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       摘 要：免费师范生制度是普及义务教育的产物，是独立师范教育制度的典型特征，是政府调节义务教育师资、实现教育公平的重要手段。今天由于中国教育发展的严重不均衡性，需要政府通过各种措施调控教育资源，目前实施免费师范生制度不失为一种调节教师资源的重要手段。在现今的环境下，采取直接购买合格的教育服务而不用提前购买服务者的策略，切实提高教师待遇，是调控教师资源的长期有效的方式。
       关键词：师范教育；免费师范生制度；义务教育
       中图分类号：G659.22
       文献标识码：A
       文章编号：1672-4283(2007)06-0100-05
       收稿日期：2007-07-08
       作者简介：胡艳(1965—)，女，浙江宁波市人，北京师范大学教育学院副教授，教育学博士。
       在温家宝总理的倡导下，2007年的“两会”提出在6所教育部直属师范大学建立免费的师范生制度。5月14日，国务院办公厅正式发布《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》。在高校招生并轨和师范教育综合化的浪潮下几乎中断的免费师范教育制度，现在正式恢复。如何使现行免费师范教育在制度上突破传统免费师范教育，提供更多的教育资源，培养更多的教师资源，实现教育公平，是本文思考的问题。
       一、实施免费师范生制度的条件
       免费师范生制度准确地说应该是免费师范教育制度，它是政府为培养义务教育所需要的师资，利用国家财政(纳税人的钱)选取一定标准的学生给予严格的专业训练，要求其毕业后从事一定年限教育服务的制度。免费师范教育制度是相对于收费的教育制度而言的，它是由政府提供教育经费，政府购买社会大众所需要的教师资源的一种方式。国际经验告诉我们，免费师范教育制度是现代国家在教师职业缺乏足够吸引力的时期，为普及教育和平衡基础教育质量而采取的干预性措施。免费师范教育制度为各国义务教育的普及做出了巨大的贡献。
       免费师范教育是普及教育的产物，是独立师范教育制度的典型特征，是政府调节教育资源的重要手段。国际师范教育的发展史告诉我们，免费师范教育制度是随着普及教育对教师的数量和质量提出的要求而产生的。确保稳定合乎质量的师资来源就成为影响教育普及的关键性因素。
       1816年法国的法令规定，各市镇均需负责其管辖之下的儿童得以受初等教育，凡贫困儿童予以免费。同时，法国第一次规定了小学教师能力证书，要求未达标的教师到“短期示范学校”观摩学习。1833年，《基佐法案》进一步规定教师必须接受职业训练，通过考试获得国家颁发的证书方可任教，并废止了某些地方实行的由教会推荐教师或由教会颁发教师资格证书的做法。^[1]1881年又通过了师范学校学生学习、生活费由国家负担和统一小学教师任职资格的两项法案^[2]709，从而使师范学校招收优秀学生并确保其毕业后从教。《基佐法案》出台的当年，法国就新增师范学校30所，到19世纪末，法国全面普及初等教育，师范学校已经达174所，其中高等师范学校4所。^[2]707
       德国是最早推行义务教育的国家。1763年普鲁士发布《全国学校规程》，明确规定教师必须参加考试才能予以录用，取得教学执照方能从事教学活动。1810年，普鲁士又颁布了干涉教育的法令，明确规定师范生寄宿、免费培养并要求毕业后履行教育服务，德国的师范教育因此被严格地制度化。德国早在19世纪60年代就已经形成了普及6-14岁的8年二级的初等教育体系，这不能不归功于受到国家严格监控的独立、免费的师范教育制度。
       日本明治维新时期实施普及教育，1879年颁布的《教育令》规定，各府县须设公立师范学校，持有师范学校毕业证书者才能在公立小学任教。1897年公布的《师范学校令》，要求强化寄宿制和军队式教育，发给师范生特有的学资和生活费，实行师范生毕业后的义务服务制，并规定只有师范学校毕业生才能成为正式教师等，使得日本在短短的30余年就普及了小学阶段的义务教育。
       我国晚清“癸卯学制”规定师范生“无庸纳费”，但要履行教育服务。“优级师范学堂分类科毕业生，有效力本省及全国教育职事之义务。”具体年限为6年，前2年必须履行政府指派的服务，后4年则是自由选择的教育服务，否则撤销教员凭照，并缴还在学时所给学费以示惩罚。初级师范学堂师范生分官费生和私费生。由于享受的待遇不同，完成教育服务的年限也不同：官费生完全科为6年，简易科为3年；私费生完全科(本科)为3年，简易科为2年。在此期限内不得私自应聘到其他行业任职。具体服务地点由本省督抚派遣。民国初年沿袭这一规定。国民党获得统治权后，恢复了被1922年学制破坏的师范生免费教育制度。1939年颁布的《师范学校毕业生服务规程》规定，师范生服务一律3年。1942年教育部又进一步明确师范生服务的范围必须以小学教员为限，对高等师范院校的学生也有类似的规定。
       二、当前我国传统免费师范生制度存在条件的变化
       随着义务教育的普及以及对师资质量需求的提高，独立免费的师范教育制度在发达国家也逐渐走向开放的教师教育制度(综合大学教育学院)，并辅之以严格的教师资格制度。那么，处在21世纪的中国，是否需要完全恢复传统的免费师范教育制度，以便为基础教育提供数量充足、质量合格的师资呢?
