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       [摘要]公共政策执行中的政府绩效评估指的是对政策执行各项工作的准备情况、执行行为以及在执行过程中对公共政策目标的实现程度和对外在政策环境与公共问题的回应力与影响程度等方面的绩效评价与考核。政府绩效评估有助于预防和纠正公共政策执行偏差、提高公共政策执行绩效、加强政策宣传教育等。公共政策执行中的政府绩效评估应坚持以充分性、公平性、适宜性等为评估标准，以公共政策执行行为、实验、阶段评估为主要评估环节。
       [关键词]公共政策执行；政府绩效；评估
       [中图分类号]C931.2　[文献标识码]A　[文章编号]1008—1763(2008)05—0068—04
       20世纪80年代中期，西方国家为应对科学技术尤其是信息技术的发展，经济全球化、信息化、网络化发展和国际竞争日益剧烈等变化，为解决政府巨额财政赤字和社会公众对政府有效的、有回应力和高质量供给服务的能力失去信心的问题，普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估改革措施。这一改革为政府公共行政和公共政策提供了新的研究视野与向度，政府绩效评估对于公共政策执行质量、效果、能力的提高等具有了一定的理论意义与实践价值。
       一　公共政策执行中政府绩效评估的内涵分析
       所谓政府绩效，就是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能，实现其意志过程中体现的管理能力。政府绩效评估依据一定的评价标准和程序，对政府在公共管理过程中投入、产出、中期效果和最终成果所反映的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等政府管理能力等方面进行检测和评价，以判断政府业绩及其实现政府和社会预期目标的程度与效果。政府绩效评估是当今信息时代民主化、市场化、全球化、高效化发展趋势的产物。西方国家公共政策执行极权化和官僚制政策执行结构导致的政策执行垄断、官僚主义和专制主义；“福利国家”、“民主社会主义”等公共政策价值导向及其政策执行导致政府管理失控、低效率、巨额财政赤字和干预高成本，使公共政策及其执行的结果成为政府公共管理的核心和关注的焦点之一。克林顿政府的《国家绩效评论》和国会通过的《1993年政府绩效与结果法案》都反映了政党中的公共政策制定家们和联邦政府各部门对公共政策执行情况的关注，对社会公众和新闻媒体对政府官员在公共政策执行责任与效果提出了新的要求，导致了全球“新公共管理运动”的政府治道变革浪潮，这场变革使成本与效率理念、顾客至上与服务意识、政府公共部门与管理中引进竞争与市场机制、绩效管理与评估等措施在公共政策实践中得到认可与运用。在公共政策执行中，政府绩效评估指的是对政策执行各项工作的准备情况、执行行为以及在执行过程中对公共政策目标的实现程度和对外在政策环境与公共问题的回应力与影响程度等方面的绩效评价与考核，其目的就是具体分析政策在实际执行过程中的情况，准确地反映出政策的执行进展及其效果，并将有关信息反馈给政策制定者和政策执行监督者，以作为政策执行控制、再决策和监督的认知基础和基本依据，科学、客观、全面地解释和评估政策效果或政策影响，及时发现和有效解决政策执行问题。
