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       摘 要： 制度规避是指制度相关者有意识地采取一定手段，改变或超越制度边界的行为。制度规避的负面效应不仅影响了制度绩效，异化了制度变迁，而且破坏了社会秩序，损害了社会公正。制度规避有其内在的诱因，它受行为主体观念与利益诉求的影响，与制度本身的局限性和运行机制密切相关。消解制度规避应着眼于其诱因，从根本上杜绝和消除其出现的条件，从而保障制度有效地发挥作用。
       关键词： 制度规避； 正式制度； 非正式制度
       中图分类号： D621 文献标识码： A 文章编号： 1672－4283(2008)02－0119－05
       收稿日期： 2006－11－20
       基金项目： 陕西省社会科学基金项目（06F020S）
       作者简介： 李军（1950— ），男，陕西三原人，西北工业大学人文与经法学院副教授。
       制度是人类社会秩序运行的有力保障，社会秩序依赖于制度，它通过制度对个体与组织行为的规范与约束，规范着社会运作，从而使社会活动秩序化。不过，制度发挥作用是有条件的，人们的活动常常超出制度边界，在制度规范之外从事活动，本文把这一现象概括为制度规避现象，希望通过对此现象的剖析，深化对制度的认识，更好地发挥制度的作用，构建制度文明，为社会和谐发展服务。
       一、 制度规避及其负面效应
       现实生活中，我们常常见到有些制度被束之高阁，人们绕开这些制度，在其规范之外从事活动，使制度的功能无法充分发挥出来。在此，我们把这一现象称之为制度规避。具体而言，制度规避是指制度相关者有意识地采取手段，改变或超越制度边界的行为与活动。制度相关者包括制度制定者、制度执行者和制度目标群体，他们采取制度规避的手段存在着差异。
       制度制定者常通过“设计制度，为我所用”以完成制度规避，具体表现为两个方面：一是确立对自己有利的制度目标；二是确立对己有利的制度规则。通过此，制度制定者或者改变制度应有的目标，或者极力为自己免责，或者赋予自身更多的权力、利益。总之，这种形式可以看作制度制定者利用权力对应然制度边界的侵犯，因为他们所设计的制度与应该出现的制度在内容、形式、结构和原则等方面均有出入，相差甚远。这种制度规避形式暴露了制度规避者的本位主义，制度制定者为了部门、地区或行业利益，制定于己有利的制度规范，最终造成的却是整个社会利益的损失。
       制度执行者的规避行为可以概括为“执行阻滞”，即“上有政策，下有对策”。在执行制度的过程中，他们要么偷天换日，替换原有制度的基本要求；要么瞒天过海，有意曲解制度的实质内容；要么暗渡陈仓，为制度赋予、附加于己有利的内容；要么敷衍塞责，只是象征性地采取执行措施。古人曰“法不足以自行”，意即制度功能的发挥必须依赖于制度能够获得认可且能付诸于实施，而这恰恰是制度执行者的责任与使命。如果执行者的行为直接以非制度或反制度的形式出现，即出现制度规避现象，那么制度的权威性无疑会受到严重的挑战。
       制度目标群体的规避行为表现为“打擦边球”或“寻求制度空白点”。“打擦边球”即采取与制度规定行为形式上相似的行为。这仅是与制度规定的“形似”，以使自己的行为“师出有名”，获得必要的正当性，但是由于他们的行为与制度在根本上是相左的，因此也构成了制度规避。“寻求制度空白点”是指以“没有禁止的，都是允许的行为”或“没有允许的，都是禁止的行为”为借口在“应该如何”和“不能如何”之间寻找制度空白点，力求左右逢源。“打擦边球”与“寻求制度空白点”的共性在于它们均带有机会主义特征,它可以试探的形式进行，如果遇到困难或者阻力，尚可以全身而退，回到制度规定的行为边界内。
       制度规避反映了制度功能实现的现实困境。然而，长期以来这一现象并没有引起人们足够的重视，甚至习以为常。面对规则，人们首先想到的是如何超越和逃避规则，“投机为王，逆规称霸”、“法外施恩”、“下不为例”等反映了我们的制度意识和规则意识较差。［1］之所以有此现象，在于我们对于制度规避的影响缺乏全面客观的认识。毋庸置疑，制度规避反映了人们在制度面前的能动性，这种能动性如果是对不合理制度的反叛，它尚可以被认为是以制度规避形式提出新的制度诉求，并且诉求得到满足的过程，这一过程是推动制度变革的积极的信号。但是，在多数情况下，它却更多地表现出对制度规范的漠视，对制度权威的挑战，其负面效应不应小视。
