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       区域协调发展问题是极其重要的世界性课题，一直为各国政府所关注，也是各国政府宏观调控的一个重要目标。针对区域经济发展不平衡性及由此引发的诸多社会经济问题，世界各国政府，尤其是发达国家政府采取了一系列宏观政策和措施来协调区域发展并且积累了丰富的经验和教训。认真研究其他国家的经验和教训，对做好我国区域协调发展工作是大有裨益的。
       一、美国协调区域发展的实践
       （一）成立专门机构对落后地区进行经济开发
       “1933年罗斯福总统选择田纳西河流域进行区域开发，议会通过《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》，并依法成立了田纳西河流域管理局(TVA)，负责领导、组织和管理田纳西和密西西比河中下游一带的水利综合开发和利用。20世纪60年代以来，美国在地区再开发管理局的基础上成立了经济开发署，进一步加强了对困难地区的经济援助。”①1998年克林顿签署了《联邦受援区和受援社区法案》，旨在培育受援地区自我发展能力。援助项目包括创造就业机会、兴建公共设施、人力资源培训、住房、环境保护和公共安全等方面。
       （二）运用财政、金融和投资等政策支持落后地区发展
       1．利用军事拨款支持落后地区的工业发展
       二战后，美国政府为了加快南方各州工业发展，把发展军事工业同促进落后地区经济发展结合起来。将联邦财政的军事拨款投入到南部和西部地区，在那里建立起一系列拥有高端技术的国防工业基地，之后再将这些高科技的军工技术转为民用。巨额的军事拨款有效地改善了西部和南部的基础设施，使得西部和南部地区的军事工业、飞机制造业迅速发展起来。而大量的军火合同也刺激了南部新兴工业的发展，使得它迅速成为美国原子能、电子和生物制药等高科技产业的重要基地。
       2．提供信贷优惠，鼓励企业向落后地区投资
       对在落后地区投资的私营企业和外国企业，联邦政府提供长期低息或无息贷款(其中固定资本的直接贷款额可达该项资本总额的65%)的优惠②，这项措施曾使南部的佐治亚州和佛罗里达州的外资直接投资增长率高达390%和426%。
       （三）实行严格的财政转移支付制度
       美国财政分为联邦、州、地区三级，联邦财政收入占全国财政收入的一半以上。联邦财政转移支付的目标是促使州和地方政府为公民提供更高水平的服务。
       （四）政府出资兴办公共工程和公共事业
       自二战结束以来，美国联邦政府就开始出资兴建遍布全国的公路网，目前美国的高速公路占到世界高速公路里程的2/3。同时联邦政府还投入巨资兴建科罗拉多水系工程、麦米伦克尔水利工程等，以此带动当地经济发展。联邦政府还增加教育投资，州政府85%的财政支出用于教育。③
       二、德国政府协调区域发展的实践
       （一）联邦及州政府共同制订和完成区域经济政策
       德国的区域政策由联邦和各州共同制定和完成，州和联邦共同组成一个计划委员会，每四年制订一项常规计划。区域政策的具体内容由各州来执行，联邦只起协调作用，在经济上提供资助。联邦政府还设有专门的机构——区域经济政策部际委员会来协调区域政策并制定严密的实施规划。
       （二）实行规范的财政转移支付
       二战后德国很重视区域均衡发展，根据《联邦基本法》第72条的规定，国家必须保持各地区人民生活条件的一致性。为了达到这个目标，德国政府从20世纪50年代开始建立转移支付制度。经过几十年的发展，已经形成了独特的以纵向调节和横向调节相结合的财政转移支付制度。④
       （三）支持落后地区发展
       1．对落后地区进行大量的财政援助
       1990年，德国成立了“统一基金”，专门用于援助原东德地区。同时联邦政府为了迅速调整东部地区落后的产业结构，运用高利率政策，吸引欧盟各国的资金流向德国，然后通过政府的高额补贴向投资东部的企业提供贷款、技术、人才等方面的支持。
       2．政府向私人企业提供财政优惠贷款和银行贷款担保
       当与国民经济关系重大的企业需要贷款时，联邦或州政府予以担保。这类企业无力归还贷款时，政府可以代为支付。
       （四）政府采用行政手段协调地区发展
