文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       [摘 要]1922年，随着旧国会的恢复和制宪运动的兴起，知识界就中国应该制定一部什么样的宪法开展了一场不大不小的讨论。以《东方杂志》“宪法研究号”为中心，以国家结构形式、政体形式、国民权利问题为视点，较为系统地梳理了时人发表的各种不同意见或宪法主张，并从理论和实践的结合上对其进行评价是很有必要的。
       [关键词]1922年；知识界；制宪讨论；东方杂志
       [中图分类号]K261　[文献标识码]A　[文章编号]1008-1763(2008)06-0083-04
       1922年第一次直奉战争后，旧国会恢复，制宪工作重启，同_时引发了新一轮的制宪讨论。其时，《东方杂志》作为一个重要阵地，于是年11月中、下旬连续出版了两期“宪法研究”专号，集中发表文章30余篇，对讨论的开展起了十分重要的作用。这次讨论涉及一系列重要问题，如关于国家的结构形式、国家的政体结构及国民权利等等。这场讨论是中国制宪史上一次重要的宪政思考，它对当时的制宪活动，对后来宪政运动的发展，都产生了积极的影响。
       一 关于国家结构形式的讨论
       国家结构形式是指特定国家的统治力量根据一定原则采取的调整国家整体与部分、中央与地方相互关系的形式。现代国家的国家结构形式主要有单一制和联邦制两大类。单一制的特点是指国家由若干普通行政单位或者自治单位所构成，联邦制则是指由两个或者多个成员国(邦、州、共和国等)共同组成一个国家。中国自秦朝以来一直是一个统一的实行中央集权的单一制国家，然而到了近代，特别是民国成立之后，单一制的国家形式受到了一些人的质疑，于是有了主张单一制和主张联邦制之争。虽然当时单一制的主张占了上风，但联邦制的声音并未消失。到了1922年，随着制宪讨论的展开，这一问题被再度提起。
       在这场讨论中，以陈启修、宁协万、孙几伊、李三无、李剑农、康德昌、胡适、陈达材等为主的一批人，极力主张把中国从一个中央集权的单一制国家改造成为联邦制的复合国家结构，他们是一批联邦制论者。他们所提出的理由是：其一，联邦制是促使人民参政及保障民权的根本途径。如北京大学法学院教授陈启修认为，联邦制符合人类为了自己的利益，自己做主管理自己的事务的需要，这是符合平民主义精神的，能更好地促使人民参政及民权保障。《太平洋》学人康德昌也同样认为，实行联邦制，人民参政机会多，与政府较为接近，由此可激励人民政治上之兴趣而启发其爱国心。其二，联邦制符合世界政治发展的大趋势。如陈启修认为，世界上实行联邦制的国家除英、美、德、俄四个大国之外，其他的国家也不少，可见“联合的制度为现世纪政治界之特色”。李三无也指出，为了消除中央集权所生的弊端，战后多数国家纷纷放弃单一制而实行联邦制，以证明联邦制确实是一种世界性趋势。其三，联邦制较为适合中国地域广阔、交通不便、人口众多的国情。如陈达材、陈启修、胡适等人认为，由于我国幅员广阔，交通不便，人民无组织能力，所以不适合实行单一制；而联邦制不然，它不仅可以弥补因地域广阔而交通不便的缺陷，还有利于民主政治的实行，弥补因人口众多不能有效实行议会政治的弊端。其四，联邦制是发展国家及地方经济文化事业的有效途径。如宁协万认为，中国可以仿效联邦制实行“虚国联省制”，允许各省成为具有高度自治权的“准国家”，这样可以使中国的政治人才不至于全部集中在中央去争位置，而是分散到各自治省从事地方建设，从而推动整个国家和社会的发展和进步。他强调，“大国单独制若不把他打破使省省皆自治，无论如何不能做到省省皆富强治；……省省不能富强治，则国的富强治有什么希望?”