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       摘　要： 美国三大市政体制，从设立到后来的发展，经历了反复的探索和实践，有很多可资总结与借鉴的经验教训。尤其是城市经理制和兼设CAO的市长暨议会制，较充分地体现了地方政府管理企业化、专业化的趋势以及地方政府行政至上的原则，符合地方政府发展的一般规律。
       关键词： 美国市政体制； 城市经理制； 市长暨议会制； 城市委员会制
       中图分类号： D71232　文献标识码： A　文章编号： 1672－4283(2007)04－0094－06
       收稿日期： 2007－04－15
       基金项目： 国家社科基金项目(04BSS004)
       作者简介： 王旭（1953—），男，吉林长春市人，厦门大学人文学院闽江学者特聘教授，博士生导师。
       美国城市政府主要有市长暨议会制、城市经理制、城市委员会制等三种形式。它们的发展经历了长期反复的探索和实践，反映了市场经济需要，贴近市民利益，机制灵活，带有很强的实用色彩。其发展进程有很多可资总结与借鉴的经验教训。本文拟对美国市政体制的确立和演进情况进行梳理，之后着重分析其内在运行机制，以推动和深化我们对美国地方政府体制与管理的研究，进而为我国的相关研究提供客观而准确的借鉴。
       一、 三大市政体制的构成与发展情况
       美国三大市政体制的基本情况如下：
       市长暨议会制(Mayor - Council Plan)：实行分权与制衡原则，与联邦政府体制结构较为相近。市议会负责批准预算、通过立法决议、监督政府运作等。市议会的议员一般为11—13名，均经选举产生。市长为行政主管，负责管理城市日常事务，经民选产生。根据市长权限的大小，又可以分为强市长(strong- mayor-council plan)和弱市长(weak- mayor-council plan)两种类型。在“强市长型”市长暨议会制下，市长拥有行政全权，可以聘任、罢免市行政部门主管，提出并执行市政预算，否决议会法案等，市议会处于次要地位。在“弱市长型”市长暨议会制下，议会同时掌握立法和部分行政权力，不仅控制预算权，而且可以直接任命一些市政部门的主管，市长的罢免权也受到很大限制。20世纪30年代在“强市长型”市长暨议会制中又衍生出兼设CAO的市长暨议会制。
       城市（议会）经理制（City/Council-Manager Plan）：与大企业管理体制——董事会经理制类似。市议会相当于企业的董事会，由民选产生，负责立法、批准预算和重大问题的决策，负责聘任城市经理并视政绩决定城市经理任期。市议会通常由5—9人组成，其议员多采取无党派普选的方式产生。城市行政部门主管是城市经理，管理城市的日常行政事务，负责编制预算，指导各政府部门工作，处理人事任免等相关工作。城市经理由市议会根据其教育背景、从业经历、管理能力等素质聘任，对市议会负责。作为行政管理专家的城市经理相当于企业的总经理，其名称也假企业总经理的称谓，被形象地称为城市经理（city manager）。有些城市经理制政府也设有市长，从议会成员中选出或由民选产生，多半为城市的礼仪代表。有的部分参与市议会工作，但没有超出其他议员的权力，也无权否决议会法案，
       委员会制(Commission Plan)：立法与行政合一，统一集中在经选举产生的委员会。委员会委员既担负立法职能，又兼任市政府各部门的主管。委员会通常有3至5名成员，后来有的城市增加到7名。市长通常从委员中产生，大部分职责都是礼仪性的，并没有超出其他委员的权力。
