者必须遵守组织领域内新出现的规则。这些考虑提出了一个更深层次的研究性问题。
       问题二：中国环保体系发展背后的制度创新者是谁，他们又扮演着什么角色？
       三、研究组织领域形成和发展的方法
       （一）关键事件、轨迹性活动的划分与三支柱体系的形成
       根据霍夫曼采用的方法，我们把1972年到2001年间促进中国环保体系建立和发展的事件和活动分为两类：关键事件和轨迹性活动。我们这么做的目的是确定使该体系中各支柱得以形成的事件发生的顺序。
       我们把霍夫曼的观点融入到本文的分析中，把有重大报道价值的事态发展界定为关键事件，诸如灾难或者新的立法，这些事件可以相对容易地从公共信息中加以区分出来。相比之下，轨迹性活动是指紧随关键事件所发生的一系列活动，就制度创新而言，它强化了每一阶段内新制度发展的常规路径。如果没有随后的轨迹性活动去促进进一步的发展，过渡性的关键事件自身可能无法触发一种新体系的建立。确定这些轨迹性活动是实证研究的第二步。轨迹性活动包括起草和修订相关法律、规章和政策，以及有关环境问题的培训和公众运动。轨迹性活动可以分为如下六类：（1）支持法律、规章和标准的制定；（2）通过决议、指令和通知，在政府部门之间传播官方的价值、信仰和义务；（3）明确政府部门有责任通过实地调查、现场研究、深入探究和资源分配来解决环境问题；（4）通过国内会议、工作研讨会、研究小组和培训计划来加强环保人员之间在技术和知识方面的沟通与交流；（5）通过参加国际会议、参与国际合作项目、访问国际环保组织来关注有关环保问题的国际交流；（6）树立公众的环保意识。最后一类活动包括大中小学的教育课程、公共展览、大众运动和地方推广，以及国家对自愿参与环保工作的人员的嘉奖。第一类活动涉及法规体系的构建，第二类至第五类涉及规范体系的建设，而第六类则关系到认知体系的建立。除了给这些活动分类，我们也确定了相关的法律、法规和规章制度，它们是作为构建法规体系取得进步的进一步信号而被颁布的。
       （二）本文的研究发现：中国环保体系作为组织领域形成的几个阶段
       
       通过考查关键事件的发生，我们可以划分出环保体系这一组织领域形成过程的各阶段。通过这一分析方法，中国环保体系这一制度领域的进程可以被分为四个阶段：（1）教育启蒙阶段；（2）法规支持阶段；（3）专业化阶段；（4）建立社会责任的阶段。
       正是经过这四个发展阶段，中国的环保体系正在逐渐形成自己的三个制度支柱体系：法规体系、规范化体系和认知体系。2006年官方发布的《中国的环境保护》白皮书声称，中国在减少环境污染方面取得了一系列的成功，包括在1996年至2000年关闭了84000个规模小的污染企业。然而，要建立一个三支柱体系，中国还需要很长的时间，这个过程还远没有完成。
       四、关于中国环保体系的探讨
       这项研究着眼于两个问题。第一个问题是：作为一个新的组织领域，中国的环保体系是怎么发展起来的，其发展模式是否与西方发达国家的模式相一致？第二个问题关注的是创建并发展环保体系的制度创新者的身份，以及他们在这一制度创建工程中所扮演的角色。
       （一）环保体系作为一个新的组织领域的建设阶段
       本研究的结果可以与霍夫曼对美国的研究相比照。在中国和美国的环保体系建立过程中，突出的问题、领域的界限、领域创建者和接受者的角色和作用自始至终都在不断地被重新界定。在中国，环境保护的定义从一个科学技术问题演变为经济发展的根本支柱，然后扩展到社会责任的高度。随着这一核心问题被界定的方式发生了这些变化，该组织领域的界限也从仅仅限于政府部门和行业内部，扩展到一系列协会，最终延伸至包括大众传媒在内的更广泛的社会。