       (一) 中国的九年义务教育已经基本实现，教师短缺问题基本解决
       首先，义务教育基本实现，教师匮乏问题基本解决。从全国的数据看，目前我国城市、县镇、农村普通中小学师生比均符合国家要求。2005年小学教职工和在校生数的师生比为1∶17.7；低于国家规定的编制标准。普通中学(初高中合计)师生比为1∶15。其中城市普通中学师生比1∶13.1；县镇师生比1∶15.5 ；农村中学师生比为1∶15.9。(注：中华人民共和国教育部发展规划司编《中国教育统计年鉴(2005)》，人民教育出版社2006年版，第2-3，314-316，534-550，461-483，309-327页。另据《中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准的意见》，普通小学编制标准——城市：1∶19，县城：1∶21，农村1∶23。初中编制标准——城市：1∶13.5，县镇：1∶16，农村：1∶18。高中编制标准：城市1∶12.5，县镇：1∶13，农村1∶13.5。资料来源：何东昌：《中华人民共和国重要教育文献1998-2002》，海南出版社2003年版，P1 011-1 012。)虽然中学没有区分初、高中，但与2002年国家规定的普通中小学编制标准也相差不大。就全国的平均数据来看，全国中小学不缺教师。
       其次，在我国最缺乏教师的西部农村地区，按国家标准衡量，教师并不十分缺乏。以九年义务教育为例，2005年，青海、新疆、甘肃的农村初中在校生数分别为105 312人、738 579人、800 934人，专任教师分别为6 266人、48 992人、40 246人，专任教师与在校生之比分别为：1∶16.8、1∶15.07、1∶19.9。除甘肃外，其他两省区的师生比低于全国初中教职工与学生1∶18的比例，但三省的数据是专任教师与在校生之比，国家规定是教职工与在校生之比。所以，应与国家标准没有明显差距。2005年西部农村小学在校生数青海、新疆、甘肃分别为50 767人、287 719人、379 986人，在职专任教师分别为17 815人、95 918人、94 990人，师生比为1∶2.8、1∶3、1∶4.0，(注：数据来源：中华人民共和国教育部发展规划司编《中国教育统计年鉴(2005)》，人民教育出版社2006年版，第463，482，538，562页。)更是大大低于国家规定的1∶23的师生比。可见这几个省区农村地区九年义务教育阶段的学校并不缺乏教师。
       
       (二) 个别贫困县普及教育任务依然艰巨，仍需国家干预
       虽然全国和各省统计数据表明，目前我国义务教育基本实现，义务教育阶段师资缺乏的问题已基本解决，但这并不排除一些国家级贫困县普及教育任务艰巨，合格教师较为欠缺现实的存在。
       据王嘉毅、梁永平不久前对西北地区6个国家级贫困县农村基础教育发展现状的调研发现，6个国家级贫困县在小学入学率中有3个未达到全国平均水平(98.58%)，初中阶段入学率有2个未达到全国90%的平均水平。6个贫困县中只有天祝为1∶12.71，其他如秦安高达1∶30.69，通渭达1∶27.41，东乡1∶26.32，会宁1∶25.67，静宁1∶24.12，远高于全国的平均水平1∶21.04的水平。不同类型的学校情况也不同，乡中心小学达到1∶24，村小达到1∶27，教学点是1∶23；高于国家规定的农村小学师生比1∶23的比例。完全初中1∶20，不完全初中是1∶23，高于国家规定的1∶18的比例。而且教师队伍状况也很不理想。这些教师中目前仍有15.50%为代课教师，其中东乡县的代课教师达到31.90%，会宁达到33.50%。教师的学历达标也成问题。尽管该调研没有把初中和小学分开计算，但仍能看出问题的严重性。教师中还有0.1%(8名)的教师只有小学学历，初中学历3.0%(295名)，高中学历23.1%(2 236名)，中师43.5%(2 671名)，大专学历27.6%(170名)，本科学历1.8%(9 686名)。^[4]
       在这种情况下，西部贫困地区以及中部偏远贫困地区义务教育任重而道远。如果国家不进行强有力的干预，这些地区的质量合格的普及教育很难实现。
       (三) 中国的劳动力市场已逐步形成，强制性的义务服务履行难度加大
