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       [摘 要]选取发生在1958年的第二次台海危机为案例，通过对艾森豪威尔政府处理台海危机的具体决策过程的细致考察，从实证的角度分析了公众舆论在美国对台政策决策过程中的作用和影响。在危机爆发的最初阶段，公众舆论对台海危机可能引发中关之间的战争的高度担忧，使艾森豪威尔政府处理台海危机的难度加大，不得不将重点之一放在平息和引导公众舆论方面。危机的第二阶段，在公众舆论压力下，艾森豪威尔政府试图寻求避免因沿海岛屿问题而卷入，中突的解决之道；最后阶段，艾森豪威尔决定派国务卿杜勒斯亲赴台湾，以公众舆论为主要理由之一，最终压蒋介石从沿海岛屿收缩兵力，并保证今后不主动挑衅大陆。
       [关键词]公众舆论；美国对台政策；1958年台海危机
       [中图分类号]D819　[文献标识码]A　[文章编号]1008-1763(2007)04-0114-06
       在美国对华政策的决策过程中，公众舆论在其中究竟扮演了什么角色?这是一个既复杂又微妙的问题。要真正认识公众舆论对决策的影响，需要对决策过程的细节进行仔细的分析。本文以1958年第二次台海危机为例，利用相关的档案资料和当事人的回忆录，通过对艾森豪威尔政府处理台海危机期间的具体决策过程的细致考察，力图从实证的角度探讨公众舆论因素在美国政府对华决策的影响程度和影响方式。
       1958年8月23日中午12点，中国人民解放军向金门国民党守军发动大规模炮轰，沉寂三年多的台海危机再度爆发。由于炮击的突然和猛烈，金门完全被人民解放军的火力彻底封锁，国民党一时之间十分慌乱。8月27日蒋介石向艾森豪威尔发去一封“心急如焚的来信”，请求美国介入。
       收到蒋的信件后，8月28日，国务院、国防部和中央情报局召开联席会议，研商台海局势及对策。第二天，各方与艾森豪威尔在白宫再次举行会议讨论各项方案。
       经过仔细讨论，艾森豪威尔批准了为国民党补给船队进行护航的计划。在讨论护航计划时，参谋长联席会议主席特文宁(Twining)特别提出必须考虑到护航舰队遭到攻击造成伤亡可能对美国公众和国会造成的不利影响。出于这一担心，艾森豪威尔最后决定护航将仅限于“国际水域”。也就是说美国的护航行动将只护航到离金门海滩3海里的地方为止。在实际的护航行动中，第七舰队司令一再提醒护航舰队谨慎从事，不要与大陆发生炮击，因为他们的炮声全世界包括联合国大会的会场都能听到，护航的目的只是运送物资，不是要发生冲突。
       9月4日，艾森豪威尔授权杜勒斯在罗得岛新港发表一个声明。9月11日，艾森豪威尔就台海局势发表面向全国的电视广播演说，这是一个照顾到方方面面、有意含糊甚至互相矛盾的演讲。不同态度的人都能从中找到符合自己愿望的段落或词句或作出符合自己的解释和理解。广播讲话虽然言辞严厉，表明“不会有任何姑息”，但同时又强调“不会有任何战争”。这种看似矛盾的表示正好反映了艾森豪威尔政府在这一问题上的矛盾心理。一方面，美国必须在危机面前表现出坚定和勇气；另一方面又要顾及公众舆论不愿因沿海岛屿而卷入台海战争的强烈愿望，因而要提防在支持蒋介石防守金门和马祖的政策上走得太远，承担过多的义务。
       杜勒斯和艾森豪威尔的讲话使美国公众对中美之间爆发大规模战争的危险的紧迫感陡然增加。正如《华尔街日报》的一篇社论所评论的那样，许多美国人被美国政府在这一问题上的态度弄糊涂了。公众舆论对因金门、马祖而与中国发生大规模的战争的担忧明显增强，反对美国卷入战争的呼声升高，媒体对中美可能爆发战争前景关注程度急升。
       1958年9月进行的一次盖洛普民意测验显示，只有18％的受访者赞成美国应该为金门和马祖而不惜与共产党中国一战。73.78％的人认为首先应该在联合国里寻求可能的解决办法。34.71％的受访者认为蒋介石想借沿海岛屿将美国拖入与中国的战争，借此恢复他在中国大陆的统治权，不同意这一看法的只有28.77％，其余则没有表示意见。杜勒斯发表新港声明后，从9月4日到7日短短几天里，白宫收到了640封公众来信来电，其中470封来信来电要求总统不要卷入这场战争，89封要求提交联合国讨论这一问题，只有39封来信来电明确支持总统防守金门和马祖。
