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       摘 要：教师聘任制是高等学校人事制度改革的核心，教师法律地位则是教师聘任制建构与实现的理论基础。在我国现有法律法规中，对教师在聘任制度中的法律地位的定位是模糊的甚至是冲突的。在法学理论上，将教师定位为劳动者，教师通过基于平等自愿的劳动合同与学校产生法律关系，把教师在教育教学工作中的权利义务明确化，将对教师的合法权益保护产生积极影响。完善教师聘任制，应从教师的劳动者法律地位的确立入手，建立一系列以劳动合同为核心的制度体系。高等学校教师是劳动者，建议从立法上尽快予以明确和完善，以保护教师的合法权益。
       关键词：高等学校教师；聘任制；劳动者；法律地位
       中图分类号：G645
       文献标识码：A
       文章编号：1672-4283(2007)06-0105-04
       收稿日期：2007-05-10
       作者简介：王鹏炜(1975—)，男，陕西户县人，陕西师范大学教育科学学院讲师，博士研究生。
       高等学校人事制度改革的核心是实现人事管理由身份管理向岗位管理的转变，打破教师任职终身制，实施教师聘任制，建立以自由流动和竞争上岗为特征的师资管理体制。但由于我国法律法规对教师的法律地位定位含糊，导致高校教师聘任制偏离了预期目标。
       一、教师法律地位的混沌
       教师的法律地位指教师在法律规定下与其他主体之间所构成的法律关系，其性质与内容具体体现在我国现实的法律法规的规定中^[1]。然而在我国现有的法律法规中，对教师在聘任制度中的法律地位的定位是模糊的、甚至是冲突的。
       《教师法》第3条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。”第17条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”由此可以看出，教师与学校之间是基于合同的聘任关系具有合同关系的基本特点，即：(1) 双方地位的平等性。教师和学校是平等的法律主体，学校具有完全的聘任自主权，不受他人干涉，教师也具有完全的选择权，有受聘的权利也有拒聘的权利；(2) 聘任关系的契约性。一旦双方就聘任达成意向，签订聘任合同之后，双方都要受到合同的法律约束，不得违反，否则应当承担相应的法律后果；(3) 聘任的自愿性和互利性。这一规定基本明确了教师聘任的形式和内容，对教师与学校双方的权利与义务作了相应规定，为教师聘任制的实施奠定了法律基础。但《教师法》对双方在聘任过程中产生纠纷的救济途径，除申诉(这一方式也仍有许多争议)这一方式外，却没有再明确其他途径，使得教师聘任合同的性质成了一个十分模糊的问题，也成为有效实施教师聘任制的一个障碍。
       2003年，最高人民法院出台了《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的决定》(法释[2003]13号)，规定“事业单位与工作人员的辞职、辞退及履行聘任合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》”。这为解决教师聘任中的法律纠纷提供了法律依据。但这一规定又与其他相关法律法规相冲突。
       首先，《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的决定》与我国《劳动法》及相关法规对“劳动者”的界定是不一致的。《劳动法》第二条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”1994年9月5日劳动部办公厅颁发的《关于<劳动法>若干条文的说明》(劳办发[1994]289号)指出，“本法的适用范围除了公务员和比照实行公务员制度的事业组织和社会团体的工作人员……”，但由于我国一直实行劳动与人事双轨管理，在教师的身份仍被视为“干部”的情况下，教师与公立学校之间的关系在法律上并不被认为是“劳动合同关系”，其后的相关法律法规也未进一步明确；同时根据《教师法》，由于教师的待遇与公务员待遇存在一定比照关系，因而事实上《劳动法》将教师与学校聘任纠纷排除在其调整的范围之外。
       其次，《教师法》在第39条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理”。这一规定有两个问题值得思考：(1)申诉是行政法律关系的救济方式之一，如果教师是劳动者且与学校签订的聘任合同是劳动合同的话，申诉这一方式自然是不合适的；(2)这一条规定除了提供申诉这一救济方式之外，没有规定其他的救济途径。由于申诉是一种非诉讼意义的救济制度，因此，这一规定有排除其他救济手段的嫌疑。朱应平也认为《教师法》、《教育法》及相关法律法规只规定申诉这一方式的原因之一，就是我国目前对教师法律地位规定不明，认识不清，甚至认为教师与学校之间属于内部行政管理关系。^[2]
       二、教师法律地位的合理定位
       依据我国现行法律法规，并参照相关的法理学理论，笔者认为，在聘任法律关系中，高等学校教师的法律地位应定位为劳动者。