       此外，还有镇民会议(Town Meeting)和镇民代表会议(Rep. Town Meeting)两种形式，但仅限于新英格兰地区部分中小城市，不具有全国性的普遍意义，因此，全国性市政体制，主要有上述三种。
       美国三大市政体制自确立至今，发展情况有所不同。城市委员会制逐步衰落，城市经理制则长足发展，“强市长型”市长暨议会制取代“弱市长型”成为市长暨议会制的主要形式，并在其基础上演化出了市长暨议会制的亚型——CAO制。目前，美国城市根据各自特点采用不同的市政体制，由所在州颁发城市章程(city charter)授权建立。一般说来，25万人口以上的大城市多采用市长暨议会制；25万以下的中小城市以城市经理制为主；委员会制主要在少数小城市和县政府。就绝对数量而言，采用城市经理制的有3 453个城市，占城市总数的49%，居第一位；其次是市长暨议会制，有3 089个城市，占44%；最后是委员会制，有145个城市，仅占城市总数的2%。［1］
       二、 三大市政体制得以确立的成因
       在这三种市政体制中，市长暨议会制最先产生，后来在进步运动推动下渐趋完善；城市委员会制和城市经理制则是在进步运动期间产生的全新体制。促成这种现象的原因是多方面的。
       市长暨议会制的形成可远溯到殖民地时期。当时一般是由总督代表英国皇室或由殖民地领主授予城市特许状，规定市政体制和城市政府的权限，据此所设立的一院制议会，往往集立法、行政、司法于一体，市长、议员和其他主要官员都属议会成员。美国独立后，形成二元制的联邦制政府，各州的权力很大。由于在美国联邦宪法中对于如何设置地方政府未置一词，地方政府的设立的权力就自然而然地归于各州政府名下。各州的具体设置方式五花八门，但基本沿袭殖民时期的做法，立法机构拥有很大权力。进入19世纪以后，由于城市规模扩大和市政服务需求增加，城市行政部门权限有所增强，行政权逐渐从立法机构剥离出来，但受各种政治势力的干扰，这个过程比较缓慢而艰难。这样，到19世纪末以前，美国城市所普遍实行的市政体制大体上可视为松散的市长暨议会制，即后来通称的“弱市长型”市长暨议会制。市政权力偏重于市议会，甚至州议会也往往通过立法的形式干预市政。所以一直到19世纪末，美国市政体制还没有走上正规。这种先天不足的某种体制性缺陷，在19世纪中期以后美国经济起飞、经济机会众多而社会各界无暇顾及市政权力归属时，造成某种权力“真空”，使一些职业政客“城市老板”（City Boss）乘虚而入。这些职业政客利用帮派势力，通过表面上的合法的手段，拉拢移民的选票，通过市议会选举入主市政厅，构成后来改革派称谓的“无形政府”时期。［2］在“城市老板”的控制下，19世纪下半期出现了美国历史上最严重的市政腐败，这是引发进步运动的导火索之一。
       至于如何改革市政府，当时有很好的先例可循。这就是当时在自由竞争的黄金时代崭露头角的大企业。大企业的决胜秘诀之一就是企业管理科学化，进而顺其自然地成为城市政府所应效仿的对象。学术界和相关部门出版大量论著，探讨与宣扬企业化和科学管理思想。而且，地方政府早期毕竟拥有殖民地时期与英国殖民当局抗争、争取自身权益的经历，同时美国革命后在二元制联邦制政府结构下又享有灵活发展的空间，无形中孕育了较强烈的地方自治传统。这样就使后来的市政体制改革有了较充足的理论准备和实践准备，因此，改革虽步履维艰，但最终仍获得成功，不仅对城市老板体制造成根本性的冲击，而且构建出全新的市
       政体制，成为美国进步运动的一大亮点，在美国市政发展史上写下浓重的一笔。
       上述这些理论准备和实践经验，在进步运动所提出的地方政府改革纲领都有鲜明的反映，并在后来的三大市政体制中得到程度不同的体现。［3］主要表现在：
       第一，主张城市自治，以排除州立法机构对市政的干预。据此，很多州都制定了城市自治宪章。