       《纽约日报》发表社论指出：不应该协防沿海岛屿，美国没有义务协防它们。“对我们来说，对蒋介石来说，或者对共产党来说，沿海岛屿确实不值得引发一场大规模德战争”。沃尔特·李普曼在《华盛顿邮报》上发表评论指出：美国政策的基础是谎言，保卫沿海岛屿同保卫台湾有关联也是谎言，而蒋的政府有朝一日能重返大陆则是更大的谎言。“极为清楚的是，蒋认为机会来了，并且决心要抓住它，这将使美国陷入一场在中国大陆的战争。”《华尔街日报》的社论则要求美国从危险的立场中脱身。杜鲁门时期的空军部长托马斯·芬勒特(Thomas Finletter)尖锐地批评艾森豪威尔处理台海危机的政策，表示“那种声称金门对保卫美国的安全至关重要的说法简直是一派胡言”。《纽约日报》报道，在白宫和国务院收到的50000封公众来信中，80％反对美国防守沿海岛屿。
       9月25日，前国务卿艾奇逊对杜勒斯的新港声明逐一加以抨击，表示：“美国似乎由于失去知觉和漠不关心，而被吹向与中共的战争，而此一战争没有朋友及盟国支持，也没有诉诸于人民公决，此一争端不值得丧失任何美国人的生命。”俄勒冈州参议员摩斯认为美国被国民党政府拉进战争。还有参议员宣称，“美国正在被一个独裁者，一个被逐出中国大陆的军阀，从后门拖进一场战争。”国会参议院外交委员会主席民主党参议员西奥多·格林(Theodore F.Green)致信艾森豪威尔，对种种迹象显示美国可能因沿海岛屿而卷入战争的危险表示非常担忧，他认为金门、马祖等沿海岛屿对于台湾本岛和美国的安全不是至关重要的，认为“美国人民不会支持美国卷入保卫金门的战斗”，要求若有因沿海岛屿而卷入战争的危险时，应立即召开国会进行商议。最后他表示，原本可以在召集外交委员会的成员寻求一致的意见之后，再向政府提出，但为了不影响中美在华沙的大使级会谈及避免被误认为是竞选的政治策略，故以信件的方式向总统提出建议。国会中民主党的重量级人物如约翰·肯尼迪、曼斯菲尔德、山姆·雷伯恩以及林登·约翰逊等也都拒绝支持政府的危机政策。
       总之，公众舆论对台海危机可能引起战争的高度关注和担忧，成为艾森豪威尔政府的一个棘手问题，使艾森豪威尔政府处理台海危机的难度加大，不得不将重点之一放在争取和引导公众舆论方面。
       面对公众舆论的压力，杜勒斯不得不极力为自己辩护，以缓解舆论的压力并引导舆论。他在新闻发布会上表示，在台海危机这样的情况下，“我当然认识到，一个需要作出这种严重决定的政策，应当在切合实际的范围内得到美国人民的支持，这是必要
       的。但是我也知道这样的事实：在作出最后决定时发生作用的因素是这么微妙，常常不为公众所知，以至总统和他的主要顾问们负有一种不能同公众分担的责任。”他表示“我认为舆论总是很重要的，因为显然，如果没有舆论的支持，就不可能有效地执行公共的政策”。针对公众大量来信的绝大部分反对因沿海岛屿而与中国发生战争的情况，杜勒斯多次在记者招待会上做工作以打消公众担忧：“我可以向你们保证，没有人比艾森豪威尔总统更不希望发生战争的了。”
       “如何避免战争的问题是一个复杂得多的问题，而在这个问题上，我认为，艾森豪威尔总统在如何进入战争以及如何摆脱战争方面不比任何人知道得少。……另外有些人说：‘让我们不要仅仅为了金门、马祖而发生战争。’我们同意这个意见。我们不打算只是为了金门和马祖而发生战争。如果全部情况就是这样，那就不会有任何问题了。问题是，你怎么在受到进攻的开端时防止退却逐渐发展下去?问题就在这里，这是一个极难估计的问题。”
       从这一阶段美国对台海危机的态度变化来看，公众舆论的影响清晰可见。一方面，艾森豪威尔由于担心国民党的士气和心理影响，决定动用美军对国民党进行后勤支援。另一方面，由于顾及到公众舆论，艾森豪威尔在护航问题上强调限定在“国际水域”范围内，极力避免事态的升级；在指挥权问题上强调任何美方的军事行动都必须经过总统的批准才能实施，以防止擦枪走火；为了平息公众舆论的担忧，艾森豪威尔和杜勒斯多次发表讲话表示不会“仅仅”因为沿海岛屿而卷入战争。这当然不仅仅是对公众的敷衍而已，事实上，对公众舆论的担忧成为艾森豪威尔最终谋求从沿海岛屿脱身的重要原因。
       在暂时处理了这些紧急事态后，美国开始考虑如何永久性地解决沿海岛屿问题，以避免一再地被迫卷入危机。美国对蒋介石既守不住这些岛屿又不愿意放弃沿海岛屿的顽固态度感到非常恼火。艾森豪威尔将沿海岛屿问题比喻为“和平方面的一根芒刺”，表示必须想办法拔掉这根芒刺；副国务卿赫脱则称蒋介石顽固的将沿海岛屿与台湾本岛的存亡联系在一起简直是一种“病态的心理”。解决之道就是说服蒋介石放弃或者至少是看轻沿海岛屿。
