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       摘要：由于管理主义的影响，教育制度的设计往往过分强调教育的工具理性，忽视教育的目的价值；追求教育效率，忽视教育公平；崇拜市场在教育中的作用，虚化政府的教育责任，从而导致教育的不公平现象。只有超越管理主义，引入伦理学的视角，才能真正建立教育公正的原则，实现人人享有受教育权。
       关键词：教育公正；管理主义；伦理原则
       中图分类号：B82-051　文献标识码：A　文章编号：1000-2529(2008)03-0027-04
       确立教育公正的伦理原则和理念，对公正的教育制度的设计尤为重要。要确立教育公正的伦理原则和理念，需要解决许多理论问题，但尤为重要的是要超越在教育制度的设计和实践中盛行的管理主义。管理主义是一种政府治理范式，主张用以市场为基础的治理模式替代传统的官僚治理模式。管理主义在教育制度的设计和实践中产生了重大影响，为提高教育制度的效率发挥了积极作用，但也带来了诸多负面影响，其中以教育不公为甚。因此，公正的教育制度的设计有赖于超越管理主义的缺陷。张成福在“公共行政的管理主义：反思与批判”一文中揭示了管理主义的缺陷，为反思管理主义提供了一个富有启发意义的分析框架。本文试图运用这一分析框架，揭示管理主义在教育制度设计中的缺陷及其表现，并希望通过这样的分析，强调教育公正的伦理原则在教育制度设计中的重要性。
       一、强调教育的工具理性，忽视教育的目的价值
       由于受实证主义方法论的影响，20世纪主流公共行政学强调价值与事实的区别与分离，试图建立一种“价值中立”的科学，它所关注的重点是“技术的合理性”和“工具的合理性”，而完全忽视“目的的合理性”。在工具理性的指导下，把“效率”视为公共行政的终极目标和目的，把公共行政管理简化为一套行政程序和管理技术，从而忽略了对公民基本价值的捍卫，缺乏对公共行政管理的基本价值和目的的探讨，以至于政府在公共行政实践中缺乏对自身行为价值的反思，遭受到商品化和官僚化的侵袭，受到了来自法律和道德的挑战。这表明，管理主义往往缺乏伦理学的视角，放弃了对道德的诉求。
       教育制度领域中的管理主义本质上是一种教育制度价值中立论。管理主义认为，应当将教育制度作为一种客观的事实存在来看待，对它进行科学研究，只需研究其效率和可行性，而不需要对它作价值上的考虑和评价，即主张“教育制度价值中立论”。行政学家罗伯特·邓哈特(Roberts Denhardt)认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切。也就是说，以效率为导向的工具理性往往注重行政成本的减少，而忽视教育制度本身的道德意蕴，从而使教育制度的设计越来越远离社会价值，导致教育制度的设计片面追求效率，而忽视教育本身的目的。正因为如此，20世纪70年代，S.泰勒等人提出了“批判性教育政策分析”理念，把“价值关涉”引入政策分析。也有学者从伦理学的角度提出了一条公共行政的“伦理路径”，试图通过对公共行政经典理论的考察，揭示现代公共行政的“思想模型”中的各种缺陷，指出整个20世纪公共行政理论和实践的根本缺陷就在于放弃了制度设计中的伦理维度，呼吁公共行政学的研究要超越现状，实现对公共行政研究伦理化的回归。行动理论也继承了新公共行政、新公共服务和行政伦理的价值诉求，把价值诉求寓于公共行政的过程之中，指出过程在本质上具有价值的特征，在运用规则使公共决定的形成与所获得的后果之过程具有合法性。
       尽管管理主义受到了“批判性教育政策分析”、“伦理路径”和“行动理论”等的挑战，但管理主义在当今的教育理论研究和教育实践中仍占主导地位，正如威廉·邓恩所指出的，价值的分析在当今的政策分析中仍不占主流地位，“大多数标准的政策分析性步骤并没有帮助对竞争性伦理假设进行系统和深思熟虑的评价。”因此，我们应当更加强调教育政策的伦理价值的诉求。