       中国已经转型为社会主义市场经济，其中劳动力市场正逐渐形成。1993年我国颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确提出：改变全部由国家统一招生的体制，实行国家任务和调节性计划相结合；改变学生上大学由国家包下来的做法，逐步实行收费制度；改革高等学校毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度，并实行“少数毕业生由国家安排就业，多数由学生‘自主择业’的就业制度”。^[5]虽然《纲要》明确提出对师范学科等实行定向就业，但从90年代中后期以来，我国原来中等以上专业院校毕业生包分配的历史逐渐结束，双向选择、自主择业已经成为大学就业的基本方式。事实上，随着2000年以后师范生和非师范生招生并轨，师范院校普遍实行收费政策后，师范毕业生包分配的制度已成为历史。
       近年大学毕业生就业难已成为政府高度重视的问题。各大专院校的在校生，为了赢得就业竞争力，在校期间努力获取各种证书，教师资格证书就是其中之一。不少综合性院校学生和师范院校的非师范生都通过教师资格考试获得从教资格。并且，我国建国以来中小学校一直没有拒绝过非师范院校的毕业生。目前，在城市和经济发达地区，一个正式的教师岗位往往有上百的竞争者，大学毕业生能获得正式的中小学教师岗位已经是很多人的志向。
       另一方面，在目前的劳动力市场环境下，通过免费师范生制度把清寒子弟固定在基础教育领域，特别是固定在贫困地区从教的可能性值得考虑。虽然西部农村贫困地区需要稳定和高质量的师资，但这些地区恰恰是被人才市场忽视的地区，免费待遇本身还不足以吸引贫困生以免费为代价在这些工资待遇较低的地区工作10年，并且10年之后何处谋生就业本身就是一个问题(如果想再择业的话)。
       (四) 中国师范教育已经由封闭走向开放
       虽然一些人尚不承认中国的师范教育已经走向开放，但始自20世纪80年代、90年代中后期走向高潮的师范院校综合化的趋势已使不少省区的师范院校或成为综合性大学/学院的一部分，或改为普通大学和其他非师范院校。从2006年的招生简章和招生计划看，原来6所部属师范大学的非师范专业学生平均达到66.3%；省属师范大学的非师范专业已经平均达到 62.07%；一些综合性的院校也开设了培养教师或教育学术和教育行政人才的机构。
       可以说我国独立的师范教育体系已经被打破，综合环境下培养师资的局面已经形成。在教师培养逐渐多元化、教师资格制度已经实施多年的今天，我们不可能像西方国家在普及教育初期出台只有接受过独立师范院校的师范教育才能成为合格教师的规定。也就是说，我们无法也不应该排除在非师范院校毕业获得教师资格的毕业生从教。在这种情况下，只提供部分师范院校师范生实施免费待遇，其不公平性显而易见。至于综合化的教师教育带来的种种问题，如师范性不突出，师范教育在综合性院校被弱化，师范教育的质量滑坡等等，并不意味着综合化环境下无法确保教师教育质量(主要原因在于目前很多配套措施尚未跟进)，不能因此而限制其他非师范院校探索中国教师教育的努力。
       三、我国实施教师资源调控的对策
       目前，我国九年义务教育任务基本完成，教师队伍呈现出年轻化，人才市场已经形成，开放的教师教育制度已成定局不可逆转，大规模通过免费师范教育制度确保稳定教师来源的需要基本不复存在。但由于基础教育的公共性、公平性，为基础教育服务的教师教育也同样带有很强的公共服务性质。政府为实现教育公平的目标，使用财政资金投入教师的培养是政府应该承担的责任。鉴于我国教育发展的严重不均衡状态，国家通过政策调控确保一些师资资源缺乏的地区获得稳定、高质量的师资同样是非常必要的。但基于教师待遇还不足以吸引优秀人才从业，以及全国范围内师资缺乏的问题并非突出的现实，我们可以不选择完全恢复独立师范教育制度下的免费师范生制度，而是通过政府购买教师教育服务的方式实现教师资源的调控。
       (一) 政府用购买教师教育服务的方式调控教育资源
       从表面看，免费师范生制度是政府通过购买的方式提前购买符合需要的教师资源，即一个个特定的教师自然人。实质上，政府购买的是教师教育服务，通过给师范生提供培养费用及其他待遇，要求其毕业后在指定地区规定时间内从事教育服务。
       在独立定向的师范教育制度下，免费的师范生制度就是政府通过财政拨款的方式，将纳税人的资金直接拨给学校，由政府而不是受益的师范生提前支付教师培养费用，为了增加吸引力另给师范生发放一定的生活费用。但为了确保所支付经费不至于无效，则对师范生采取定向强制服务的方式。这是独立师范教育制度出现以来政府一直使用的购买方式，也是调节教师资源的主要方式。对师范院校来说，政府提前支付的购买经费是师范院校办学经费的主体，师范院校提高办学质量培养高质量学生参与就业竞争的压力没有了。对师范生来说，进入了师范学校，既不用交学费，又没有今后的衣食之忧。所以过去就有“要吃饭，上师范”的说法。这是造成师范教育质量不高的一个重要原因。如果我们将购买教师资源理解为购买教师教育服务而不是教育者(劳动者)，可能对于思考免费师范生制度更有意义。