       第二，增加城市行政部门，尤其是市长的权限，以遏制城市老板通过市议会干预市政。这一点，后来在“强市长”制中有充分体现。
       第三，实行短票选举 和超党派普选，并与州的选举分别进行，以杜绝城市老板通过党派操纵选举和以分赃制、恩赐官职等手段安插其党羽，尽量减少城市政府的政治色彩。
       第四，起用专门人才治理城市，按企业管理模式进行市政管理，并实行考绩制。这一点在城市经理制政府中得到了淋漓尽致的体现。
       通过改革，市长暨议会制开始向规范化方向发展，体制性缺陷有了明显的改观，形成以“强市长”为主的市长暨议会制。与此同时，两种全新的市政体制城市委员会制和城市经理制也应运而生，一度出现三大市政体制并立的格局。这样，把美国市政体制确立的历史条件进行分析，可以看出，地方自治传统、二元化联邦体制下各州相对灵活的政策、立法和行政的分权实践为三大市政体制的形成打下了较好的基础；19世纪后期大企业的科学化管理又为其提供了可资效仿的先例；轰轰烈烈遍及全国的进步运动形成的全面改革的大好形势，则提供了一个契机，催生出新的政府体制。这是一个很好的起点。
       三、 三大市政体制的调整与内在运行机制
       三大市政体制形成后，只是经历一些局部调整，基本结构再没有大的变化，其中最大、也是最有意义的调整是CAO制的出现。
       这次重大调整产生于20世纪30年代。当时在旧金山城市出现一场城市章程改革运动，一些人支持继续实行市长暨议会制，另一些人则主张改为城市经理制，最后，该市于1932年设立了CAO办公室作为妥协，由此开创了CAO制的先河。所谓CAO，就是为减轻市长的工作压力，由市长任命一名行政官负责处理城市的日常烦琐的行政事务，这种行政官员地位仅次于市长，因此被称为行政次长（Chief Administrative Officer，简称CAO）。凡拥有行政次长的市长暨议会制全称为“兼设CAO的市长暨议会制”(Strong-Mayor-Council Plan with CAO)，但一般为表述方便起见，在没有特指的情况下，仍通称其为市长暨议会制。
       “二战”后，CAO制逐渐被更多的城市采用。根据70年代相关统计，30%采用市长暨议会制的城市设有CAO的职位。后来，西部和南部新兴地区以及大都市区的郊区也纷纷采用CAO制，与城市经理制政府的分布相同。1999年，根据J.H.斯瓦拉的统计，全国5万人口以上的实施市长暨议会制的城市中有39%拥有CAO。［4］甚至在很多县政府，也设有CAO。［5］从此，美国市政体制更趋完善。
       设立CAO的原因不难理解，如前所述，设立市长暨议会制的往往是大城市。大城市事务错综复杂，集政治、管理职能于一身的市长往往疲于应付，很难找到既是市政管理的专家、又擅长处理政治问题的市长。即使有人同时具备了这两种素质，也可能不情愿竞选和出任市长。更重要的是，市长是选举(elected)产生的城市行政首脑，既要管理城市日常琐屑的事务，又要兼顾市内各选区各层次选民的利益，不可能面面俱到。因此，通过任命方式(appointed)产生一个超脱于选民与党派利益之上的专业人士辅助其处理城市日常琐碎的事务实有必要。
       CAO职能主要集中在三个方面：第一，在市长认可下聘任除市政各职能部门主管以外的其他各级市政官员；第二，协调并监督市政府各行政部门的工作，提出市政预算并监督预算的执行；第三，向市长提供有关市政管理等方面的专业化、技术性的咨询，其权限低于城市经理制中的市经理。这种CAO只对市长而不对市议会负责，类似于城市经理。在法律程序上，多数城市是通过城市宪章设立CAO，也有城市通过法令和州条例设立CAO职位。CAO的头衔直至目前尚未统一，或称管理总监，或称行政总长。