       中美环保体系发展进程中的一个最大不同是中国政府更多地介入了制度创新中。尽管两个国家都见证了某种从法规体系建立到规范体系建立再到认知体系建立的发展进程，但在美国，规范和认知方面的压力是通过非政府组织影响力的增强和不断变化的公众舆论显现出来，它们本身就促进了法规性行为的出现。在美国这一较为开放的社会中，许多法规在制定之前都经历了强大的游说活动，这种事先的游说活动似乎是规范和认知方面的先行发展所带来的。相比之下，在中国，法规的创立是自上而下进行的，而不是由非政府组织和公众的游说发起的。具体过程是，触发性事件迫使政府去解决问题，随后提出一个法规体系，此举是通过制定法律和政策来确立环境保护的合法性。然后，政府会致力于构建一个规范和认知体系。
       中美环保制度中支柱体系发展的不同模式似乎也反映了两国政体的根本差异。虽然中国在其经济改革进程中把许多方面的决策权力下放给了地方政府，但在其体系中重大政策的最初建立仍旧是自上而下的，其贯彻执行也在极大程度上依赖于行政法规。与此不同，在美国社会非政府组织和其他非政府团体能够培养和反映基层民众对诸如自然环境等社会问题的关注和认知意识，在规范方面达成共识，然后形成一股强大的推动力来推动政府在法规上采取行动。在美国，自由主义传统和相对较高的教育水平相结合，这能够支持这一自下而上的进程。
       虽然作为一个组织领域，中国环保体系的发展阶段与格林伍德等人提出的模式有些明显的相似之处，但也必须看到它们之间的差异。首先，有迹象表明，在中国环保体系发展的每一个阶段，即格林伍德模式中的几个阶段出现了循环反复。这一点在从理论化到传播再反过来到新的理论化的发展中尤其明显。例如，在制定和执行环境问题的相关标准时，某种理论化过程是由传播过程来推动的，而这一传播过程是依靠教育和培训完成的。随后，当工作的重点发展到建立一个认知支柱体系时，一个类似的循环出现了。这就为进一步研究提出了以下观点。
       观点一：在组织领域形成的某个特定阶段内，会存在轨迹性活动的循环。
       下文要进一步讨论的是另一个更为明显的区别，这一区别与加拿大和中国主要的制度创新者相关。在加拿大，制度创新者是各种专业协会。在中国，独立的专业协会得不到发展，制度创新者是政府及其各部门。这就让人联想到国家背景对于所出现的制度创新的性质和范围具有的重要意义。
       （二）制度创新者的角色
       在中国环保体系的发展中，国家显然是主要的制度创新者。当制度创新是一个自上而下的进程时，这可能是制度创新的独有特征。在中国最初的“教育启蒙”阶段，国务院和各部委是组织领域的创建者，支持新的领域实践者的产生，例如国务院建立的专门工作组。在第二阶段，即法规支持阶段，国家环保部门成为主要的组织领域创建者，管理部门和专业机构共同制定出新的制度法规的细节。到第三阶段，行业协会和一些跨国公司加入到国家环保部门的组织领域建设中。到第四阶段，一些政府认可的非政府组织和媒体机构加入到组织领域创建者的行列。这又提出了下面的观点。
       观点二：在组织领域形成的不同阶段，制度创新者的出现和角色是各不相同的。
       随着中国环保体系中制度三支柱体系的建立，组织领域创建者从最初只有政府，变为多个角色。中国政府及其法制部门完全掌控了法律、政策和法律框架的建立，因而主导了法规支柱体系的建立。然而，由于规范支柱体系的技术内容更具专业性，所以它的建立需要有关专家的参与。因此组织领域创建者的范围拓宽到政府部门之外的其他组织了。当环保政策的有效实施需要一般公众达成广泛的共识和作出响应时，组织领域的边界就进一步扩展到各传媒机构。
       此外，如霍夫曼所指出的，对各种问题的界定会影响到其他政党的利益和目标，因此他们也会作为组织领域的成员参与进来。在美国的考察表明，环境保护的定义从一个纯粹的技术课题，演变为一个兼具社会和政治因素的课题。我们注意到中国也存在相似的现象。当公众日益受到污染的威胁时，他们就会成为建立环保体系的积极参与者，比如，通过公开投诉而参与其中。其结果是，组织领域创建者之间的主动性天平会从政府稍稍倾斜到公众。
