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       崔存明　摘译
       本文摘译自《发展的困境：中国的土地改革与制度变化》(Developmental Dilemmas：Land Reform and Institutional Change in China，editedby Peter Ho，London：Routledge，2005)一书的第一章《前社会主义国家的所有权和土地问题——对中国经济转型的借鉴意义》。作者丹尼尔·W．布罗姆利在该文中总结了转型过程中的前社会主义国家在所有权与土地问题方面的经验和教训，力求为中国的经济转型提供借鉴。文章认为西方学者为一些前社会主义国家开出的私有化处方是导致这些国家当前诸多问题的根源。而乌兹别克斯坦、土库曼斯坦以及俄罗斯等国由于土地全部或相当部分仍保持国有或集体所有，农业相当程度上受计划指导，农业发展比较好。因此中国应该坚决反对土地的私有化。文章主要内容如下。
       本文的目的是对中东欧和前苏联的转型过程进行解析，并对如下问题作出结论，即这些变化对于正在中国进行的制度重构有着何种意义。本文的大部分注意力集中在土地市场的作用和土地私有化过程上。我将表明成功的经济转型必须遵循三个基本原则：(1)不能造成严重破坏；(2)重视那些详细说明了经济动机的能发挥作用的规定，而不是财产的所有权结构；(3)关注转型战略而不是转型的具体方法。
       一、经济转型不能造成严重破坏
       中东欧和前苏联国家在20世纪90年代初期强制实行的“休克疗法”造成的破坏是极其彻底的，而它对人们和有形资本所造成的损害延续到今天。从1990年到1999年的十年间，这些经济转型国家中有22个的国内生产总值(GDP)实际上有六年处于下降过程中。在20世纪90年代中期，一些国家的GDP每年下降15至30个百分点。在这十年中，乌克兰的GDP每年都在下降，摩尔多瓦有九年在下降，至于俄罗斯，则有八年GDP是负增长。在另外一些国家中，亚美尼亚在十年中只经历了三年的GDP下降，而在转型较早的波兰(原来的状况并不严重)，只有两年GDP是负增长。如果当时慎重考虑，我们原本可以意识到，推行彻底的私有化和价格放开，再加上完全缺少资本主义所必需的法律基础，几乎必然会导致社会与经济混乱。这正是真实发生的情况。
       这种充满错误的转型方案并不局限于工业部门，但是也许因为该方案在农村地区更容易招致反对意见，以及因为广为传播的私有化在农业部门更难实现，所以农业部门遭受的损失没有工业部门严重。在大多数中东欧和前苏联国家，彻底的农业私有化得到提倡，但大多受到了农民的抵制，这种抵制随后被指责为农民所具有的“落后的、空想的共产主义倾向”。一种较为公允的看法将表明，农民的谨慎和担忧在很大程度上确实是被那些希望回到从前的政治体制的政治家和干部阶层所利用了。但不管怎样，在大多数中东欧和前苏联国家及其大多数生活不错的农村人口中，全面的农业私有化尚未完成。
       关于作为前苏联农业中坚力量的小麦生产，我们应该指出的是，其产量据说曾一度达到过世界小麦主要产区之一的加拿大草原诸省产量的85％。因此苏联粮食部门的关键问题不在于产量，而是与收割以及将之运输到面粉厂和消费者手里有关。尽管如此，在后苏联时代初期的农业部门，仍旧进发了将国有大型农场和集体农庄加以解体的热情，以便于家庭农场取而代之。
       当然，这样的举动也遭到了强烈的反对。大部分农村居民没有足够的资金参与土地市场的活动，而且人们担心土地的全面市场化将会剥夺那些终生在集体或国有农场工作的人的土地。人们也害怕最好的土地将会全部落入有充足现金的人手中，最差的土地则被留给经济拮据者，或者留在国家手中。此外，由于农村地区的社会和经济基础设施的薄弱，人们自然会担心，全面展开的土地交易会导致广泛存在的“地主不在场”(absenteeism)现象，那些居住在城市的新的土地所有者根本不想在自己新获得的土地上、甚至接近自己的土地的地方生活。因此俄罗斯的农民当然不愿意再次经历因为地主不在场而给自己带来的大量损害。另外，还有一个原因是与谷物农业生产所必需的规模经济有关。考虑到在阿根廷、澳大利亚、加拿大和美国都有大规模的小麦种植农场，因此，西方顾问鼓吹一种在前苏联将这种农场解体的政策是令人奇怪的。