       德国政府通过联邦、州和地方之间的职权划分，由各级政府兴办不同的公益事业，来达到平衡区域差距的效果。另外重新划分了州和地方疆界，把贫困地区和富裕地区组合起来，使人均税收潜力和居民生活水平趋于一致。
       三、法国政府协调区域发展的实践
       （一）政府建立专门机构协调区域发展
       20世纪60年代，法国政府先后成立了“国土整治和区域行动评议会”及“国土整治全国委员会”等常设机构，负责协调地区整治行动。80年代后，各地区成立“地区计划委员会”，负责制定本地区的经济、社会和文化发展计划。中央政府则通过签署“国家—地区经济发展合同”，以多种方式扶持地区经济发展。
       （二）制定并实施国土整治政策
       “国土开发整治是指政府通过合理布局人口和经济活动来实现区域平衡和协调发展，是政府对经济发展进行宏观调控的主要方式之一。”⑤国土开发整治开始于1950年，经过不断调整和完善，逐渐形成了包括国土整治城市发展政策、农村改革政策、山区开发政策、滨海资源开发与保护政策和老工业区“结构调整”政策等在内的一套比较完整的计划。目前国土开发整治政策所涉及的内容更加广泛，不仅包括经济发展问题，还涉及到文化教育、科技研究、就业培训、生态环境和生活质量等广泛的社会问题。
       （三）支持落后地区发展
       政府一方面直接拨款在欠发达地区兴建基础设施，改善交通运输条件，提高教育水平，进行技术培训，吸引发达地区工商界人士前往投资；另一方面，设立了“地区开发基金”、“工业自应性特别基金”，对往落后地区迁厂、建厂的企业主，提供低息贷款、免税优待和现代化设备和科技人员。法国联邦政府还同落后地区签订“国家—地区计划合同”，共同承担和实施国家计划项目，合同投资的60%由中央财政承担，其余由地方承担。这样既减轻了中央政府的财政压力，又调动了地方政府的积极性，并保证了地方行动与国家意向的一致性。
       （四）实行财政转移支付制度
       法国中央财政对地方财政的转移支付规模较大，中央预算的转移支付占地方总收入的比例达1/4左右。中央对地方财政转移支付主要有四种方式：（1）一般性补助，政府对这类补助不规定用途，主要用于帮助地方平衡预算；（2）专项补助，中央给予地方的专项工程如交通、基础设施和学校等项目的补助；（3）通过退税方式对特定地区和特定产业的补助;（4）中央财政代替某些无纳税能力的企业或自然人向地方财政缴税来实现的转移支付。
       四、英国政府协调区域发展的实践
       （一）将促进萧条地区的经济增长和增加就业率作为区域政策的主要目标
       1934年英国政府颁布“特别地区法”，把地区失业率作为衡量区域差异的主要指标。由此把苏格兰中部、西坎伯兰、英格兰东北部和威尔士南部等四个失业率较高的地区作为受援区，通过减让租金和新办企业的收入所得税等多种鼓励措施，促使工业企业由繁荣地区向萧条地区扩展，使新投资尽量投向萧条地区，增加萧条区域的就业机会。
       （二）采用经济和行政手段相结合的政策体系
       为协调地区发展差异，政府设立投资局吸引外资参与衰退地区的振兴。英国政府对到落后地区投资的投资者不作任何限制，并且对投资企业进行现金补助，对于投资高技术的企业特别优惠，可提供高达50%的资助，并减免税收，还为外国公司提供诸如选厂址等方面的咨询服务。近年来，美、日、韩、荷兰等国的企业陆续到英国投资设厂，英国成了欧盟吸引外资最多的国家。
       
       政府还辅以行政手段限制企业向人口和经济活动过于集中的东南部和大伦敦地区进一步发展。主要是通过干预企业选址和控制工业许可证等措施来实现。凡是新建工厂必须有政府相应机构颁发的开发证书才能施工，而在伦敦、伯明翰等发达地区，政府对新建厂一般则拒绝颁发工业开发证明。
       （三）实行规范的转移支付制度
       英国是一个高度集权的单一制国家，其转移支付的目标是实现各地区公共服务的均等化，同时对地方政府的收支实施统一管理，保证中央政府的集权。英国的转移支付数额占财政支出的比重很大，地方政府财政支出的2/3是依靠财政转移支付来安排的。英国的转移支付包括地方补助和专项补助两种。地方补助是指地方收支差额补助，根据中央核定的地方总支出和地方税收收入的差额进行补助，不规定具体用途，补助数额一年一定，按照既定的公式计算分配，是转移支付的主要形式。专项补助则要求地方用于城市公共设施、社会治安和环境保护等专门项目。
       五、日本政府协调区域发展的实践
       （一）政府高度重视区域协调发展，制定全国性的区域发展规划