所以在他看来“我国若釆联省制，则易治理，富强随之”。《太平洋》学人康德昌持有与此大致相同的看法，认为中国若要大力发展经济、文化等各项事业，最好实行联邦制。，其四，联邦制是结束军阀割据、实现国家统一的有效途径。如胡适就曾经认为，中国目前的形势并不适宜于实行单一制，就打倒军阀和完成国家统一而言，实行联邦制也许更为有效。《国民公报》主笔孙几伊也认为联邦制比起单一制来更有利于国家统一，他说：“且为单一制，是以一中央政府，向各省现存的十余军阀，收还他们久借不归的权。为联邦制，是使各省人民，各向军阀收还本来应有的权。孰难孰易，当为常人所能辨。”《太平洋》学人李剑农的看法也一样，认为联邦制“是强固中央政府的惟一办法，是求统一的惟一办法”。因为以联邦制原则明确规定各省权力及其与中央的关系，可以免除各省把持一切的弊端，也可以使国家归于真正统一。康德昌的主张更为明确，他强调：“今若采联邦制，则各省行政首长，依照省宪，有一定之选举法，中央不得位置私人；各省首长亦不至再有敢冒不韪无故兴兵，侵及邻省之举；否则各省人民，必群起而驱逐之。”
       与联邦论者不同，刘文海、董修甲、陈独秀、康白情等一批人则持相反的看法，他们反对中国实行联邦制而主张实行单一制。他们也摆出了自己的理由：其一，联邦制因省界意识严重，不能一致对外，导致损害国家利益。刘文海就明确持此一观点，他认为，由于联邦制导致的省界意识的强化，将产生严重的后果，比如国家遭受外敌入侵时，由于省与省之间不能有力配合而无法形成有力的抵抗；经济上由于各省税则不同将影响国内经济发展，并可能导致经济大权落入外人之手。其次，联邦制将加剧军阀之间的割据，导致严重政治危机。董修甲认为，我国军阀自由招兵截留赋税的事已经相当严重，如果实行联邦制，军阀更可借自治之名，明目张胆地对抗中央政府，使中国陷于更加分裂的状态。他还指出，若让中国从单一制变为联邦制，则必须先解散中央政府和国会，而这样一来，国家将陷于无政府状态，这是非常危险的事情。陈独秀也有相似的看法，认为如果我国实行联邦制，将造成中央政令不出国门、各省军阀割据更加严重的局面，他由反对“分省割据”、“联督割据”进而反对联邦制，说拿这种办法来救济中国简直是药不对症，因此他告诫联邦制的主张者：“中国的政象已经是超联邦以上的地方专权，不必再鼓吹什么联省联邦制了。”其三，联邦制与我国历史文化传统不相符。如董修甲认为：“我国各省，久隶于中央集权之下，各省并无自由发展机会，人民政治思想缺乏者实居多数，今遽欲以无种种预备之各省改为联省制，诚不免因噎废食矣。”康白情则就民初联邦制风靡一时的原因进行了辨析，指出那是出于人们对袁世凯专制统治的不满，并不能说明人们真正认同联邦，联邦制主张并非代表人民的公意。另外就事实而言，中国也无邦可联，因为中国各省从来没有真正的分立过，所谓省争，所谓省自主，不过是派系倾轧的结果，因此他认为，“中央集权说故谬，而联邦说也错”。当然他批评中央集权，并不表明他不赞同单一制国家，作为中央集权制的反对者，他却是单一制的主张者。
       采取什么样的国家结构形式是任何一个国家都必须直接面对和解决的大问题。联邦制和单一制作为现代国家的两种最
       基本的结构性制度，在实现民族国家统一的目标上是一致的，二者之间并不存在高下优劣之分。一个国家究竟采取何种形式，取决于所面临的具体情况，历史文化因素，现实政治环境，乃至自然条件等等，都影响和制约着一个国家的现实选择。一句话，国家形式的选择必须考虑到是否适合本国国情。