       我们之前提到的研究课题提出了更深入的相关理论考察。其中一项考察指出，中国新组织领域的发展体现了能够适用于其他新兴经济体的特征。在许多这样的经济体内，制度的变化可能表现出自上而下的特征，哈耶克把这一自上而下的进程描述为“人造的秩序”（made order）。中国的经验表明，这种自上而下的过程能够促进政策、法律和规章的迅速发布。另一方面，在这种体制内，新制度的合法性（它能推动规范和认知支柱体系的变革）的传播可能是比较缓慢的，因为独立的非政府组织和压力集团（pressure group）发挥作用的能力很可能受到限制。这些国家的制度安排可以被描述为一种与国家支配力紧密结合的体制，这使得法规最先出现的可能性更高。相比之下，一旦像环境污染之类的问题一开始就产生广泛的社会影响，像美国这样一种结构松散的宏观体制将更有益于形成如下这样一种情况，即法规是由形成规范和认知组织领域的活动所触发的，因为它允许更广范围内的制度创新。后者允许一定程度的“自发秩序”（spontaneous order）的存在，可能会使合法性从法律体系到规范体系再到认知体系进行平稳的过渡。这就得出了第三个观点。
       观点三：参与制度创新过程的制度创新者的范围越广，法规支柱体系的发展可能就越慢，而规范和认知支柱体系的发展可能就越快。
       另一项考察关系到新组织领域的运作。用托尔伯特和朱克的术语来说，中国的环保体系还处于半制度化的阶段，这因此会带来某些机能障碍问题。首先，中国向市场经济的转型在环保体系中留下了一些真空地带，因为中央计划体系内使用的模糊性语言和概念不再适用于改革时期更具分权性质的制度安排。很显然，总体上看，在中国这样一个大规模的、复杂的、多层次的治理体系中，把“国家”视为一个单一的或同质的行为主体是易产生误解的。甚至在发展法规体系时，中央政府的自主权已经从共产党和国务院转移到专门的环境保护部门。由于权力下放与中国的改革进程同时展开，因此，日渐显著的政府机构的纵向差异以及对地方政府的依赖开始妨碍环保法规的执行。这就意味着地方环保部门不得不维护它们与地方政府及地方领导的“友好”关系。如果环保法律法规的实施与地方经济的发展发生冲突，那么其实施就会受到阻碍。此外，由于地方法院服从于地方政府和地方党委，法律体系在执行环境法律方面效率低下。所以，虽然中国政府试图引入建立在市场基础上的环境保护方面的法律、政策和规则，即类似于发达国家的那套法则，但这些法律和政策的效力和效率显然是较低的。这就得出了第四个观点。
       观点四：除了理论和实际资源的因素，制度确立的程度也决定了新组织领域的运作。
       五、结论
       本文对与组织领域转型相关的关键事件和由制度创新者所从事的、支撑制度发展轨迹的活动进行了区分。对关键事件的关注和对轨迹性活动的关注的结合形成了对组织领域形成过程和转型经济的成就更为全面的分析。同时，这一研究的局限性为将来的研究指明了有用的思路、一些方法论方面的和其他方面的实质性问题。
       我们在上文中提出了四个观点，这些观点阐明了值得进一步研究的几个实质性问题，这些问题包括：在我们的研究所界定的几个更广泛的阶段内，可能存在着制度发展的循环；在组织领域发展的不同阶段之间，主要制度创新者的身份是否会发生整体上的变化。我们的研究使人注意到这样一个问题：中国的制度创新代表了一个独一无二的案例，还是说，它有效地阐释了组织领域形成的一个普遍的模式。一个关键的问题是，当国家是最主要的制度创新者时，其制度变革的过程与主要的制度创新者独立于国家之外的变革过程是否存在不同。■
       [崔存明：北京印刷学院社科部]
       （责任编辑 周守吾）