       对教育公正的价值诉求，必须建立在对现存的教育制度的设计和实践中的“教育不公正”进行批判的基础之上。这种批判常常要借助伦理学的视角。在一定意义上可以说，伦理学是理想性的，因而是批判性的。伦理学研究“应然”，“应然”实则“理想的”，“理想的”是对“现存的”批判。因此，从教育经济学、教育管理学到教育伦理学的兴起就是这一逻辑的必然结果。换句话说，教育伦理学是对教育经济学和教育管理学进行批判的结果。但由于管理主义的影响，这种伦理学的视角常常被遮蔽了，从而导致过分强调教育的工具理性，而忽视教育的目的价值。教育经济学的理论预设是教育资源的短缺，它的核心问题是在教育资源短缺的情况下，如何有效地使用有限的教育资源，最大效率地发挥有限教育资源的效用。随着经济学对公平价值的追求，教育经济学除了对效率的偏好，也开始重视对公平的诉求。这一转变尤其在教育制度伦理学的推动下更加明显。教育制度伦理学的核心问题是关于教育资源分配的公平问题，亦即在教育资源短缺的情况下，如何公平地分配教育资源。
       二、追求教育效率，忽视教育公平
       由于管理主义过分强调工具理性，而忽视目的价值，管理主义必然极其重视效率。管理主义认为，政府治理的基本价值就是“经济”、“效率”和“效能”。过分强调“经济”、“效率”和“效能”等工具理性，必然会忽视“权利”、“公正”等伦理价值。在一定意义上可以说，在管理主义的模式下，管理就是效率，效率就是管理。因为要行动，便要求管理决策，而管理决策必须在一定的资源限制内，在一定的时间和空间限制内作出，不能等到最理想的方式出现时才作决策。在这样的管理模式下，其追求的目标是效率，效率成为优先考虑的因素，公平则难以成为管理的价值追求。这种模式把现存的困难和资源有限作为制度设计的决定性变量，然而，现存的并不代表未来，现存的不代表理想的。短缺经济条件下对效率的追求也许是一种自然选择，但并不代表这是一种道德的选择。要想到达理想，就必须引入对“现存的”的批判的视角。只有把“公正”等伦理价值引入政府治理，才可能达到理想。这里所说的“最理想的”就隐含着符合公正原则的决策。因此，教育资源的匮乏不能成为教育不公的借口或合理理由，教育资源匮乏并不意味着可以忽视公平，而只能追求效率。
       关于教育资源公平分配的问题，有两大分析视角：宏观视角和微观视角。宏观视角讨论的问题是教育资源在整个国家资源中的地位和份额。一个国家有许多领域需要投入，比如医疗等，那么，教育资源占多大比例是公正呢?这就是宏观视角要讨论的问题。其次，微观视角讨论的问题是，一个国家的教育资源占国家资源的比例已定，那么在教育领域内，如何分配才是公平呢?这是微观视角要讨论的问题。 从宏观视角的教育公平，即从外部教育公平来看，由于对效率的追求，教育没有获得优先发展的地位，政府对教育的投入就不足。在一个国家的经济迫切需要发展的时候，被
       称为“不赚钱的”教育就难以获得足够的投入，因为还有更多的能够推动经济发展的地方、能够提高GDP的地方需要投入。因此，“不赚钱的”教育只能称为饥渴的需要，得不到应有的哺乳。在我国一些农村地区，政府的教育投入寥寥，其原因就在于“不赚钱”的教育投入对政府而言是没有效率的。政府为追求效率，就不愿意投入教育。其实，这些地方政府未必没有足够的财力向农村教育投入，但对于这些领导来说，“十年树木，百年树人”的教育投入“回报低”，见效慢，远比不上招商引资、美化城市等效率高，且更能塑造形象，显示政绩。
       从微观视角的教育公平，即从内部教育公平来看，由于对效率的追求，教育系统内部教育资源分配也出现不公平的现象。目前，中国的教育不公平主要体现在地区差异、城乡差异、阶层差异三个层面，其中各地区的差异又体现在入学机会、教育条件、教育质量等。之所以向城市、发达地区和富裕阶层倾斜，是因为这样的投入收益更多，产出更大。在更微观的层面，学校为了谋求发展机遇，势必需要大量资金，因此，往往不顾教育公平原则，变相设立重点班级，或通过择校吸引择校费，导致教育经费的相对集中。由于升学率、学生成绩和学校排名等因素是人们判断学校竞争力的关键指标，学校往往会更重视根据学习成绩和能力高低选拔学生，弱势学生和弱势学校在这样的选拔中都会处于不利地位。对学校绩效的重视使教育管理者过度依赖统一的评价标准来评估学校教育的质量，而学校提供的教育服务、教育活动如果不能反映人们多样化的教育利益要求、多样化的教育选择，同样会失去其公平性。
       三、崇拜市场在教育中的作用，虚化政府的教育责任
       管理主义信奉市场基本教义(Manet Fundamentalism)，主张用以市场为基础的治理模式替代传统的官僚治理模式，因此，管理主义有时也被称为“以市场为基础的公共管理模式”或“企业型政府”。管理主义对市场的崇拜主要表现在两个方面：(1)对市场机制的崇拜；(2)对单一公平的追求，基于市场机制的公平观念，如基于支付能力的公平。这种市场基本教义本身就是天真的和不符合逻辑的。