       在主要由知识界开展的这场讨论中，意见分歧双方分别从不同的角度对何种国家结构形式更为适合中国国情进行了探讨并提出了一些有益的见解，但也存在着许多不足。联邦制主张者试图用联邦制来反对军阀割据，达到国家统一和实现民主政治，这在一定程度上反映了人民对军阀统治的厌恶和对民主自由的向往，在策略上有可取之处，然而在理论上却缺乏足够说服力，因为统一和民主的价值并不必然地内在于联邦制。他们只以民族、人口、疆域等自然条件为依据，不考虑中国的历史和文化传统，不充分研究中国的现实国情，就认为中国应该实行联邦制，这显然不是一个深思熟虑的结论。另外有些学者认为单一制是军阀割据、民主政治畸变的原因，这也混淆了现象和本质。他们把联邦与自治、单一与集权混为一谈，却没有看到联邦制下也可以实行中央集权，单一制下也可以实行地方自治，联邦制并不能必然地保证民主政治的顺利实现。联邦论的反对者实际上是单一制的主张者，他们认为在没有地方自治传统的中国，联邦制很难行得通，这有一定的合理性。但是他们又把联邦制与军阀割据简单地混同起来，把反对军阀割据当成反对联邦制的重要理由，这样的说服力也并不充分。另外，和单一制国家相比，联邦制照样具有较强的对于现代国家的整合功能。联邦制反对者看不到这一点，表明他们在对现代国家理论的认识上仍然比较肤浅而不够深入。
       二　关于政体的讨论
       在国家结构形式问题上的分歧在政体形式问题上也同样表现出来，后者主要表现在对待代议民主制即议会政治的态度上。在这方面当时主要有两种意见，一部分人主张中国应该采行代议制，但需对其加以改造，是为代议制改造论者；另一部分人则主张用直接民主制取代代议制，是为代议制取消论者。
       代议制改造论者主要包括张东荪、徐六几、徐谦、陈启修、孙几伊等人，他们在总体肯定代议制的前提下提出了一些有关代议制改造的具体主张，概括起来有如下几种：其一，用“召黜”制弥补代议制之不足，这一想法出自研究系的张东荪。张东荪称：“近代发明两个武器以救代议制度之穷：一个是总决；一个是召黜(即撤回)。我以为召黜是最有效的，非采用不可。”他所说的“召黜”，就是对那些不称职的国会议员，可以进行罢免或撤回。为便于“召黜”，他主张在国会里头每省除设五名正式议员外，另设十名候补议员，以便不合格议员被“召黜”后有议员补充，不致使议会陷于瘫痪。其二，实行职能代表制以加强对议会的监督。职能代表制是指社会上的每一种职业都有自己的团体和代表，每一种团体与代表也有自己的一种职能，而所有的职能代表必须由所属的职能团体选出。基尔特社会主义者徐六几就持这一主张。他认为，如果社会上没有形成确定的职能团体，就不能选出合格的议员；同样如果没有职能团体，选民的投票便没有团体的支持，被选议员便不能得到经常性的训示、批评和监督，不仅如此，逃脱监督的议员还有可能公开地以自己的意志冒充和取代选民的意志。所以只有实行职能代表制，才能有效地对被选议员实行监督，才能使议会制真正代表选民的意志而不致沦为一种“虚妄”的民意机构。其三，实行一院议会制。在当时的知识界，主张用一院议会制对西方的两院议会制进行改造的人不在少数，张东荪、陈启修、徐谦等人是其代表。如张东荪明确主张国会只设立一院即参议院，参议院由每个省选出五名议员组成。陈启修主张无论是国宪还是省宪均载明采用一院制，他认为通过议员召回制和其他各种公民投票，如公民发议、公民否决、公民咨询、公民探询等，已经可以有效防止议员专制及他种弊端，因此设立两院以使其互相牵制便成为多余。徐谦则认为，实行两院制议会纯属抄袭外国成文，我国不具备两院制的历史基础与现实条件；全国议员本来就是来自全国各省，因此没有经由各省分别选举议员和选派议员组成两院的必要。