       很显然，CAO制实际上是城市经理制的衍生形式。尽管CAO不像城市经理一样拥有行政全权，但在大多数城市，CAO在任命官员、预算等方面的权力还是很大的。正如城市经理的地位随议会成员变化而变化一样，CAO的地位也随着市长的不同而有所变化。有些学者指出，市长与CAO之间比城市经理与市议会之间能够形成更为紧密的工作关系。［6］在这种体制下，CAO完全对市长负责。不管是城市经理还是CAO的设立，都说明了专业化管理和专业人才在市政管理中的重要作用，符合市政管理逻辑发展的必然选择。
       同样有意义的是，这种效仿并不仅仅是单向的，实施CAO的市长暨议会制和城市经理制，近年来出现明显的交叉融合甚至趋同趋势，形成“你中有我，我中有你”的局面。市长暨议会制越来越多地采用了城市经理制的某些做法来改善它们的管理能力；而城市经理制则越来越多地采用了市长暨议会制的某些做法来改善它们政治责任、领导能力和财务管理能力。例如，随着现代城市规模的扩大，为适应城市内部利益多元化的需要，更好地代表选民的利益，拥有12至13名议员的议会在较大的实施城市经理制城市中越来越普遍。相应地，市长的职权也得到了一定程度的加强。有的美国学者认为，由于两者各自采纳了对方的某些主要做法，这些城市构成了美国城市体制中一个新的类型——“兼容性城市”（the adapted city）。［7］在美国学术界，20世纪五六十年代曾有过城市经理制和CAO体制孰优孰劣的讨论。到70年代中期，詹姆斯·B.赫甘认为，在成为行政专业人士方面CAO和城市经理是一致的，但CAO比城市经理更被限制在市长的影响范围之内，而城市经理更接近市议会；CAO比城市经理权限更小。赫甘的结论是，没有充分的资料证实当时正处于上升势头的CAO体制比老式的市长暨议会制或城市经理制更优越。政府体制并不非常重要，更多地应看管理和行政能力。［8］姑且不论其结论合理与否，CAO和城市经理之间的联系与重要性是不言而喻的。
       从三大市政体制的基本设置和调整尤其是CAO制的形成中，可以总结出美国市政体制内在运行机制的主要特点。
       第一，分权与制衡制在市政体制中的表现。分权与制衡制是美国联邦制中最关键原则之一，素为各界人士推崇，市长暨议会制仿效，但城市委员会制和城市经理制未予采纳，这是一个值得关注的现象。在城市经理制中，所有市政权力统一于市议会，城市经理只是市议会的雇员，由市议会授权管理市政，向市议会负责。这种体制体现了进步运动中一再重申的两种主张：一种主张认为，城市问题千头万绪，惟有高度集中的行政权力、统一的计划、简洁的行政部门，方能实施行之有效的管理。城市经理制将行政权集中在一位受过专门训练的专家之手，将这种主张具体化；另一种主张认为，市政问题错综复杂，涉及不同的阶层和社区方方面面的利益，市政的决策应尽量反映“分散性”的原则，即造成更广泛的民主参与。城市
       经理制用普选或分区选议员的方法，在市议会中较均匀地分配了市政决策权力，使市民通过选票箱间接地参与了市政决策。这两种似乎是很矛盾的“集中统一”和“草根民主”的思想，在城市经理制中得到了较和谐的统一。所以，似无采用分权与制衡制的必要。
       当然，实行市长暨议会制的城市多半在东北部和中西部的老城市，并且一般规模都很大，情况就有所不同了。在大城市，各种矛盾交织，利益集团林立，事务繁杂，不易处理。立法权与行政权分属市议会和市长，责任和权限界定清楚，可保证城市管理的效率，但也正是在这一点上不可避免地产生一定问题。两者虽有分权，但像联邦政府一样，也有强化行政权力的需求。例如，近年来很多市议会议员的数量裁减为7至9名。除了在较大的城市内议员是专职外，大多数议员都是兼职工作，这更使议会在市政机构中的地位有所降低。在市长暨议会制中，市长占据城市事务的主导地位，在掌握着市政大权的同时，还是城市的政治领导者。后来出现的CAO制，保持了市长作为公众领导和政府责任中心的地位，强化了行政部门的管理能力和权限，适应了在“强市长”制下加强专业化行政管理的需要，反映了城市行政部门权力日益上升的趋势。