       1.长期以来，我国实施劳动和人事双轨并存的管理体系，在立法时对普通工勤人员与干部做出了区别对待。但随着改革的不断深化，这种立法所依赖的社会背景已完全发生了改变：企业劳动制度的改革已经初步完成，通过推行全员劳动合同制，实现了职工身份的融合，干部与工人的身份界限已经被淡化和取消；事业单位人事制度的改革虽然滞后于企业单位，但各个事业单位也已经初步建立并实行了聘任制，逐渐通过人事代理、全员招聘等形式实现了人事管理的合同化。在目前我国公立高校的人事制度改革中，虽然机关法律法规仍有欠缺，但经过长时间的探索与总结，专兼结合项目合作等用人模式，外聘、特聘、兼职、返聘等多元聘任形式已被广泛接受、推广，按需设岗、灵活流动、严格考核、重视保障等观念也已为大多数教师与管理者所接受。从这一意义上讲，公立高等学校的教师已经初步满足了《劳动法》对“劳动者”这一劳动法律关系主体条件的要求。
       2.从关于“劳动者”主体界定标准的理论发展来看，大陆法系国家一般认为，劳动契约关系存在应以同时具有从属关系存在和当事人意思表示合致为标准，即：(1) 雇主可单方决定劳动提供者的工作时间、地点、工作任务的具体种类等劳动条件。在此情形下，劳动提供者处于雇主广泛的单方决定劳动条件权限下，为适当地保障其人格、身心健康及经济利益，当然应将其纳入劳动者范围；(2) 雇主拥有对劳动提供者的惩戒权。在此情形下，劳动提供者更具有或者具有和前者相同的人格从属性，原则上应将其纳入劳动者范围；(3) 劳动提供者提供的劳动具有专属性。即劳动者须自行提供劳动，原则上不得由他人代服劳务。若劳动提供者根本无须自行向雇主服劳务，而可另行聘用他人服劳务，则显然因免于直接受到雇主指示权约束而欠缺人格性上的从属性，不宜纳入劳动者范围；(4) 雇主对劳动提供者的劳动报酬具有相当程度的自主权，并且从劳动提供者的角度观察，该劳动报酬与其提供的劳动具有一定的“对价性”。^[3]
       
       比照教师的工作，可以发现教师与学校之间的聘任关系也符合以上特点：首先，教师的劳动时间、地点、任务等劳动条件一般情况下是由学校自行决定的，教师有服从的义务且不得随意更改；其次，学校对教师的劳动具有管理和惩戒权，学校可以按照校纪校规对不服从学校管理或者不符合教育教学要求的教师进行相应的处分；第三，教师的劳动具有专属性，即教师的劳动过程必须由教师本人来实施，不得由他人代劳；第四，在实行财务包干以后，各高等学校对财务收支具有独立自主的支配权，因而对教师的劳动报酬具有较高的自主权。由这些条件和劳动者主体的界定标准相对照，公立高等学校教师基本符合界定标准的要求，因此从法理上讲可以定位为劳动者。
       3.我国公立高等学校实行教师聘任制的最终目的是将教师作为劳动者。从20世纪80年代以来，教师聘任制经过试点、推广，1993年国家颁布《教师法》规定实行教师聘任制，其目的就在于打破教师终身制，希望建立起公立高等学校灵活的用人机制，实现教师与岗位的有机结合，使公立高等学校能根据自己教育教学的实际需要聘用到符合资格要求的教师；使成千上万愿意从事教师职业、也有资格从事教师职业的人能够加入到教师队伍，使不愿意从事教师职业和不适合从事教师职业的人能够顺利分流到其他行业，实现教师队伍合理的人才流动，调动教师工作的积极性，从而提高教师素质，提高教育教学质量；也能使国家做好教师队伍的监督与管理，抓好教师队伍建设。
       4.在法学理论上，将教师定位为劳动者，教师通过基于平等自愿的劳动合同与学校产生法律关系，把教师在教育教学工作中的权利义务明确化，将对教师的合法权益保护产生积极影响。
       有学者认为，高等学校是从事教育公务的机构，是作为特别公法人执行教育公务，必须通过其法人成员的活动得以实现，而教师是高等学校法人成员的重要组成部分，教师通过参与高等学校的管理、进行具体的教育教学活动，使高等学校的教育公务得以顺利实施。而高等学校作为公法人中的特别法人，它可以根据情况运用公法或私法的方式管理其工作人员，其聘用应该纳入到行政合同或者政府雇佣之中。^[4]这种观点有其合理的地方，充分显示了高等教育中国家教育权的存在。^[5]但是也应看到，我国法学理论由于受前苏联理论的影响，特别是由于我国商品(市场)经济严重滞后，以及相应的民商法和私法精神不发达，在一个相当长的时期内，我国法学一直拒绝接受公法与私法的划分方法，从思想认识的角度看则是与列宁关于国家干预“私法关系”的理论是分不开的，虽然这一观点在后来被认为是对列宁思想的误解^[6]，但却导致了我国在所有的部门法体系中都贯彻有一种行政干涉的思想，大多奉行“管理主义”思想，将整个学校内部的所有人和物都视为管理的要素，因而导致对其中人(教师和学生)的主体性重视不足，甚至出现暴力干涉、侵害其成员合法权益的情况。而只有将教师定位为劳动者，才能从根本上解决上述问题。
       三、高等学校教师聘任制的完善
       综上所述，完善教师聘任制，应从教师的劳动者法律地位的确立入手，建立一系列以劳动合同为核心的制度体系。
       第一，应该将以主体确定法律适用范围的方法改为以内容确定法律适用范围的方法，即将《劳动法》中关于劳动者的表述改为“用人单位聘用以工资收入为主要生活来源的劳动者”，并与之建立劳动关系的劳动法(公务员、军人、武装警察及国家法律另有规定的除外)。这样，就将教师明确地纳入到了劳动者的范围之中，为其权利、义务的框定与实现、法律救济的途径与程序等奠定理论基础。