       一般来说，政策执行过程中出现的问题主要表现在以下几个方面：第一，公共政策本身的问题，如公共政策的权威性、科学性、协调性、稳定性等；第二，公共政策执行主体的问题，其主要包括公共政策执行组织的结构合理性和权责明确性以及公共政策执行人员的利益、心理、知识、能力等因素的影响；第三，公共政策对象的问题，如公共政策对象的利益取向、传统习俗、价值观念、社会心理、文化水平等；第四，公共政策环境的影响，如自然灾害，社会变迁，经济危机，国际运动，地区冲突等。因此通过政府绩效评估，弄清原因，查明真相，及时有效地纠正公共政策执行偏差，因人、因事、因地、因时制宜，对公共政策执行活动进行相应调整以保证公共政策问题的解决和政策目标的最终实现。政策执行评估的重点是以政策执行条件和执行能力为评估的两大指标体系，前者指的是对政策执行需要的主、客观条件的保障程度所做的考察和评价，如执行计划的编制、执行方法的选择、执行人员的安排、政策教育的实施、政策资金的投入等，后者指的是对政策执行机构执行某项政策所表现出来的能力、态度、信心等所做的考察评估。因此，公共政策执行过程中的政府绩效评估是以绩效为本，以公共责任和顾客至上为行政理念，以加强和改善公共责任机制使政府在解决公共问题、供给公共服务和提高顾客生活质量等方面具有竞争力为评估宗旨的现代公共政策管理模式，对公共政策执行具有非常重要的作用。
       二　政府绩效评估对公共政策执行的主要作用
       公共政策的制定和执行是一个完整的、其中包括若干发展阶段的、有时需要反复进行的过程，既然每一个阶段每一种介入其中的主体都有可能影响到政策的效果，因此在最广泛的意义上，包括政策结果在内的每一个相关单元都可以成为政策评估的对象。按照R·施赖德(R·A·snyder)的政策模型，政策评估与政策的制定和执行过程相一致，亦表现为一种循环回馈的过程，这一过程包括网络评估、投入评估、过程评估、总结评估、推测评估以及需要再评估六个部分。而公共政策执行是公共政策系统的中心环节之一，是实现政策目标和解决政策问题的最直接途径，是政府部门执行公共政策的效果和公共管理能力的直接体现，是“决定政策社会效果的关键之一”。因此，对公共政策执行的绩效评估是政府绩效评估的主要工作之一，其作用主要表现在以下几个方面：
       1．有助于更早预防和纠正公共政策执行偏差。所谓政策执行偏差是指执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。公共政策执行中的政府绩效评估能对公共政策执行提出并检测以下一些变量：政策系统的环境因素、有充分的政策资源和时间、政策目标的稳定性和一致性、政策执行机构各成员的职责明确、相关政策部门之间的沟通和协调等等。公共政策执行评估能及时发现公共政策执行过程中的不利因素和隐含问题，从而有利于把政策执行中可能存在的问题消除在萌芽状态，为公共政策执行消除阻碍，畅通执行渠道，这样就最大程度地预防和纠正公共政策执行偏差，降低了公共政策执行的风险度。
       2．有助于提高公共政策执行绩效。加强对公共政策执行过程中的政府绩效评估，以目标为导向，实现绩效管理和成本管理，有利于加强对公共政策执行路径的选择、资源的分配、时间的安排等加以统筹规划与成本效益分析，督促公共政策执行主体在执行公共政策的过程中注意成本分析，厉行节约，杜绝浪费，精打细算，并通过计划评审技术，提高政策执行效益。由于公共政策执行评估独立于政策执行主体之外，可以发挥公共政策评估“旁观者清”的导
       向性作用和政策执行评估的技术性服务与专家咨询作用，有利于为公共政策执行主体提供及时有效的实践性建议与意见，从而为公共政策执行主体改进工作、提高效率发挥指导作用。
       3．有助于加强公共政策的宣传教育工作。政府绩效评估有利于对公共政策执行主体和目标群体进行政策宣传教育，一方面能进一步提高政策水平，有利于公共政策执行主体及时发现问题，改进工作，增强能力，并提高对公共政策执行的责任感和使命感，另一方面通过公共政策执行评估情况的公开，政策执行中各种利益关系，加强政策宣传和教育，减少冲突，化解矛盾，加强公共政策执行主体与目标群体之间的沟通与互动，从这一层面分析，政府绩效评估工作还对公共政策执行还起到了政府部门与社会公众联系的桥梁与纽带作用，因而大大改进了公共政策执行系统的功能，有利地强化公共政策及其执行活动的宣传教育工作。