       由于这些原因，以及完全不具备能推动可行的土地市场发展的各种制度安排，比如房地产经纪人、关于土地及其固有生产力的可靠信息、金融抵押方式等等，对土地私有化的推动失去了最初的热情。大体上，许多大型农场合法重组为股份公司，工人和一些城市居民享有部分所有权。但是大部分农业土地仍然掌握在公共部门手中。
       我们看到，第一个原则，即不造成严重破坏的原则意味着转型政策必须受到谨慎分析的引导，而不是受到意识形态的引导。对苏联的国有农场的公允的分析显示，它从本质上是一种农村共同体(corporate)。这一共同体的“支出”包括学校教育、本地交通、老人的养老金和照顾、卫生保健、一般性社会公益服务、儿童看护以及其他一些职能，斯大林认为如果将农村丢给富农和地主统治，那么这些职能就无法得到更好的调控。从这一观点来看，关于苏联国有和集体所有农场效率低下的离奇说法就不足为信了。当我们想起那种不切实际的、认为苏联的粮食产量应该归功于私有的小块土地的说法时，我们一定要记住投机者是如何把种子、化肥、杀虫剂、机器和劳动力偷偷转移到自己视为珍宝的小块土地上的事实。实际上，这些关于私有小土地的美好设想充分说明了要把苏联的国家所有和集体所有的农场进行私有化的冲动，这种冲动受到了如下错误信念的影响，即“私有土地”必然会给大家带来确定无疑的报酬。
       二、经济发展的激励因素
       发展经济学的大量文献有助于加强一种关于转型经济中农业的重要观点，即价格是重要的。关注于农民为什么一直在经济上处于劣势地位的各种原因的研究在发展中国家有着长期而显著的历史。这一研究的核心观点认为，农场交货价格(farm-gate prices)通常不足以促进那种从农村地区获得更多经济盈余所必需的生产，而这种盈余又为城市和工业的发展提供了重要的经济推动力。如果低价格是增加产量的障碍，那么问题显而易见就是：为什么会让这些价格维持这样低?答案是发展中国家的政府倾向于对食品价格进行补贴，将之当作一种增加工薪阶层实际收入的间接手段。如果政府能够压低农业产品的价格，那么比起农产品价格更高时，政府用于补贴的预算费用将减少。
       价格是重要的，但是更全面的说法是，各种制度(即能发挥作用的各种规定)的全面实施是重要的，因为正是这些规定为农民所面临的选择范围确定了参数。因此，价格正是从这
       种制度框架中产生的。这样，问题不仅仅是要使价格恢复正常。转型国家的中心问题是要使制度恢复正常。
       实际上，农民需要的是关于合同、各种不同的信贷手段的条款和条件、投入价格、产出价格以及其他许多变动因素的预期能得到保证，这些变动因素影响着特定行为的经济收益。这并不是说农民需要一种绝对的确定性，而是希望建立各种制度手段，某些不确定性可以通过这些手段得到仲裁。一个高度发达的制度结构能够提供规避价格和生产风险的方式。此外，良性发展的信贷市场能够以具有竞争力的价格提供短期或长期的信贷。农业推广服务，不论是公共的还是私人的，可以提供必要的管理知识。各种制度安排的全面实施，加上各种便利性组织，构成了各种本质上相关联的活动，这些活动可以把一个无关紧要的农业部门转变成一个有效率的和充满活力的企业。
       三、经济转型战略
       以“休克疗法”为特征的中东欧和前苏联的经济转型过程在三个方面存在缺陷：(1)其细节方面出现了失误；(2)其强制实施是仓促和不留余地的；(3)其失误还在于它将确定各种具体策略而不是一个长期的转型战略作为当务之急。西方顾问的主要动机似乎是迅速而彻底地实施大量的转型措施。
       对经济转型的正确看法应该是把它看作一个谨慎的、深思熟虑的社会经济体制革新过程，而不是有意识地破坏这些体制。在农业方面，这意味着最开始的努力不应该集中在改变土地所有权结构上，而应该集中在支配农产品生产和交易的制度设置上。早期的重点应该放在投入市场(input market)上，包括通常的生产要素市场，也包括生产信贷和技术援助。应该注意到，当所需要的不是将土地的控制权和所有权视为当务之急时，偏偏这样做反而会导致不确定性。当一个经济体更大的制度结构被革新时，农民需要更多的而不是更少的保证，即他们能够劳有所获。在这一点上，传统的解决方法过多地强调了土地所有权，而忽视了全面的制度安排，正是这些制度安排为企业家作出的一系列广泛决策确定了参数。
       四、前社会主义国家经济转型经验对中国的借鉴意义
