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       程仁桃　摘译
       伊丽莎白·伊科诺米的《中国环境保护的实施情况》一文讨论了中国在环保实施方面的成功与不足，指出中国的环境保护需要依赖三方面的力量：中央政府的督察；地方环境保护机构的管理和实施；广大国内国际的媒体、非政府组织、个人行动者和多国行动的参与。文章主要内容如下。
       过去二十年，中国的经济发展令世界瞩目，数千万人脱离了贫困，中国在全球经济中的地位也越来越重要。然而，中国领导人的注意力更多地集中于经济的快速增长，而在很大程度上忽略了经济发展对环境的影响，留下了环境被污染和破坏的后果。当前，中国环境对于人民的健康和经济的繁荣已经造成严重的威胁，据估计，中国的环境污染和恶化所导致的经济损失大约相当于其国内生产总值(GDP)的8％—12％。中国环境的各个方面，从空气、土壤、水到生物多样性，都受到了其发展过程的影响。
       近年来，中国领导人开始认识到中国环境问题的严重性，并已经采取措施来消除其影响。北京政府颁布了许多相关的法律法规，并且在中央一级建立了大量保护环境的基础性制度，这减缓了环境的破坏。在中央向地方实行权力下放的大趋势下，中国在环保方面也进行了权力下放，将中央和地方政府的相关法律法规的实施交给地方官员。同时，越来越多的国际国内的非政府组织、媒体及个人在确保环保政策的实施方面发挥着作用。本文将集中讨论中国在环保方面如何和为什么会形成多方参与的局面。本文将从政治方面探究环保的实施，而不是关注其法律机制；评估中国发展道路的成就和缺点；讨论环保实施得以全面提升的前景。
       中国的环境保护实施战略仰赖三条腿：中央政府的督察；地方环境保护机构的管理和实施；广大国内国际的媒体、非政府组织、个人行动者和多国行动的参与。
       一、中央的责任
       北京中央政府的责任包括政策指导、起草法律法规、监视全国的自然环境状况、发起全国性的环保运动(如制止滥伐森林、净化大江大湖等)以及参与国际条约。按照规定，在环保的实施方面，国家环保总局负责国家法律在全国的实施，不过其具体执行完全是一个地方性的问题。所以，中央最重要的任务是检查地方的环保工作。
       这种检查的程度和范围各不相同，有时会历时几个月，覆盖多个省。在2003年9月，国家环保总局会同国家发改委、监察部、司法部、商业部和公安部进行了为期一个月的检查行动，涉及36万家企业，最后有6849家企业被暂时关闭。这种大检查有助于促进地方政府对当地环保的重视，例如北京和重庆出台了一些新规定以更好地界定当地企业和政府在污染问题上的责任。有时候，中央的检查是由某一环境污染或环境灾难事件而引起的。1994年，长期受污染的淮河发生了一件重大的环境污染事件，导致2600万磅鱼被毒死，大片农田被污染，成千上万的人染上痢疾、腹泻和呕吐。北京立即派出了高规格的检查组，其中包括当时的国家科委主任宋健。随即，中央政府推出了治淮的三年计划，后来这个计划又延续三年至2000年，许多污水处理厂也建立起来。国家环保总局还经常邀请媒体参与这些运动，这样既可以增加当地企业和政府的压力，也能够通报国家环保总局在一些地区的行动和检查的结果。
       这种检查很有价值，表明了高层对地方环境保护实施的关注；然而，类似的大检查并没有抓到问题的实质，问题的实质取决于地方的政治和经济情况，北京的官员们很清楚这一点。2000年的大检查结束后，某些工厂就停止使用净化技术和设备，有学者就指出这个非经常性的检查机制效用有限。也没有证据表明这种大检查的方式经改进后效用会达到最大化，因为国家环保总局已经是尽最大努力了。国家环保总局在环境管理方面的责任越来越重大，但它却没有更多的人力和财力来进行更多的类似检查。在较近的将来，也看不出国家环保总局在这方面的能力会增强。因为保持一个较小的中央政府，是中国最高领导人的长期战略。在1998年的中央政府机构改革中，国家环保总局的编制就被削减了一半。近十多年来，环保的基本责任就落到了地方官员的身上。也就是说，中国的环保政策的实施情况要想有显著的提高，主要还是要从地方官员做起。
       二、地方负责具体实施