       至于城市委员会制未实施分权与制衡制，则利弊兼有。城市委员会制最初形成时，是以应急性措施出现的，并且带有一定防范城市老板僭权性质，因之很有工作效率，一度很受人们欢迎。但后来其弊端慢慢显露出来。例如，在城市委员会制中，尽管权力较为集中且很有效率，但委员会成员具有双重身份，立法、行政权力混杂，实践中往往产生很多弊端。“在五个委员周围往往形成五个互不统属的政府”。［9］尽管也进行很多改革，如设立各行政部门首长辅佐委员进行管理、设立某些预算机构等，但只是枝节性的调整而已，没有根本上的变革。因此采纳此体制的城市数量一直在下滑，目前看已没有扭转颓势的迹象。由于其数量已相当少，仅涵盖145个城市，还不到地方性的市镇会议的一半。甚至其诞生地加尔维斯顿市都放弃了这种体制，转而采用城市经理制。所以，其重要性已大大下降，称其为三大市政体制之一，实际相当勉强，主要是考虑到它是全国性体制之一。
       实际上，分权与制衡原则是联邦制度的创立者为控制国家主权、防止产生专制所采取的措施。但城市政府职能主要在行政领域，而非政治领域。联邦一级政府主掌重大问题的决策和公共问题，是政治至上的，但地方一级主要负责公共管理，行政至上。因此在市政体制中遵循分权与制衡的原则既非必要，又会造成立法机关与行政部门的矛盾与摩擦，影响行政的效率，这一点在中小城市尤其如此。政治和行政不可能截然分开。当然，对于这一点是有争议的，本文限于篇幅，这里不展开讨论。［10］
       第二，在城市管理领域移植企业化管理模式。在城市经理制中，企业化管理思想得到了几乎是淋漓尽致的体现，而这种做法，又巧妙地处理了立法与行政的关系，使城市经理得以充分施展其才干，应对城市事务管理。其一，在这种体制中，立法权与行政管理权被严格区分开来。市议会主管立法与评聘市经理，不得随便干预行政事务，以便行政部门独立行使职权。城市经理作为行政部门首脑，把“市民的税金视同托拉斯的股金，处处为市民的利益精心谋划和使用”。［11］其二，城市经理由市议会聘任，而不是民选。这固然在一定程度上有悖于民主程序，但另一方面却也能保证城市经理的质量，有利于起用专门人才管理城市，同时不至于被卷入政治纠纷之中，受分散的社区中不同利益集团的掣肘。
       也正因为如此，城市经理制形成后，一直呈稳步发展的趋势。“二战”后其增长速度更加加快，是三大市政体制中惟一保持增长并且增长速度很快的市政体制。到目前为止，从数量上看，成为采纳城市最多的市政体制；从城市规模看，以中小城市为主；从地区分布看，主要在西部和南部的新兴城市，其中包括著名的圣迭戈、达拉斯、圣安东尼奥等城市。
       20世纪80年代以后，美国企业界经历了经济转型和与外国企业的激烈竞争，重新确立了美国企业界在很多领域的竞争优势，整个社会再度形成推崇企业家和企业家精神的风气，城市政府当然再次效仿先行一步的企业界，重视和利用市场机制，将政府和市场有机结合起来，力求使城市政府更加灵活，更富于革新，更具备企业家精神，扭转政府部门无形中养成的惰性和官僚色彩，再次出现向城市管理领域企业化管理现象。这一次重心不在体制，而在程序和机制，用企业化思想克服官僚主义。其主要做法有：在市政预算方面增强使命感，采用“支出控制式预算”；市政服务和市政工程市场化；按业绩进行管理，而不是监督工作过程；注重职员的再培训。尽管政府和企业在性质和服务对象方面有很大差异，但在市场经济条件下的社会化管理有很多相似性或共性规律，改革在试图寻求两者的最佳契合点，充分发挥两者的优势和效益。