       20世纪40年代，日本政府制定了《国土开发计划纲要》，在全国范围内全面规划、推动国土的开发和利用，以实现地区经济的协调发展和国土的合理利用。“1962年以来，政府根据《国土综合开发法》，共制定了四个全国综合开发计划，每个计划都把解决地区差距作为最主要的目标之一。⑥
       （二）实行大规模的财政转移支付
       日本财政转移支付的根本原则是，保证全国任何一个地区的地方政府都能够向其居民提供一定水准之上的公共产品和服务。日本的财政收入大部分由中央组织，大部分支出由地方政府负责管理，因此财政转移支付被分为有条件转移支付和无条件转移支付两种。有条件财政转移支付包括国家让与税、国库支出金；无条件转移支付是国家下拨税。国库支出金是根据一定的目的和条件由国库向地方支出不要求偿还的财政资金。国家让与税是把作为国税征收的特定税种的收入按一定标准和原则让给地方政府的一种税，实质是国家与地方共享某些税的税收收入。国家下拨税是中央政府为了保证地方政府能够独立行使职能，平衡地区间发展差距，将国税中的所得税、法人税和资源税按一定的比例拨给地方的一种款项。
       （三）重视落后地区开发
       日本政府通过立法的形式将落后地区的开发纳入国土综合开发计划，并对落后地区每一时期经济发展的目标都作了明确的规定。
       六、发达国家政府区域协调发展的经验启示
       （一）重视发挥政府在区域协调中的作用
       1．政府制定区域协调发展的法律体系
       发达国家在区域协调发展中都非常重视发挥政府的作用，政府又都是在既定法律框架下进行区域协调的。
       2．成立专门区域开发机构
       发达国家政府为了保证区域开发和援助计划的顺利实施，一般都成立专门的组织管理机构，负责领导、组织、协调落后地区的开发同时制定区域政策并监督区域政策实行情况。
       3．设立各种开发基金
       充裕的资金来源是政府实施区域协调发展战略的一个重要条件。
       4．政府对基础设施进行投资
       (二)注重发挥市场的基础性作用
       1．注重培育欠发达地区的自我发展能力
       发达国家政府都非常重视落后地区的发展，除了采取各种扶持政策促进其发展之外，更注重培育欠发达地区的自我发展能力，往往将援助的资金首先投向教育、培训事业，以提高劳动者素质。
       2．鼓励和支持社会各方参与区域开发和建设（三）实行规范和大规模的财政转移支付
       在协调区域发展中，发达国家无一例外地采用财政转移支付来加强落后地区的基础设施建设和公共服务工程建设，缩小地方政府所提供的公共服务水平的差距，体现政府平衡区域差距的意愿。实行财政转移支付，既可以增强落后地区政府提供公共服务的能力，保证当地居民能获得一定水准之上的公共产品和服务；又可以通过改善当地的投资环境，提高企业投资效益，增强对资本和劳动力的吸引力。
       注释
       ① K．R．Cox and A．Wood，Local Government and Local Economic Development in The United States，Regional Studies，Vol． 29．No．5，1994．
       ② 刘建芳著：《美国的区域经济政策及其启示》，《东南大学学报》，2002年1期，第69页
       ③ Eisinger，State and Local Economic Development Policy in the United States，［M］University of Wisconsin Press，Madison，1988．
       ④ Anwer Shan，The Reform of Inter Governmental Fiscal Relation Developing and Emerging Market Economics，Policy and ResearchNo．23，Washington，D．C．WordBank．
       ⑤ 《法国解决地区发展差距的主要做法》，http://www．fmprc． gov．cn/chn/ziliao/wzzt/2284/t28858．htm
       ⑥ 吴昊，李成良著：《论日本协调地区间经济关系的途径及其作用》，《现代日本经济》2004年第6期。
       ［包健：首都经济贸易大学财政税收学院］
       （责任编辑刘振）