       环保方面的权力正式向地方官员下放始于1989年的环境保护目标责任制。这种制度借鉴了粮食目标责任制，使地方官员像负责粮食生产一样，负责当地的环境健康。当地的环保局必须根据其上一年的工作来确定来年的目标，地方负责人则据此与省领导签订责任状。但是，在对中国八个城市的地方官员进行的某次系列访谈中，只有大连的环保局官员了解这个目标责任制。从理论上说，目标责任状会使环保的相关责任人，即当地环保官员、计划部门的官员、市长、省长等形成密切的合作关系。然而，现实是即使签署了责任状，诸多不确定的因素仍使国家的法律在地方的执行遇到挑战。
       这种情况是由多个原因造成的。首先，地方的环保力量还很弱小。全国仅有2000多个环保局，大约60000名工作人员。考虑到中国的地理和人口规模，这一队伍的力量还非常有限。在许多省市，环保官员的素质仍有待提高。虽然近年来环保官员的素质及专业技能都有显著提高，但环保官员的数量与其所承担的实施环保的职责相比，还是极不成比例的。比如，1999年，上海只有100多个环境监察员，却要负责监视全市20000多家工厂。
       其次，即使当地的环保官员想执行环保法规，他们也会经常遇到政治和社会方面的阻碍。地方环保局是地方政府的组成部分。地方环保局必须遵守和执行中央的法律法规，必须参与国家环保总局的行动，然而，其成员的工资、办公室和车子都是由当地政府提供的。因此，地方环保局的官员们往往会屈从于地方政府高级官员的意志。有时候，这些官员与违规企业的企业主有私人关系，在他们受到处罚的时候会替他们讨价还价。有时候，当地政府官员会直接向环保局施压，要求减少罚款甚至免除罚款，因为这关系到社会安定。
       当第一轮政府系统的环保实施失败，第二步的努力经常是通过法院系统来进行。越来越多的中国公民寻求通过法律诉讼来挽回由污染造成的经济和健康损失。在环保法律方面积极行动的人士开始承揽环境法律诉讼，客户一般都是除此之外走投无路的人们。某些案件的结果是原告获得高额赔偿或者是工厂负责人及环保官员被判入狱，但这些案件一般会花费较长时间。
       然而，通过法律来伸张正义仍有障碍。如同环保局一样，法院也需要仰人鼻息，因为地方政府控制了法院的人事和预算，使得干涉审判成为一种普遍的现象。如果某地的人们起诉当地的公司，他们面对的法庭并不是中立的，这些法庭都受地方政府的影响。另外，有些法庭在判决时不是严格地遵守法律条文，而是受
       其他外部因素的影响。例如，在一个赔偿标的较高的案件中，尽管原告获得了赔偿，但其所获赔偿比标的低了很多，因为败诉的工厂是重点企业，对于当地的经济有重要意义，法庭担心关闭工厂或令工厂受重罚会引起社会不安定。再次，法庭在调查环保案件时会自然而然地与环保官员联合，但他们的热情并不是总能得到积极的回应。一些环保官员在案件调查中故意拖延，不配合法庭调查，因为他们害怕自己玩忽职守的情况被曝光。
       除了官僚政治阻碍环保法规的有效实施，法律本身也有缺陷。在许多案例中，当地受害人没有积极性去索取赔偿，因为污染罚款设定太低，这使他们争取赔偿的动力不足。另外，许多公司宁愿缴纳罚款，也不愿意改变它们的生产工艺以减少污染排放量。
       尽管如此，地方的环保实施仍出现了许多积极趋势。环保权力的下放令某些大城市在环保方面可以采取更积极的措施。例如，在20世纪90年代后期，大连、上海和中山都稳步采取了措施来加强环保。它们在控制空气和水的质量方面都取得了令人印象深刻的成就，被认为是中国在环保方面的模范城市。与其他在环保方面表现较差的城市相比，这些城市有如下几个共同特点。首先，也是最重要的，市长必须是一个强势的、独立的环保支持者。这种支持可直接促使当地环保部门地位的提升。其次，这些环保模范城市与国际社会也有较多的联系，这使得它们可以很容易地获得最好的环保训练、环保技术和政策参照。相比而言，贫穷的省份发现自己没有能力在环保方面取得提高，因为缺乏相关资源。
       三、由外及内的变化
       考虑到地方政府经常干预环保，中央政府开始寻求政府以外的力量给地方的企业和官员施压，以促进环保法规的执行。这些外部力量包括：正式登记的非政府组织、普通大众的参与和媒体。尽管这几类参与者的数量较少，能力有限，但他们仍取得了显著的成就。
       环保非政府组织：它们的影响和局限性
       1994年，中国的第一个环保非政府组织——自然之友建立了，它的成立主要是两方面的原因促成的。1992年，联合国的环境与发展大会在巴西的里约热内卢召开，在政府之间的正式会议之外，规模空前的非政府组织的会议也在举行，中国领导人由此看到非政府组织在环境保护方面可以发挥重要作用。与此同时，北京的许多知识分子和环境保护学者也正在谋求建立一个环保非政府组织；他们中的积极倡导者梁从诫向中国环境保护部门的高级官员提出了这一设想，并马上得到了支持。在1994年，梁从诫注册成立了自然之友。从那时起，环境保护非政府组织在中国静悄悄地发展起来。