       首先，制度规避影响了制度绩效。制度规避行为以非制度或反制度的形式存在，直接威胁着制度的有效运行，使制度的实施、贯彻和执行偏离原有目标，制度目标实现程度大打折扣。具体表现在：第一，制度没有得到贯彻执行，制度目标无法实现而形成沉没成本，造成制度资源的极大浪费，使有限的制度资源无法充分发挥它们的功能与作用。第二，制度遵守者与制度规避者之间会产生摩擦而增加了协调成本，两者之间的互动表现为一种非合作博弈，因而造成了整体收益的损失。第三，制度规避者通过搭便车的行为，逃避制度责任，坐享其成，获得制度利益，也加大了制度运行成本。总之，从整体上看，制度规避行为制约了制度功能的有效发挥。
       其次，制度规避异化了制度变迁。制度规避漠视现有制度或制度规定的行为模式，在制度规范之外提供了一套与之相异的行为规范或模式，似乎推进了制度变迁。然而，制度规避行为与过程是以牺牲现有的制度规范，削弱制度体系的良性功能为前提的。制度规避扭曲了制度功能的积极导向，放大了不良效应，会诱发更多的制度相关者改变他们的行为预期，不再遵循现有的制度规范，尝试通过绕开制度约束获取更多的利益，从而消解制度的良性运行与健康发展。无疑，制度规避有潜在扭转制度环境的危险，它一旦稳定下来，形成均衡，便会成为制度革新的阻力，甚至会导致制度的倒退。因此，由于制度规避所引起的制度变迁是一种异化的制度变迁，不符合制度变迁的基本趋势。
       再次，制度规避破坏了社会秩序。具体表现在：第一，制度规避引发腐败行为。制度规避常常表现为人们依附、利用权力侵犯制度边界，逃避制度规范约束。此时，权力高于制度而不受约束，权力直接侵犯制度，直接表现为对权力的滥用，这是腐败的重要表现形式之一。第二，制度规避引发败德行为。制度运行是行为者合作博弈的结果，如果制度规避这种非合作行为可以获得较高的收益，甚至它的收益高于合作的、遵守制度的行为主体，那么必然会引起更多的人选择非合作的机会主义行为，放弃遵守制度，造成更多的逆向选择和道德风险问题。
       最后，制度规避损害了社会公正。法律、制度、规则面前人人平等是社会公正的重要体现，同时也是构建民主法制社会的基本要求。一般而言，良好的制度设计和运行会一视同仁地对待制度相关者，遵循“对事不对人”的原则，合理公正地对社会成员的基本权利和义务进行有效分配，以保证制度的有效运行，维护社会公正。制度规避行为破坏制度规则，不仅使法律、制度、规则关系处于混乱状态，而且也与法律、制度、规则的价值要求格格不入，极大地危害了社会各成员的基本权利与义务的公平合理分配。制度规避行为一方面使制度的尊严和权威荡然无存，不利于维护法律、制度、规则关系的稳定，另一方面使社会所追求的公平、正义和秩序等价值目标遭到极大的破坏。
       二、 制度规避的诱发因素
       制度规避的负面效应是客观存在的。在此，我们综合运用不同的视角与理论，将它们对该问题的分析进行比较和归纳。
       1． 制度视角
       制度视角的代表理论是新制度主义，在它看来，制度作为由人制定的规则，抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。其关键功能是增进秩序，使行动者形成合理的预期。［2］32-33制度功能的实现依赖于必要的监督和制裁机制，使它们成为抑制机会主义行为的重要因素，“没有强制性惩罚性措施的规则是无用的，当惩罚不再适用时，制度也就失效了”。［2］110-111不过这一因素作用的发挥不是绝对的、必然的，“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为”。［3］可以看出，在新制度主义的视野里，制度规避是与制度并存的客观现象，它表现为一种机会主义行为，作为制度的对立面而存在，它使制度功能无法充分发挥，因此其行为与活动本身是非制度或反制度的。
       
       新制度主义立足于制度视角，分析制度存在的必要性及其功能，它对我们探究制度规避的诱因带来如下启示：（1） 制度是促成秩序的手段，其目的在于抑制机会主义行为，因而与制度规避行为是格格不入的。在现实生活中，人们时常会无视制度的目的与价值，将制度异化为获取某种利益的工具，例如“乱收费”的逻辑就在于“为了进行罚款而制定规则；为使罚款有足够对象而对人们违反规则的行为加以默许”。［4］（2） 制度作为一种规则，其功能是有限的。一方面，制度的设计与运行存在缺失，出现制度漏洞，失去其应有的约束力；另一方面，制度约束的对象具有能动作用，他们可以根据制度内容和运行情况调整自己的行为策略，以至于会“不顾道德规范”，采取制度规避行为。（3） 制度的功能的发挥与惩罚机制密切相关。惩罚的力度是否始终如一，惩罚的措施与方式是否合理，都可视为制度能否发挥成效的标准之一。现实生活中，如果“人情”、“关系”左右制度，惩罚手段软弱无力，就会助长制度规避的出现。