       管理主义过分崇拜市场，忽略了市场的缺陷。事实上，市场机制并不是万能的，它也有失灵的时候。政府的作用就在于以财政政策与公共政策介入市场，设定官僚体系执行这些政策，改正因市场失灵所产生的问题。市场基本教义也忽略了公共部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异。对于公私部门竞争而言，二者存在着本质上的不同，如公共部门产品的不可分割性、庞大的规模经济的独断性、政府政策的强制性、服务的独占性等。因此，在公共部门引进竞争机制存在很大的限制。对教育领域而言，义务教育是一种公共服务，应当由政府提供，财政买单，受教育者无需付费。其他教育服务则属于准公共服务，应由政府与市场共同提供，由财政和受教育者共同买单，而不是仅仅由市场来决定。因此，我们必须摒弃管理主义过分崇拜市场的观念，强调提供教育服务是政府基本职能之一，是公共财政基本职能之一。也就是说，教育服务不能崇拜市场，不能完全市场化。在教育领域，对市场的过分崇拜可能导致把市场机制过度地引入教育体系，产生教育不公的现象。将教育服务视同商品或私人产品，谁上学谁买单，谁买单谁消费，无钱买单就上不了上学，就不能获得教育服务。
       另外，对基于支付能力的公平的追求，也可能导致教育资源分配的不公，过分满足富人的教育需要。基于支付能力公平会导致教育投入倾向支付能力强的人群和地区，出现教育资源的地区分布、学校分布、时间分布不平衡，导致城市教育与农村教育的不公平，重点学校教育与一般学校教育的不公平等现象。对这种以支付能力为基础的公平的追求相对市场机制而言似乎是合理的，但是相对教育的价值目标而言，这是不公正的，因为支付能力不是决定公平教育的唯一变量。这里的关键问题不是教育服务能不能够市场化，而是教育服务应不应该市场化，这属于教育制度伦理学的问题。受教育是公民的基本权利之一，不能因公民家庭经济背景不同，剥夺其受教育权利。我国居民收入分配在区域间、城乡间、群体问存在较大差异，居民收入分配的基尼系数已超过国际公认的警戒线。如果教育市场化了，将导致低收入群体受教育权被剥夺，有失教育的社会公平，违背政府维护社会公平与稳定的职能。
       四、教育公正：人人享有受教育权
       通过以上分析可以看出，要克服管理主义在教育制度设计和实践中的缺陷，就必须引入伦理学的视角。对教育制度进行伦理分析，就是对教育制度的合道德性进行论证或批判。无论是论证还是批判，目的都是为了寻求合乎道德的教育制度。那么，什么样的教育制度合乎道德呢?教育制度作为一种公共管理，应该以公共利益为核心，对公共利益的管理不能仅仅停留在对效率的追求，公正才是公共利益管理的首要价值。对教育而言，教育制度的首要价值是教育公正。正如罗尔斯所指出的：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管他们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或修正。”从教育制度伦理的立场来看，我们必须超越管理主义的束缚，把教育公正放在首位，强调教育公正在教育制度设计中的优先性。因此，我们目前所面临的任务是“使教育制度回复成为蕴含教育公益、彰显教育公平、复归教育本性的制度，使制度伦理公正重新回复教育制度本身”。
       那么，何谓“公正的教育制度”呢?我们认为，教育公正的核心就是要保证“人人享有受教育权”。只有能够保证人人享有受教育权的教育制度才是公正的。罗尔斯曾提出公平三原则：自由的原则、机会的平等原则、差别原则，并指出第一个原则优先于第二个原则，第二个原则优先于第三个原则。这既体现了自由，又体现了平等，最重要的是没有忽视差别这种事实，反映了“合乎最少受惠者的最大利益”的公平基准，保证了最大的最小值，或者说最好的最坏结果。“合乎最少受惠者的最大利益”的公平基准保证了最少受惠者受惠，如果最少受惠者都已经受惠了，则表明所有人都受惠了，也就是说，这种公正论表达了人人都享有受教育权的观点。这种教育公正论表明，人们应当普遍共享社会进步的成果，而不是分摊本可避免的不幸和教育机会的损失。教育公正要求努力降低社会人群在教育方面存在的不公正和不应有的社会差距，力求使每个社会成员都能享受基本的教育。教育公正并不否认不同国家间或同一国家不同社会人群间在教育资源利用方面存在差别。并非所有的差别均代表不公正，只有那些可避免的和不应有的差别才被认为是不公平。另外，公正与效率也不总是矛盾。效率是教育公正普遍化的保证，效率低下是不可能保证教育资源分配的普遍化的。教育公正不能普遍化，则意味着不能保证人人都享有受教育权。在这个意义上，效率是教育公正普遍化的基本