       第三，城市行政负责人的专业化走向。在城市经理制形成之初，大多聘任有工程师背景的人士担任城市经理。随着城市的发展，城市管理事务日益繁杂，为适应市政管理的需要，城市经理的教育水平不断提高，拥有研究生或专业学位的人日益增加，知识结构也趋向合理，一般都受过公共管理方面的专业培训，知识背景涵盖公共财政、政府间关系、人力资源管理、市政规划等各个方面。虽然CAO与城市经理的位置有很大区别，但两者在专业化方面、经历和管理权威性方面差别并不大。CAO职位的设立和不断发展，满足了城市政府对市政管理专业化的客观需要，同时也表明专业化行政管理在城市政府中得到越来越多的重视。一些城市的市长开始摆脱以往的“政客”形象，在CAO的协助下，将专业化的价值观念和方法融入政治领导之中。
       对城市经理和CAO的专业化过程的推动，有两个专业化团体功不可没。一个是全国市政协会(National Municipal League, 现在的National Civic League，简称NCL)；另一个是城市经理协会（The City Managers’ Association）。全国市政协会成立于1894年，并于1900年提出第一个带有行业规范性质的《城市章程范本》（Model City Charter），从此以后制定城市章程范本就成为该组织的一项主要工作，至今已先后修订过8次。其中早在1915年的第一个范本中，就在著名改革家理查德·蔡尔兹的推动下将城市经理制正式列入，使这种体制名噪一时。此后，该章程几经修订，但城市经理制一直作为它所推荐的城市政府形式的首选。到2003年通过的《城市章程范本》第8版，仍是如此。［12］其中1989年和2003年版的《城市章程范本》都反复强调，CAO制必不可少；任命或罢免CAO在市长，市议会不得干预。此外，范本中还反复强调考绩制等方式。［13］
       1921年即城市经理制问世不久，就出现第一个全国性的城市经理组织——城市经理协会，旨在“提高城市经理业务水平，改善市政工作效能”，并创办月刊《城市经理简报》。该组织后来先后更名为“国际城市经理协会”，“国际城市管理协会”，1991年改为“国际城市/县管理协会”(International City/County Management Association,简称ICMA)后便基本固定下来，沿袭至今，其会员也遍及世界各地。为统一城市经理的标准，促使市政管理规范化，该协会还于1924年制定了《城市经理专业准则》，并在其后进行了数次修订。其中在1969年的修订中，将城市经理作为行政管理方面一种专门性职业，划入公共管理范畴，并提倡将这种职位应用于县、地区甚至州等行政部门，以期推广城市经理制及其企业式管理方法。同时，“国际城市／县管理协会”还在准则中正式承认CAO的专业管理地位，以推进城市政府内部专业化管理的发展。上面两个团体不仅在专业化方面做出各自突出的贡献，而且还联合起来，于1989年共同推出第7版的《城市章程范本》，有力地带动了市政体制规范性建设和行政人员的专业化发展。
       城市经理制的专业化管理特色对其他政府体制产生了重要的普遍性影响。在县、市、区等各级地方政府都普遍设立了专业化行政管理的职位，行政管理专业化已经成为地方政府管理领域的主流。城市经理的专业组织已从最初的城市经理自治组织逐步发展成为地方政府管理的专业研究团体。此外，女性和少数民族越来越多地加入了这一行业，从另一侧面显示了这一职业逐渐走向成熟。城市经理制以其专业化、企业化管理特色还得到了世界上许多国家城市的青睐，加拿大、德国、印度等国家的城市也采纳了城市经理制。可以说，专业化和企业化管理已成为地方政府发展的共性特征和一般发展规律。
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