       持另一种意见的主要代表人物有章太炎、孙中山、陈独秀、李三无等，他们从根本上反对代议政治，主张采用直接民主制。如老同盟会会员章太炎在1922年的《弭乱在去三蠹说》一文中认为，国会倾于权势，已成为军阀的附逆，是三蠹之一，故“弃之不认，乃为正义”，他据此提出取消议会，将选举国家元首、批准宪法的权力还给国民，以实行直接民权。孙中山一直主张实行直接民权，早在五四运动之前他就宣布：“二十世纪之国民，当含有创制之精神，不当自谓能效法于十八九世纪成法而引为自足。”“吾人今既易专制而成代议政体，然何可故步自封，始终落于人后。故今后国民，当奋振全神于世界，发现光芒万丈之奇采，俾更进而底于直接民权之域。”年前后，他又多次阐述直接民权的道理，认为只有放弃间接民权采用直接民权，才能真正实现人民主权。此外，陈独秀提出应由人民直接议定宪法，用宪法规定权限，同时由人民代表按照宪法的规定执行民意。李三无强调认为第一次世界大战后世界政治发展的趋势已是“由代议民主政治趋于直接投票制度民主政治”，因此中国也应当跟上这一世界大趋势。当然也有学者对直接民主制不以为然，如孙几伊就认为，在现时各种条件尚不具备的情况下，由人民直接立法和进行人民总投票行不通。
       第一次世界大战后，西方国家对自己的政治制度产生了质疑，并且出现了要求普通选举及女子参政等直接民权运动，职能民主主义取代代议民主制的呼声也十分强烈。这次制宪讨论正好发生在西方各种改造代议制的方案和流派在中国广为流传之际，知识界普遍存在着一种对传统代议制批判的心态，力图根据更新的西方政治思想，为中国政治确立一种新的范式。知识界在构建现代民主国家之路上，大部分把目光转向了西方最新的政制，主张用直接民权取代代议民主制。这基本上符合当时的时代潮流，但具有浓厚的理想色彩，在中国这样一个传统大国，难以行得通；同时，直接民主制也不一定是现代社会最好的民主形式。民主其实有多种形式，并非只能在间接民主制和直接民主制之间进行非此即彼的单向选择。
       三　关于人民权利的讨论
       在这次制宪讨论中，国民权利成为知识界讨论的又一个焦点。与前面涉及的问题有所不同，论者都强调人民权利的极端重要性并且都认为宪法的内容应该充分体现对人权的保障，只是在对权利的具体看法上，各人的侧重点有所不同。比如有一部分人强调要突出“生存权”。他们认为，生存权是社会成员为满足其生存的欲望，对于国家或地方团体，得要求供给其生存上所必得之最低生活资料之权利，它既是人的一种社会权利，也是一种基本的经济权利。《孤军》杂志记者史维焕是此一观点的辩护者，这个主张的积极提倡者，他认为宪法最重要的是要确定国民的权利，其中生存权是自由权、要求权、参政权等国民权利
       的前提和保障，他说：“宪法所认之国民权利，概属既得权之保障，必国民先有存在的能力及获得权利之能力，而后能实行其权利。苟生而未存，或生而无以自存，是无存在之能力与取得权利之能力，乌得享受宪法所保障之国民权利?”他还认为，强调生存权不仅对保障国民个人权利具有重要意义。而且对于维护国家秩序、促进和平、增长民福、发展文化等也都具有直接或间接的作用。区别于对人的生存权的强调，另外一部分人更多地强调了个人的自由权利。如陈启修认为，人们应该享有的基本的自由权应该是绝对的，但民国以来的人们的自由权却有名无实，特别是《天坛宪法草案》将名义上的自由权都加以种种限制，所以新宪法应该将保障人的自由权利的条款明确载人。又，孙几伊就“人民自由权”提出了自己的看法，他指出，《中华民国宪法案》关于“人民自由权”的规定中虽然规定了八项自由权，但在每一条款后面部加上一个“非依法律不得……”的限制词，这实际上允许政府有权通过专门法律对人民的自由权利加以限制，这样一来，所谓人民享有的自由权最后实际上就等于零。他认为，人民自由权除少数几种可以在紧急状况或抵触刑法时加以限制外，其他如思想言论、集会结社、选择职业等方面的自由是绝对不应该受到任何限制的。