       保证，但是反过来则是错误的，也就是说，如果仅仅追求效率，而忽略公正，那么这种教育制度是不合乎道德的。
       要保证人人享有受教育权，就必须公平配置教育资源。如前所述，关于教育资源公平分配的问题，有宏观和微观两大分析视角。宏观视角讨论的问题是教育资源在整个国家资源中的份额；微观视角讨论的问题是在教育系统内部，如何分配既定的教育资源。教育外部公正问题与人们对教育的价值的看法有关，与受教育权的优先性相关。也就是说，与教育在整个社会结构中的地位和价值有关。例如，与健康等需要相比，受教育的地位如何?要回答第一层面的问题，就要回答如下问题：教育在整个国家中的地位如何?受教育是一个什么样的权利?具有何种程度的优先性?教育内部公正问题涉及的是已有的教育资源如何分配的问题。要回答第二层面的问题，就是要回答如下问题：教育资源如何分配才是合理的?谁可以优先享有受教育权?无论教育外部公正问题，还是教育内部公正问题，都与教育制度密切相关。外部教育资源的获得与整个国家制度的安排密切相关，内部教育资源的分配则与教育制度本身密切相关。
       从宏观教育公正的视角来看，政府应把教育放在优先地位，积极承担起人人享有受教育的权利，承担起义务教育的责任。要做到这一点，前提是必须充分认识到教育的优先性。教育涉及千家万户，惠及子孙后代。教育是个人发展的前提，关系国家长治久安，是一个民族最根本的事业，是民族振兴和构建社会主义和谐社会的基石。在这个意义上，教育在国家各项事务中具有优先性，国家应当在宏观分配层次加大对教育的投入，承担更多的教育责任。我国政府已经将教育作为新时期以改善民生为重点的社会建设的首要任务，提出了“优先发展教育”，“优化教育结构，促进义务教育均衡发展”的方针。因此，政府要把促进教育公平作为义不容辞的责任，把教育公平摆在我国教育政策的重要位置上，旗帜鲜明地坚持教育的公益性，认真履行提供教育公共服务的职责，积极推动公共教育协调发展。只有坚持教育优先发展，才能保障人人享有接受教育的机会。
       从微观教育公正的视角来看，应当在既定的教育投入规模下，保证教育系统内部资源分配的公平。对我国而言，微观领域的教育资源分配也存在诸多问题。首先是城乡差距。长期以来，我国城市发展优先于农村，农村教育与城市教育存在巨大差距，在资源配置、资金投入、办学条件、教师待遇等方面，城市远胜于农村。其次是地区内的差别。20世纪80年代我国开始设立重点中学政策，结果导致教育资源地区内的差距；1995年用示范高中政策取代重点中学政策，结果“示范学校热”造成新一轮教育差距的扩大。再次是民办公助政策造成贫富差距。近年来，为弥补政府投入的不足，政府允许部分公立优质学校改制，实行民办公助，允许学校提高收费水平。这种民办公助、公办民助等改制政策实际上弱化了教育的公益性，制造了教育不公。
       如何才能在教育系统内部公平分配资源呢?目前学界比较认同的公平原则包括如下五项基本内容：第一，资源分配均等原则(principle of distribution equality)。这是一项起始性、横向性公平的原则，以保证同一学区内所有学校和学生基础教育的财政公平。第二，财政中立原则(fiscal neutrality)。该原则要求每个学生的公共教育经费开支上的差异不能与本学区的富裕程度相关，以保证上级政府能够通过对下级政府、学校实行不均等的财政拨款，克服所辖学区间、城乡间的教育经费差异。第三，调整特殊需要原则(adjustments for special needs)。对少数民族学生、偏远地区和居住地分散的学生、贫困学生、残障学生和女童，给予更多的关注和财政拨款。第四，成本分担和成本补偿原则(cost sharing cost recovery)。该原则要求成本应该由所有获益者分担，要求在非义务教育阶段，对学生收取一定的教育费用，并对部分学生采取“推迟付费”的办法，是一种纵向性公平。第五，公共资源从富裕流向贫困原则(transmitting the public resource from the rich to the poor)。这是现阶段各国学者判断教育资源分配是否公平的最终标准，是教育财政公平的最高目标，也是实现教育机会均等、人人享有受教育权的最根本的财政保证。这些原则对我国教育系统内部资源的公平分配，保证人人享有受教育权具有积极的借鉴意义。
       (责任编校：文建)