       4．有助于为公共政策调整提供最新资料。安德森认为：“绝大多数政策过程——尤其是重大问题上的决策过程——是连续不断的。某一政策被正式通过后，评估和反馈便会发生，政策的变化和调整便会随之而来。”政策修正是改正政策中那些被实践证明了的错误内容，同时，还依据新的政策环境，修订已经过时的内容，进一步增强与保证政策实施的可行性；政策终止是取消失误的政策，重新制定新政策。可见公共政策执行评估有助于对公共政策的价值与事实进行对比分析，通过公共政策执行过程的检验与评估，及时发现公共政策执行本身的问题或公共政策与外部环境的不适应因素，有利于为公共政策进行及时调整提供最新、最快捷、最真实的政策资料和调整依据，也最大程度地降低了公共政策执行的调整成本和公共政策执行损失。
       三　公共政策执行中政府绩效评估的特点与标准
       公共政策执行中的政府绩效评估具有这几个方面的特点：(1)评估时间的阶段性。对公共政策执行绩效进行评估必须依靠公共政策本身的特点、目标的实现程度和政策计划的时间跨度进行阶段性的评估，因此执行评估在时间上表现出相应的阶段性。(2)评估资料的递增性。随着公共政策执行的不断深入，公共政策影响的范围不断扩大，因而执行评估收集到的资料在不断递增，不断丰富。(3)评估指标的变动性。由于公共政策执行的任务还没有全部完成，政策问题正处于解决之中，执行绩效一时也难以全面地深入地进行评估。因此评估的指标体系也处于不断变动之中，具有变动性。(4)评估方法的复杂性。公共政策执行处于动态变化之中，评估的方法也无法单一，因而随着公共政策执行的方法以及公共政策目标的达成程度，评估的方法也需要变化，什么阶段采用什么样的评估方法，以便比较客观、全面、公正地评估公共政策执行所取得阶段性的成果及其不足。(5)评估结论的片面性。公共政策执行评估是对公共政策执行过程中某一阶段某些方面执行情况的渐进性和总结性相结合的评估，因评估资料的不够全面，执行效果的不够明显，执行环境的动态变化，评估结论难以短时间内定性，因而只能就某些方面进行临时性评估，其结论免不了片面性，其科学性与公正性也有待于深入论证。
       由于公共政策执行中政府绩效评估有以上一些特点，因而选择绩效评估的标准也就较为困难，但因实行的是绩效管理，以公共政策执行主体阶段性成果作为绩效评估的主要依据，同样可以根据政策执行的阶段性特点以一定时间内完成的工作情况进行考核与评估，从而确立相应的评估指标体系。公共政策执行中政府绩效评估应具备以下几个方面的标准。(1)工作量。即公共政策执行主体为实现阶段性政策目标实际所投入的努力及其工作的质与量以及资源的分配状况。(2)效率。即公共政策执行主体工作量与实际取得效果之间的比例关系。(3)目标达成度。即公共政策执行主体投入一定的工作量所能完成的政策目标的实际程度。(4)充分性。即满足人们需求、价值或机会的有效程度，反映了绩效的高低。(5)公平性。公共政策执行主体的执行行为以及产生的绩效是否对公共资源进行公平分配，是否体现了社会公平原则。(6)适宜性。即公共政策执行所需结果(目标)是否真正有价值或值得去做?是否做到效率与公平兼顾。(7)回应性。即公共政策执行主体是否能及时解决目标群体存在的实际问题或满足其要求。特别需要指出的是，从新公共服务理论的思想内容来看，满意度应是评估体系的核心概念。在评估中，要对服务对象的满意程度进行衡量。
       四　公共政策执行中政府绩效评估的过程分析