《益世报》主编、时任孙中山政府最高法院院长徐谦在制宪讨论中突出强调了“人权”的重要，认为人权是每个人生而就有的，不是法律所赋予的，所以宪法只能保障人权，而不能限制人权。他坚决反对当时个别人主张缩减人民刑诉权的“人权缩减论”，指出：“今吾国非独武人竟敢柔韧人权，而司法官亦敢于缩减人权，实为荒谬。”他还主张人民有罢税、罢工、罢市及反抗违宪的武力压迫等权利，要求开放人民自卫权。刘文海也看重人民的一般权利，认为国官吏向来异常专横，对人民之生命财产往往视之如草芥，主张应该将人民应享之各项权利详细载诸宪法，以便格外保护。还有一些人则特别强调宪法要保障妇女的参政权。如北京大学经济系学生邓飞黄以民权主义原则、“最大多数的最大幸福”原则和社会协作学说等为依据论证了妇女参政的必要性，强调妇女的参政权应该受到宪法保护。何觉余女士认为，妇女参政是保障妇女各项权利的一个关键，妇女如果没有参政权，则其他的权力也就失去了根据，据此她要求宪法明确写上这方面的条款，她并且还以世界多数国家的宪法均已规定妇女享有参政权来支持自己的观点。此外，陈启修等人也提出了国宪与省宪应该明文规定妇女同男子享有同等的公民权的建议。
       中国传统的专制政治制度从来不重视人民的权利，更谈不上对人民权利的宪法保障。此时一部分知识界人士由于接受了近代西方人权思想的影响，产生了对缺乏人权保障的现实政治的不满，从而要求借助制宪的机会并通过宪法的形式对人民的权利予以保障，并有针对性地就人民的生存权、自由权、妇女参政权等权利的保障提出自己的看法和建议，这是非常有意义的。这是对近代宪法实质的一次较为深入的理解，是人权观念在中国的一次有力伸张，它对此后中国的一系列制宪活动，对五四以后中国人权运动的开展，都有积极的影响。
       四 结 语
       1922年知识界以《东方杂志》“宪法研究号”为平台开展的这场制宪大讨论，基本上反映了当时知识界的制宪取向。虽然知识界的多数人立于政府、政治集团及政党之外，他们的意见并不能左右政治局势的发展，他们的一些观点和主张也还存在着这样或那样的缺陷或不足，但他们利用自己所具有的知识优势和某些理论优势，将近代西方的宪政理念引入中国，并通过广泛、自由的讨论进行宣传，这便在相当的程度上突破了长期以来专制统治所造成的重视人治轻视法制、重视王权轻视人权的封闭、落后、反动的思想意识形态，加速了近代政治观念和法制观念在中国的传播进程。讨论中，知识界由于各自的关注点有所不同，因而其主张也有差异，但一般说来，他们的出发点都是试图借助近代西方的先进思想和实践经验，并结合中国的实际，以探寻改造现实中国的最佳政治方案，在当时的情况下，就是希望尽快将四分五裂的中国从军阀割据状态中拯救出来，以实现国家的统一并使之走上和平民主之路。这是他们所具有的强烈爱国意识和强烈政治使命感的真实体现。当然，在讨论中，他们当中的一些人还缺乏对中国国情的深入了解，对现实政治问题也缺乏全面而深刻的认识，对中国政治进程的复杂性和艰巨性也有些估计不足。他们更多地关注了宪法文体的制定，将国家的政治前途系于一部近代意义上的完善的宪法，却没有看到，由于中国并不存在法治传统，也没有构筑起宪法赖以发挥作用的为大多数国民所具有的法治观念，仅仅靠一部宪法并不能改变中国的现状。不过话说回来，制宪以及行宪并不完全是知识界的任务，他们的职业特点，他们的社会地位，也决定了他们不可能担当起这样的任务。因此对于当年发生的那一场制宪讨论，我们的研究诚然不能脱离对其政治实践效果的考察，但更有必要关注它的思想史特别是宪政思想史意义，这将有可能使我们对近代中国宪政思想和宪政运动发展演变的历史和趋势从理论上有一个更为深入的认识和提高。