       由于农业对国民生产总值，以及几乎对所有转型国家的就业问题的贡献，所以农业部门的所有权结构就受到了特别的关注。在苏联时期，农业部门的特征表现为存在两种类型的企业：国有农场和集体农场，二者的显著特点是规模庞大。在这两种类型的组织结构下，多数家庭依靠一小块土地生活。虽然绝大多数的农产品来自国有和集体农场，但由个人支配(却不是私人拥有)的小块土地的家庭生产提供了一些重要的日常生活必需品，包括蔬菜、少量的肉和乳制品。
       自20世纪90年代早期以来，关于如何组织农业生产的问题对所有转型国家而言一直是一个重要问题。来自国际货币基金组织和世界银行的标准的政策方案就是实施激进的改组计划，这种改组计划是以被夸大的土地私有化的前景为依据的。私有化进程应沿着两个方向进行：(1)把国有和集体农场重组为私有实体；(2)扩大小规模的私人家庭农场，把大型国有农场的各部分转移给私有企业，即所谓的“个体农场”。一般而言，人们关注的是第二种方法，因为瓦解社会主义的农场被证明要比从实质上重组它们更容易。关于土地产权，转型国家被建议把所有的农业土地尽可能快地转为私人所有。
       然而，由于种种原因，这些国家大多没有这样做。俄罗斯在原来的国有和集体农场基础上建立股份公司，而广泛传播的私有化并没有走多远。在整个苏联时期，波兰保持了小规模农场的农业经营方式，因此在波兰经济转型中，私有产权改革并没有受到其他改革的较大影响。匈牙利有大规模的国有农场，也做了一些努力把它们转为私有。有意义的是，中亚国家为农业土地的私有产权所能发挥的作用提供了重要的经验。我们从乌兹别克斯坦开始讨论。乌兹别克斯坦是一个在转型进程中进展相当顺利的国家，尽管其在法律上禁止土地私有产权。然后我们来比较一下吉尔吉斯斯坦的土地市场情况。乌兹别克斯坦：国有产权下的经济成功之路
       根据后社会主义时期的经济增长情况，乌兹别克斯坦是最成功的经济转型国家之一。1997年，乌兹别克斯坦的经济产出是1990年水平的86％，比任何一个前苏联国家都高，只比中东欧国家的平均水平略低。这一强劲的经济表现在许多经济学家看来是不可思议的，因为乌兹别克斯坦在前市场经济时期的改革步伐一直缓慢。比如，就小规模私有化和价格放开进程而言，乌兹别克斯坦排在25个转型国家中的第22位。
       乌兹别克斯坦能够拒绝私有化方案的一个关键原因是它的棉花产业。棉花产业是乌兹别克斯坦的经济支柱，它是仅次于美国的第二大棉花出口国。棉花为乌兹别克斯坦提供了通过出口换取硬通货的充足资源，在苏联的分销体系瓦解之后，棉花在西欧和土耳其市场上成为相对畅销的商品。有学者发现棉花生产是解开“乌兹别克斯坦发展之谜”的三个因素之一。乌兹别克斯坦可以依赖这一稳定的出口资源获得出口收入，以此来支持本国工业部门的发展，从而减轻由苏联解体所造成的破坏。因此在后转型时期，农业部门在乌兹别克斯坦的强势的经济增长中起到了重要作用。
       乌兹别克斯坦是仅有的四个2001年的农业总产量比1990年高的国家之一。出乎意料的是，就市场导向的改革进程而言，乌兹别克斯坦并没有多少进展。它的农业生产的特征仍表现为国家的大量干涉，而它的许多部门(包括棉花生产部门)仍然服从于中央计划体制，该体制由国家关于投入和产出的指令构成。用一位分析家的话说就是，“农场在表面上转型了，但是结构上没有任何改变”。
       在土地所有权方面，乌兹别克斯坦是少数几个在法律上明令禁止土地私人所有的国家之一。乌兹别克斯坦的宪法对农业土地的国家所有权有着明确规定，同时其后的许多法律进一步加强了这种国家所有权。禁止土地私有是为了防止土地投机和土地所有权过度集中，也是由于长期存在的水资源问题。乌兹别克斯坦的自然条件不适合农业发展，几乎所有的农场都需要灌溉。因为主要的灌溉水源是即将干涸的咸海，所以乌兹别克斯坦出现水资源供给短缺不足为奇。因此，支持国家控制农业的观点认为对水资源的精确管理需要政府发挥主要作用。
       乌兹别克斯坦在通过扩大家庭和个体农场的方式来增加粮食产量方面也取得了一些成功。乌兹别克斯坦的农业政策优先考虑的一点是强调通过扩大国内产量来减少粮食进口量，在这一方面，它通过个体农业取得了一些成功。从1990年到1994年，这种个体农业的产量在农业总产量中所占的份额从28％上升到了41％。然而，由于上面所讲的水资源的短缺，在乌兹别克斯坦扩大家庭农场和个体农场似乎特别困难。所有的农业土地都需要灌溉，因此除了农业休耕地之外，没有额外的土地储备可以供个体农民利用。家庭和个体农场必须与国