       教师培养是一个过程，任何一所院校都不能确保其培养的每一个产品达到国家规定的质量标准。如果把购买教育服务仅理解为提前购买师范生，在保证有计划提供大量师资的同时，会带来两个问题，一是对于国家预付的培养费用在培养结束后的使用前没有选择余地，即只能照单接受，要给每一个师范生安排就业；另一个问题是培养结束后(即一定质量的劳动力已经形成)再使用，且使用又有一定的年限(属于劳动力最佳的年龄阶段)要求，则存在国家支付培养费(购买)后毕业生(产品)不翼而飞的可能(不能如愿使用)。对于培养中产生的不合格毕业生，或准予毕业，使一些不合格的教师因此充实教师队伍；或不予毕业，将其费用打入成本，师资培养成本上升。前者，不利于敦促师范院校自身不断地提高教育质量，最终影响师范教育的信誉；后者，最大的危险在于享受免费教育的教师的流失。这是免费师范教育制度实施过程中一直存在的问题。在市场经济大环境下，这种可能性更大。
       
       如果把购买未成型的服务者理解为购买教育服务，即政府向师范院校直接购买符合要求的教师资源提供给社会，上述问题就可以避免。即政府将购买行为放在直接购买合格的产品上，无论谁、什么学校培养的合格教师，只要其毕业后能到指定地方履行一定年限的教育服务，国家就支付其培养费用。这样我们就可以杜绝一些由于种种原因不履行服务的免费对象，可以将那些不合格的免费师范生拒之教师岗位之外，可以解决教师队伍流失的问题，可以随时通过市场补充教师。这样可以突破选择教师的资源范围，为多渠道的高质量的教师教育探索提供支持。
       (二) 提高教师待遇是调控教师资源最有效的方式
       虽然不少国家在强调免费独立的师范教育的同时致力于提高教师的待遇和社会地位，但总体而言，中小学教师的社会经济地位一直低于其他行业的从业人员，严重影响了教师队伍的稳定性，并使教师职业对高质量人才缺乏吸引力。
       如第一次世界大战之前，美国主要由中等师范学校承担培养普及教育所需教师的任务，其就读的学生主要是来自中下层子弟，而从教的教师也多是女性，教师的社会经济地位一直不高。随着外来人口增加(1882年前，美国对外来人口采取来者不拒的政策)，缺乏严格职业准入制度的教师职业成为他们适宜的选择，这更加剧了美国教师地位待遇低下的状况。第一次世界大战前后，受战争影响，美国削减了教育经费，教师的待遇更为低下，加之中等师范学校水平不高，许多在任教师选择服兵役或转入其他待遇高的行业，致使教师空前短缺，严重影响了基础教育的发展。后来，各州出台种种政策增强教师职业的吸引力——提高教师的工资，提高其他待遇来增加教师职业的吸引力，包括任期制普遍推行；一些学区还开始打破禁止雇佣已婚妇女作为课堂教师的限制；制定统一的工资标准；减少不公平的奖励制度等，教师短缺状况才得到真正扭转。
       我国情况也是如此。清末湖北推行义务教育，张之洞认识到初小教师薪俸与义务教育推行管制至关重大，花大力气解决教师的工资待遇。据光绪33年(1907年)的《第一次教育统计图表》载，湖北初小职员955人，津贴95 610元；教员2 073人，津贴1 797.09元，月均7.5元。但各县多寡不一，松滋小学教师月15元，房县12.6元，古城10.5元，沔阳不足10元。这在当时全国是优厚的。较为丰厚的薪俸使得湖北成为全国教育模范省。张之洞离鄂后，湖北出现了教师裁员、减免教员薪水等事，导致“各教员自正月至今(指1911年春)，均莫名一钱……小学教师已全体罢业”^[6]。
       民国前期，教育部虽宣称鼎力推进义务教育，实行师范生免费强制的教育服务，但因小学教师的薪俸不仅过低，而且经常拖欠，导致索要工薪之事不绝于耳，小学教员辞职、罢教之事司空见惯。国民党获得统治权后宣称厉行推行义务教育，但那时小学教师薪俸标准不仅下滑，而积欠、打折扣之事时有发生。贫瘠之县，小学教师月薪部分过3-5元，或薪额稍高，却遭七折八扣，积欠经年，致使教师生活不能安定，啼饥号寒，为义务教育的推行人为设下了莫大阻碍。1928年，南京、杭州、吴淞、江都、阜宁等小学教员都在索取欠薪，要求改善待遇，纷纷辞职、请愿、罢教。1933年10月，北平的小学教职员要求当局还清积欠、按十成发薪未果，47校决定实行怠工，40余所小学教学停顿。40年代中后期，国民党腐败统治，由于物价飞涨，以及克扣各级学校教师薪金的现象严重，导致教师待遇急剧下降。这种情况一直贯穿国民党整个统治后期。这种情况下师范生履行教育服务空有其名，也决定了当时政府推行义务教育徒有其名。