       第二，通过加强对教师行业的监管保证国家教育权的实现。有人担心，如果将教师定位为普通劳动者，其所担负的教育职责这一涉及社会发展的目的如何实现，这实际上就需要政府真正履行自己的监管职能。因为根据《教育法》及《教师法》的规定，我国涉及教师的制度主要有3个，即教师资格制度、教师聘任制度、教师职务制度。而从教师资格制度来说，它是保证教师队伍来源质量的重要措施，而教师职务制度则是评价和考核教师发展质量的重要体系。从其性质上看，教师资格制度中国家对于教师资格的认定属于行政权范围，国家负有监管和认定的责任；教师职务制度是指根据学校教育教学、科研工作需要而设置的教师不同岗位职务的统称。虽然在教师职务评审中还存在着高等学校在教师职务评审中居于何种法律地位、职务评审是学术行为还是行政行为等许多法律问题，但从目前实施的现实情况看，教师职务评审委员会本身并不具有独立的法律人格，其地位更类似于一个独立法人内部设立的工作机构，只是负责评议、审定专业技术人员是否符合相应专业技术职务任职条件的组织。从其权力渊源上看，这种权力是国家教育行政管理权力的一部分，《教师法》第16条规定：“国家实行教师职务制度，具体办法由国务院规定”，《高等教育法》第47条规定：“高等学校实行教师职务制度……高等学校教师职务的具体任职条件由国务院制定。”^[1]325-329因此只要国家通过完善各种规章制度，加强对教师资格和教师职务制度的监管力度，完全可以保证国家教育权的实现。
       第三，按照《劳动法》、《合同法》等相关法律要求，完善教师聘任制度的相关具体措施。如根据要约与承诺的步骤设计聘任合同，对格式合同的内容、集体合同的制订与范围的规定等进行完善，对教师报酬与工作条件保障、权利与义务等进行详细规定，对教师救济程序进行必要的规范与明确等，使教师与学校所建立的劳动合同关系成为有法可依、有法必依、权责清晰的法律关系。
       第四，加强配套制度建设，保障教师基本权益。如教师与学校聘任合同的签订必须遵循合法原则，相关内容及程序必须符合国家机关法律法规及政策、方针；应建立公开透明的选拔考核制度；应规范解聘条件及相关程序；要落实好落聘人员的安置等，从而使劳动合同真正起到择优的作用，又能有效保障教师的基本权益。^[7]只有这样，我国公立高等学校的教师聘任制度改革才能得以进一步深化。
       [参考文献]
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       [5]吴开华，覃伟桥，论教师聘任制的法律性质[J].教育评论，2002(5)：45-47.
       [6]王晨光.市场经济和公法与私法的划分[J].中国法学，1993(5)：28-36.
       [7]李牧.高校聘任制实施过程中教师权益保护问题研究[J].学术论坛，2005(1)：178-181.
       [责任编辑 何菊玲]
       Workers，a Legitimate Identification of the Legal Identity of Teachers in Higher Learning Institutions
       WANG Peng wei，SI Xiao hong
       (College of Education Science，Shaanxi Normal University，Xian 710062，Shaanxi)
       
       Abstract：The system of teacher appointment is the core of reform of personnel administration in higher learning institutions，while the teacher"s legitimate identity is the theoretical basis of constructing and realizing this system.However，the affirmation of the teacher"s legitimate identity in the system of teacher appointment by the operating statutes of our country is either obscure or contradictory.Theoretically，teachers should be identified as workers，who are legally related to schools by working contract based on equality and willingness.The teacher"s right and obligation in teaching should be clearly claimed，which will make active effects on protection of legal right and interests.Therefore，to complete the system of teacher appointment，the teacher"s legitimate identity as a worker should be established so as to set up a set of systems based on the working contract for protection of the teacher"s legal right and interests.
       Key Words：teaching faculty in higher learning institutions；system of teacher appointment；worker；legitimate identity
       注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”