       有农场的管理者进行协商，以保证其土地的使用权。尽管有这样的限制，乌兹别克斯坦在提高私有部门的产量方面进展相当顺畅。
       乌兹别克斯坦的农业部门也不是没有问题，特别是在水资源和生产力下降方面。然而，我们从前面的讨论中可以清楚地看到，从总体农业产出来看，乌兹别克斯坦是相当成功的，这种成功在相对温和的转型期“衰退”(transitional recession)中发挥了重要的作用。因此，一个转型国家能够不经过土地私有化而在农业表现上取得理想的结果。此外，粮食产量的增加以及家庭和个体农业的扩大说明，乌兹别克斯坦的农民正在对各种激励机制作出回应，而私有权并不是形成这些激励机制的前提条件。
       土库曼斯坦和吉尔吉斯斯坦：私人所有权与国家所有权的对比
       土库曼斯坦和吉尔吉斯斯坦的情况说明了土地的私人所有权不足以刺激土地市场的发展。土库曼斯坦是中亚国家中惟一的一个土地私有权得到宪法保证的国家。政府一直致力于采取一致行动来授予土地所有者以法定权利。与其他转型国家不同，在土库曼斯坦，对土地产权的规定是详细而完整的。
       尽管土库曼斯坦对土地的产权作出了明晰的承诺，但是使用权和土地的转让却被严格限制。新分配给个体农民的土地不能被出售或被赠与他人，而且其使用权也没有得到清晰界定。这样一来，虽然土地的私有权在土库曼斯坦普遍存在，但土地所有者的权利仅仅在于避免土地被国家非法征用。因此，土地的交易和租赁事实上是不存在的。虽然可靠的资料不容易得到，但是最近的研究发现，由于法律禁止土地交易，因此土库曼斯坦至今仍不存在土地市场。
       与土库曼斯坦形成对比的是，土地市场的雏形开始在吉尔吉斯斯坦形成，虽然同乌兹别克斯坦一样，农业土地的私有权是被法律所禁止的。虽然土地市场在非波罗的海的前苏联国家被证明发展缓慢，但一些研究者发现在吉尔吉斯斯坦的某些地区，几乎1／3的农场都设法获得了超过其最初拥有量的土地的使用权，这主要是通过租用合同实现的。
       如前面所讨论的那样，转型国家的关键问题是使制度恢复正常，包括培育一个奖励生产性行为的环境。创建一个土地使用权市场与这一目标是一致的。正如土库曼斯坦和吉尔吉斯斯坦的情况所清楚表明的，土地的私人所有权对于发展土地使用权市场而言既不是充分的也不是必要的条件。在帮助创建一个运转良好的制度环境方面，即使市场机制在这一制度环境中起关键作用，私有产权和土地产权都几乎是无关紧要的。
       五、结论
       我们注意到，第一条原则——即不要造成严重破坏，意味着转型政策不能依靠意识形态来引导，而是要由谨慎分析和对实际发生的情况的具体评估来引导。中国的许多农业企业类似于一种共同体型的农村。这些企业的效用(即多元“支出”)包括学校教育、交通、乡村工业(乡镇企业)、卫生保健、一般性社会公益服务以及儿童看护。有学者指出中国经济在过去几十年中具有的活力与以下两种因素有关：(1)根据实际情况务实地调整经济政策；(2)农业土地由集体或村镇掌握，这为劳动力适应经济总体发展情况而随时离开或回到农业生产提供了内部手段(internal means)。
       经济转型的过程是一个重新思考全部经济制度安排的过程，而不只是重新考虑土地所有权的过程。只关注这一制度矩阵中的某个方面就是以牺牲对市场经济制度基础的全面理解为代价来盲目推崇土地所有权。
       最后，经济转型的过程一直被错误设计。这里的核心问题是经济自主权在何种程度上通过一种彼此相关的激励和惩罚体制被向下移交给经济参与者。当极端的自主权被给予个体行为者时，如下情况就是不可避免的，即集体必须要插手解决和缓和那些不正当的和普遍的“外部性问题”(externalities)，而这些问题是彻底的自主选择权所必然导致的结果。另一个极端是，如果个人没有任何选择权，那么他们就会计划如何操纵体制来使其对自己有利。大量的经济学建议似乎都提倡完全私有化和市场化，这暗含着一个普遍观点，即完全的个人自主权是现代性的不变真理。
       中东欧和前苏联国家长达十年的经济与社会混乱恰好揭示了西方顾问所提供的那些政策的真正缺陷。大多数西方经济学家都没能想到，标准的模式恰恰会成为导致问题的根源。
       [崔存明：北京印刷学院社科部]
       (责任编辑　周艳辉)