       新中国成立以后，我国严格执行师范生免费教育和强制服务的制度，但由于种种原因，很长时期内，我国中小学教师的经济待遇和社会地位不高，导致很多人不愿意学师范，毕业后也不愿意从教。自50年代以来，师范院校就一直存在师范生招生困难的情况。直到今天，虽然教师的社会经济地位获得了很大提高，但由于种种原因还不足以吸引优秀学生，致使各级师范院校所招收的学生均属于该档次最低分数段。^[7]
       可见，如果教师收入不足以维持较体面的生活，免费师范教育制度依然难以招收优秀人才学习师范，更难以确保其毕业后进入教学岗位。正如研究者所指出的，“师范教育的低标准使许多未受过良好训练的人进入教学专业领域；反过来，学校教学传统的职业特征——工作繁重而报酬低微，又无法吸引好学生去接受师范教育”，“要进行师范教育改革，首先必须改变中小学教师传统的职业特征和主要作为谋生手段而不是专业的不景气的职业模式，合理报酬结构，改善工作条件，明确专业职责……”^[8]提高教师职业吸引力和教师质量的关键是改善教师的待遇。只有大幅度地提高教师、特别是贫困地区教师待遇，政府通过免费制度(无论提前预付还是直接购买合格产品)调节教师资源才会真正得以落实。
       [参考文献]
       [1]陈有信.十国师范教育[M].北京：人民教育出版社，1990：38.
       [2]吴式颖，阎国华.中外教育比较史纲：近代卷[M].济南：山东教育出版社，1997：709.
       [4]王嘉毅，梁永平.西北贫困地区农村基础教育发展现状调查与政策建议[J].北京大学教育评论，2007(2)：147-156.
       [5]何东昌.中华人民共和国重要教育文献：1991-1997[M].海口：海南出版社，1998：3 470.
       [6]邹昌盛.百年来湖北教师的薪俸略述[J].湖北教育史志资料，1985(4)：38-44.
       [7]胡艳.当前我国师范教育招生问题及对策探讨[J].教师教育研究，2007(3)：29-33.
       [8]高文.当代师范教育改革若干问题的比较研究[J].教师教育研究，1991(2)：70-76.
       [责任编辑 何菊玲]
       A Consideration on Implementing the System of Free Normal Education
       HU Yan
       (College of Education，Beijing Normal University，Beijing 100875)
       Abstract：As a product of popularizing compulsory education，the system of free normal education is a characteristic typical of independent normal education and an important means of government adjusting the teaching faculty of compulsory education to realize educational justice.Although great changes have happened to current conditions for China to impose free normal education，the serious imbalance in development of Chinese government requires government to take different measures to adjust and control educational resources，one of which is the introduction of the system of free normal education.Under such circumstances，however，if we purchase qualified educational service without pre-purchasing educational servants，a long-term effective means to adjust and control teaching resources is to actually better the teacher"s treatment.
       Key Words：normal education；system of free normal education；compulsory education
       注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”