       2． 制度变迁视角
       制度包括正式制度和非正式制度。正式制度是由人们基于特定目的设计制定的规范形式，它的实施依赖于外部的强制力量；非正式制度是社会长期发展所形成的，自发演进的规则，它表现为习惯、道德、传统、风俗、意识形态等形式。两者相互补充，相互影响。随着社会的发展，制度尤其是正式制度越来越得到人们的重视，不过人们也注意到，制度并不必然产生绩效，其原因固然可以诉诸于制度设计、社会经济因素和社会文化因素［5］9，不过，制度变迁视角的共性在于探寻制度究竟如何影响秩序。
       哈耶克基于人的理性的有限性，提出了“自生自发秩序”，认为它是许多人的行动的产物，而不是人之设计的结果，没有理由说它具有一个特定的目的。［6］他认为人的行为既具有遵循某种行为规则的特征，又受自己的观念的引导，其中观念对于行为的引导居于优先地位。［7］因此，他极为推崇秩序的自发演进，不遗余力地抨击滥用理性刻意设计和建构社会经济的做法。与之不同，诺斯强调了制度演进的理性选择，他认为一种制度演进到一定的阶段，总是受其既存的文化、传统、信仰体系等因素的制约，正式制度的变迁并不必然带来非正式制度的变迁，非正式制度与新的正式制度之间会产生紧张关系，需要对它们的关系进行重建。［8］综合这两种观点，我们可得出如下结论：正式制度与非正式制度相互影响、相互制约，它们共同作用才能保障制度的良性运转。
       具体而言，一方面，非正式制度可以有效地在共同体内部成员中发挥作用，但在复杂的社会中，这种约束并不能完全排除所有的机会主义行为［2］132，它需要正式制度有效的支持与补充，此时如果正式制度供给不足，那么非正式制度失灵的影响将会不断扩大，制度规避行为在所难免。另一方面，正式制度的实施依赖于强制力手段，缺少对人们的感情抚慰，易使人们产生对立情绪和“投机”意向，鉴于此，正式制度功能的有效发挥必须以非正式制度为基础和前提［9］38，从而获得必要的认同基础，减少对刚性的正式制度的抵触和不解。正式制度与非正式制度的变迁遵循着不同的路径，其中正式制度的变革具有明确的目的导向，它是设计的结果，而非正式制度的变迁具有演进的特征。通常两种变迁路径可以并行不悖，不过两者之间难免会出现矛盾。此时，非正式制度的功能充分扩散，掩盖和遮蔽了正式制度规范的约束力，导致正式制度无法实施，难以充分发挥功能。这一问题在社会转型时期表现尤为突出。在社会转型时期，非正式制度面临的冲击更为剧烈，许多观念、风俗、习惯等因素被重新建构，但它们具有普遍的社会心理基础和深远的历史文化积淀，因而具有极强的刚性，不能随意更改，此时非正式制度会抵制正式制度的效力，使其无法充分发挥作用。例如，在互联网不断普及的今天，任何一项制度、法规都不可避免地要受到“网络公民”的审视、评价，互联网成为影响制度变迁的重要变量［10］，此时，正式制度的实施必须充分考虑互联网所影响的非正式制度，以便使两者协调互补同时发挥作用。如果正式制度与非正式制度存在冲突，那么也会导致制度规避行为的出现。
       3. 政策执行视角
       政策执行是政策科学的重要研究内容之一。政策科学是一门研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因与结果的学科。其目的在于提供政策相关知识，改善公共政策系统，提高公共政策质量。［11］政策科学研究立足于政策现实，而制度规避突出地反映了制度执行的现实问题，因此从政策执行的视角考察制度规避，可以和制度与制度变迁视角的规范分析互为补充，相互印证。不仅如此，政策执行的视角除了关注于政策本身的特性，还探寻政策之外的诸多要素对政策有效执行的影响与制约。
       政策质量的高低影响着政策能否有效执行。政策质量包括政策合法性、合理性、明晰性、协调性、稳定性与连续性、科学性、弹性等指标，［12］其中任何一个因素出现问题，便从客观上促成了制度规避的出现。例如，如果政策之间缺乏协调配套，便会出现制度的摩擦点或空白点，这样便为人们利用摩擦点寻求空白点客观上创造了条件。又如制度的建立可以减少人们行为的不确定性，形成较为稳定的预期，并据此形成和强化为稳定的行为方式。如果制度经常变动，就打破了这种均衡，人们不可能建立稳定的预期、稳定的行为，机会主义行为便会盛行。［13］如果制度朝令夕改，势必使人们的行为选择变得莫衷一是，制度规避行为便可能成为常态。