       初生的中国环保非政府组织提出了保护中国日渐危急的生物多样性，其成员为此采取了多项行动。他们利用自己的社会影响力呼吁学生和知识分子关心藏羚羊、金丝猴等珍稀动物所面临的困境；还动用与高层官员的私人关系令中央关注地方官员在保护濒临灭绝物种中的失职行为；在保护藏羚羊的行动中，非政府组织还在财力和物质上资助由当地牧民充当的守卫者。之后，环保非政府组织的行动规模要小得多，如自然之友曾经组织了北京的专家们到中国的边远地区普及环境保护教育，向当地居民宣传其生存环境所面临的挑战及应对的策略。但是，有些非政府组织害怕使用这种方式，这种民间的行动常常会触及当地小集团的利益和暴露地方政府的渎职行为，非政府组织的成员在此过程中偶尔还会受到死亡威胁。有迹象表明，随着时间的推移，非政府组织的领导者们变得越来越勇敢了。他们不仅要求地方政府，而且也要求中央政府负起责任。比如，许多环保非政府组织就对中央政府的西部大开发战略可能引起的环保问题给予了相当的关注，对某些规划项目提出了尖锐的批评。
       尽管北京支持非政府组织充当地方环保事务的“监督者”，但还是非常小心地给非政府组织的行为划定了界限，因为担心非政府组织的发展会背离其成立的初衷，会由环境保护事务向其他的领域扩展。此外，非政府组织的上级主管部门还会仔细审视非政府组织的成员资格。
       媒体对环保的影响
       许多环保非政府组织的成功是由于它们与媒体的紧密联系。中国政府事实上也鼓励媒体向普通大众普及和宣传环境保护知识，还希望媒体能够充当中央政府监视环境的耳目。
       媒体对于环保的所有领域都有着深刻的影响。例如，鉴于废旧电池对人类的巨大危害，媒体进行了广泛的宣传，激发了许多普通公众参与废旧电池回收行动的热情；这些行动引起了国家环保总局的关注，并最终使废旧电池的回收和无害处理成为国家的政策。在确保地方执行中央政策方面，媒体也发挥了重要作用，它们经常警告和提示北京的官员，中央的政令在地方上并没有引起足够的重视。最后，媒体还有助于落实对污染企业进行的处罚。
       作为环保参与者的公众
       正如回收电池事件所显示的，对于改善中国环境而言最重要的就是中国的公众。在过去的十年中，中国公众对于改善环境的兴趣及投入程度都在显著提高。公众通过非政府组织参与环保，或参与一些大规模的环保群众行动，如电池回收、植树等。公众还经常向官员投诉以充当环境的监察员。有证据表明受教育的人口越多，进行投诉的比例就越高。有时，中国公众会采取激烈的方式来劝说企业和政府官员采取行动应对污染问题。中国政府已经认识到环境污染将引起社会骚动，并将其列为可能造成中国社会不安定的四大原因之一。
       四、结论
       与所有快速发展的经济相似，中国面临严峻的环境挑战。中国的环境保护体制是设计良好的正式机构、一系列的法律法规、不完善的环保官僚机构和发育中的环保规范的结合体，它在保护环境时还面临巨大的障碍。
       中国政府很明确地把大量的环保事务交给了地方政府，授予它们权责以保障公民、国家和法律对环境的要求。然而，地方环保官员太少，责任却太多。很多时候，他们没有受过很好的训练。有时，地方环保官员在与当地政府打交道、处理违法事件时，必须忍受非环保的标准起决定作用。在地方上，众多原因导致环保法律的执行效率偏低，如地方官员与企业主的私人关系密切，地方领导人害怕强调环保会造成财政收人下降和社会不稳定，缺乏训练有素的工人以及存在腐败现象等等。另外，即使一个案件能进入法律程序，地方政治力量的介入也使得法律并不能严格地按其条文规定来执行。
       北京似乎鼓励其他的力量加入保护环境的战斗，中央政府官员敞开大门，让非政府组织、社会大众、媒体和国际社会参与环境保护。在不同的时间和地点，这些参与者都发挥着重要的作用。但他们还是处于边缘，部分是因为他们仍是新生力量，而政府对他们的活动范围也加以限制。
       展望未来，中国环境最好的地区应该是那些地方领导关心、有充足的财政资源并且与国际社会有着紧密联系的地方。大连、上海、中山被认为是中国的环保领先者，为其他地区设立了榜样。也许缓慢，但是其他的城市必定会紧跟它们的脚步。尽管对其中的大多数城市来说，这个过程可能是十年，甚至更长。
       [程仁桃：北京师范大学图书馆]
       (责任编辑　周艳辉)