       理论研究和相关实践都表明，政府绩效评估是一个技术性较强的过程，因此从技术上完善政府绩效评估是非常重要的。威廉·N·邓恩认为绩效评估有两个相互关联的方面：采用各种方法来监测公共政策(计划)运行的结果；应用某种价值观念来确定这些结果对特定个人、团体以及整个社会的价值，对公共政策执行中政府绩效评估应采用描述性方式来获取关于政策运行结果方面可靠而有效的信息，对运行结果的评价是建立在政策计划目标已经被政策制定者和计划管理人员正式宣布的基础上的，它的主要假设是：正式宣布的目的或政策执行目标作为政策执行评估价值的恰当程度和考量标准。公共政策执行评估，是对公共政策目标达成的阶段性成果及其执行状况进行连续的监测。公共政策执行中绩效评估过程主要包括政策执行行为评估、实验评估、阶段评估等实施环节。
       1．政策执行行为评估。政策行为评估是对公共政策执行主体的政策行为进行直接控制，对政策执行主体的能力及其结构配置、政策执行计划设定、资源投入、方法选择等方面进行综合测度，发现问题及时更正，对群众感到不满意的政策执行人员及时更换、教育和培训，从而促使公共政策执行走上良性的政策运行轨道上来。政策执行行为评估需要有权威的评估专家，能对公共政策执行行为进行专家咨询或顾问式地评价，这种评估环节直观、简单、形象，但如果操作不当容易造成评估人员的主观臆断，对公共政策执行活动产生干扰，也容易引起执行主体的反感和抵制情绪。
       2．政策执行实验评估。即对公共政策执行的输入变量和过程变量通过政策实验进行直接控制、监测和评价公共政策执行行为产生的影响及其效果。政策实验评估必须对输入变量和过程变量能进行直接控制，并且在实验中能通过一定方法进行量化处理或数据测算，并且要求能获得关于实验性评估中关于先决条件、目标系数、未知事件、输入变量、输出变量、过程变量、效果变量及负效应和外溢效应之间的复杂关系的可靠资料。政策实验评估是与实际的政策执行情况有一定差距的，是对现实的政策执行活动的“模拟显示”，因此只要允许评估系数，存在最小误差，还是可以从实验性评估中获得一些有价值的评估资料。政策实验评估是对公共政策执行情况的尝试性评估，为评估的科学性和有效性提供重要的评估信息的，有利于防止政策执行评估的盲目、僵化、形式主义。政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，可以修改和完善政策，又可从中取得带普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、理念事项等，为政策的全面实施的取得经验。可见政策执行实验评估直接为政策实验及政策执行服务的，直接为其提供科学的实施建议和意见，直接指向于公共政策目标的实现，政策实验评估体现了政策执行评估现实性的服务和指导作用，以提供服务和咨询为导向直接对公共政策执行提供有效的方案、方式和方法等。
       3．政策执行阶段评估。即在公共政策执行一段时间之后对其分阶段执行情况的监测与评估，这是公共政策执行评估的中心环节，也是最为艰难的评估环节，它更多地依赖于政策执行计划活动开始后进行阶段性的描述与评价，这些评价信息是与政策执行的产出以及影响有关的，因而政策执行阶段评估需要有一个高效和完备的内部政策执行信息报告系统，能建立和健全畅通的政策执行信息沟通机制，保证执行信息的沟通渠道的顺畅无阻，及时消除政策信息不对称现象，加强对政策执行过程中各种信息进行收集与提供。但由于政策执行系统内部信息的封闭性或执行主体人为干扰，因而关于政策执行过程中的内部详尽信息往往难以获得，而且因评估人员与政策执行主体的价值取向差异，公共政策执行中的阶段评估难以做到全面、客观、科学。但政策执行评估具有一定的灵活性，可有的放矢地根据政策执行情况进行督导、检查、沟通、协调、救济和控制。政策执行阶段评估可根据政策的时效性按月、季度、年进行，也可以根据政策影响的范围按行政区域进行，还可以根据政策执行的内容分为专项、重点、抽样、综合等政策执行评估。政策执行阶段评估有利于及时发现公共政策执行过程中遇到的困难和瓶颈问题，并且对公共政策执行进展情况进行有效评估。