       利益需求与利益分配同样影响了政策执行的效果。“利益追求是政策执行相关主体的内在驱动力，政策执行梗阻的根本原因就在于政策制定主体与政策执行主体间存在的利益矛盾和利益冲突。”［14］一般而言，制度的建立与实施往往伴随着利益的重新分配与调整，为了避免利益重新分配造成己方的损失，人们会采取策略行为改变利益分配的格局，使之对己有利，为自己服务。改变或超越制度边界的行为也会成为他们的策略之一。在制度设计者、执行者和目标群体的互动过程中，如果三者间的利益相互对立、相互排斥，各自的利益需求在制度框架内无法得到满足时，他们会通过制度规避行为寻求制度之外的利益分配。因此“设计制度、为我所用”、“执行阻滞”、“打擦边球”和“寻求制度空白点”便成为他们各自的行为选择。
       有效的政策执行是系列机制综合作用的结果，它包括政策宣传机制、权力配置机制、监督控制机制、信息反馈机制和责任追究机制等等，这些机制构成一个整体，为政策执行提供了保障。从预防和消解制度规避的角度讲，监控机制与责任追究机制是保障政策有效执行的核心。有效的监督可以及时发现政策执行中的阻滞因素，适时控制执行过程；有效的责任追究机制，可以提高政策执行过程的责任意识，减少执行的主观性和随意性，同时也有助于杜绝机会主义的行为策略。
       通过上述分析不难发现，制度规避有其内在的诱因。从行为主体角度讲，它受观念和利益诉求的影响，当观念与利益诉求受到了现有制度的约束与限制时，人们便可能试图改变或跳出这种约束。当然它是否必然导致制度规避，还取决于该行为主体的价值判断。从制度角度讲，它反映了制度的有限性，任何一种制度都存在着缺失，限制着其功能的有效发挥。不仅如此，不同制度形式间内在矛盾也会抵消制度的功效，客观上使制度规避成为可能。从制度运行机制上讲，制度依赖于监控与惩罚等机制的共同作用，如果这些机制失效，也会导致制度失效，同时正式制度的实施依赖于非正式制度的有效补充，否则制度便会失灵，因此，制度规避往往是制度完全或部分失灵的结果。
       
       三、制度规避的消解
       制度规避的负面效应是显而易见的，制度规避的诱发因素也是客观存在的，因此我们应当采取必要的措施来消解制度规避。消解制度规避行为与活动，首先需要纠正两种错误认识：其一表现为“制度神话”。此观点认为，制度决定一切活动，制度可以避免一切存在的问题，制度规避现象的出现，是当前制度不完善的结果，因此只要加强制度建设，用制度弥补制度，用新制度取代旧制度，便可一劳永逸。这种观点忽视了制度运行、制度功能发挥的现实条件。其二表现为“制度虚无主义”。此观点认为制度规避无法从根本上消除，因此我们无须采取任何措施，社会秩序会以自生自发的形式形成，这种自发的秩序可以弥补制度本身的缺陷，有效地根除制度规避。这种观点没有看到社会自发秩序的盲目性，单纯的自发秩序并不会按照我们设定的方向前进。总之，这两种认识均是片面的，分别走向了两个极端。根除制度规避应着眼于消解其产生的诱因，从根本上杜绝和消除这些因素出现的条件，从而保障制度有效地发挥作用。
       首先，强化制度意识，全面认识制度功能。制度绝不是某一个体实现其超越其他主体利益的工具［15］，而是促成社会秩序所遵循的共同规范，其功能在于规范行为、协调关系、促成秩序。基于此，应当杜绝对制度的投机心理，形成对制度的自觉服从。应当明确，合理的制度具有普遍的约束性，它是一视同仁的，不存在超越于制度之上，游离于制度之外的主体，因此，要使人们有意识地在制度规定的行为边界内从事活动，减少对制度规范的抵触心理，认同和接受制度对自己的规范约束。
       其次，合理设计制度，建立健全制度体系。邓小平指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［16］合理地设计制度就是要提高制度设计的客观性、科学性，坚持“以人为本”，立足于人的发展与完善，提高制度的合法性、合理性、明晰性、协调性、稳定性与连续性。建立健全制度体系主要是加强制度供给，积极推进制度化进程，以制度的完善来制约权力对制度的侵犯，杜绝权大于法、以言代法的现象出现，改变整个制度系统围绕个人的权力意志运行的状况，让整个社会制度系统根据明确的法律规则而运行。［9］223健全制度体系还要完善制度运行机制，尤其是监控与惩罚机制，它是树立制度权威，推动制度高效运行的保障。
       再次，注重制度与制度文化的适配。制度的良性运行离不开与之相适应的制度文化基础，这一基础常常通过习惯、风俗、传统等非正式制度表现出来，因而要理顺正式制度与非正式制度的关系，避免非正式制度对正式制度的消蚀作用，积极稳妥地推进制度与制度文化的转型与变迁，逐步改变传统思想观念对制度服从的抵制，树立正式制度的权威。要深刻理解并合理应用制度变迁的“路径依赖”性质，注重制度过去、现在和未来的一致性。减少因制度变迁而带来的对非正式制度的刻意重构，从而避免非正式制度对新的正式制度的刚性抵制，注意文化环境对管理模式选择的影响。［17］
       最后，协调、规范利益及利益的分配。第一，树立正确的利益观，杜绝不当逐利，注意消除为了谋取利益不择手段的现象。“八荣八耻”社会主义荣辱观的倡导，在此方面为我们树立起了具体明确的价值标准和行为规范。第二，坚持利益分配的“帕雷托改进”原则，避免或减少因社会变革、制度更替和新制度运行对部分群体造成的利益的损失，如果这种损失从社会全局考虑不可避免，就应当给利益损失者以合理的补偿，从而形成科学的利益保障机制。第三，杜绝公共利益部门化、部门利益私人化现象，加大惩治权力寻租等腐败形式的力度，避免腐败导致社会不公平。
       解决社会发展问题，坚持科学发展、和谐发展、可持续发展，要有制度的保障，制度规避则危害着这一保障。制度规避的消解需要全面认识制度的功能，强化制度意识；合理设计制度，建立健全制度体系；注重制度与制度文化的适配；有效地协调、规范利益及利益的分配。只有做到这些，才可以更深入地理解制度、遵守制度、利用制度，保障制度功能与作用的有效发挥，从而推进制度文明的建设和社会健康和谐有序地发展。
       ［ 参 考 文 献 ］
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       ［责任编辑 蒋万胜］
       Negative Effects of Regulation Withdrawal and Their Removal
       LI Jun, WANG Zhanlei
       (College of Humanities and Economics and Law, Northwest Polytechnic University, Xian 710072, Shaanxi)
       Abstract: Regulation withdrawal refers to conduct adopted deliberately by people involved to alter or overpass the boundary of regulations. However, negative effects of regulation withdrawal can by no means be negligible for it not only affects achievements and alienates variation of regulations but also wrecks social order and harms social justice. With its internal cause, regulation withdrawal is affected by the subject"s mind and demand and closely associated with the limitations and operative mechanism of regulations. To remove the negative effects of regulation withdrawal, we should start with their internal causes and stop and remove conditions for their occurrence to effectively guarantee the proper operation of regulations.
       Key Words: regulation withdrawal; formal regulation; informal regulation