       艾森豪威尔认为“三分之二的世界舆论和50％的美国国内公众舆论是反对我们目前所采取的政策的”。但是令他烦恼的是仍然找不到好的途径来说服蒋介石重新审视他的死守金、马的政策。对蒋介石施加压力轻了没有效果，重了又怕他反弹。
       9月13日，杜勒斯会见台湾驻美大使叶公超，他表示，美国目前的护航政策受到了国内舆论的反对，政府的压力很大，艾森豪威尔总统需要动用其全部的影响力才能将国内公众舆论稳住。他强调：“我们不可能在没有国内公众舆论以及某种程度的国际舆论的支持的情况下操作。在民主制度下要做一件事的话有必要得到这种舆论的支持。”他和艾森豪威尔总统都认为将这么多的军队放在沿海岛屿上是“十分愚蠢和完全疯狂”的举动，令人无法理解。
       9月19日，美国驻台大使庄莱德(Drumright)向杜勒斯报告，认为劝说蒋介石放弃沿海岛屿完全不可能。美国如果执意要做，可能引起台湾的动荡。杜勒斯抱怨说：“国民党中国显然一点都不体谅我们在国内面临的严峻的公众舆论压力，以及我们必须照顾盟国的情绪。”杜勒斯在给庄莱德的训示中强调必须“使蒋意识到美国政府在公共关系上所面临的十分困难的局面。我们无法推行一个缺乏公众舆论支持的政策。许多美国公众认为台海危机不过是为了两个遥远的小岛屿，根本不值得为它们进行一场核战争。在这种局势下美国民众除非确信已经穷尽了所有合理的避免战争的努力，否则是不愿意支持政府进行任何看起来是好战的行动的。要使国民党中国的领导人明白，他们必须与我们合作。如果失去了美国的支持，中华民国要维持它的地位将困难十倍。”
       9月25日，副国务卿赫脱致电庄莱德务必敦促国民党采取克制的态度以避免危机升级，“世界舆论和相当部分的美国公众舆论反对为了守卫(沿海)岛屿而开战。这使得美国和国民党中国必须显示寻求和平解决问题的意愿和决心。在对迄今为止所采取的有限的行动寻求公众舆论支持的努力中，我们这里已经遇到了严重的麻烦。你应该向国民党政府的领导人强调，如果他们在世界的眼里显得是想要并且积极寻求扩大冲突的话，那将是对他们自身利益的致命损害。”
       但是这些私下的建议或劝告对蒋介石没有效果。国民党方面对美国所谓公众舆论压力不以为然。台湾行政院长陈诚对庄莱德表示，公众舆论虽然重要，但美国政府不应该为舆论所左右，而应该通过公开讲话和私下谈话的方式来引导公众舆论。
       私下劝告无效导致美国公开施压。杜勒斯在9月30日的一次记者招待会上公开表示：“如果在那个地区有了看起来相当可靠的停火，我认为，在这些岛屿上保持这批为数不少的部队就是愚蠢的。我以前就认为，把这些部队放在那里是相当愚蠢的，而且象我刚才所说的，如果有了停火，我们的判断，甚至是军事上的判断，就是，使这些部队继续驻扎在那里不是明智的，也不是谨慎的。”
       这种公开场合的严厉用词充分流露出美国方面对蒋的顽固立场的恼火。媒体纷纷认为这标志了美国对台政策的转折。据驻台大使庄莱德报告，杜勒斯的讲话在台湾引起了“不稳、不安、不宁”。国民党金门前线也向蒋报告杜勒斯的讲话在守军中引起了慌乱和紧张。中国大陆方面也在告台湾同胞书中说“美国人总有一天肯定要抛弃你们的。杜勒斯9月30日的谈话，端倪已现”。
       杜勒斯的公开讲话一出，台湾被迫作出强烈反应，以维持国民党政府的形象和军队的士气。蒋介石在10月1日的记者招待会上就表示：“就假定杜勒斯先生说过据说是他所说的话，这也只是单方面的声明，因此我的政府没有任何义务来遵守它。”10月2日，蒋介石又约见庄莱德，表示理解美国政府所面l临的公众舆论压力，他会尽量帮助美国应付公众舆论和国际舆论，但也请美国政府帮助他应付国内同样的问题。
       这是美台之间在这次台海危机中一次明显的暴露分歧的事件。很显然，导致这个事件的内在原因之一就是公众舆论的反战压力。杜勒斯9月30日的表态表明美国对蒋介石借沿海岛屿问题拖美国下水的担忧已经十分明显，开始考虑摆脱这一被动局面的途径。中国方面也敏锐地观察到这一动向，认为“九月三十日杜勒斯发表的答记者问说明美国的态度起了变化。……显然，美国基本上是想执行一项从金门脱身的政策。……美国不敢单独为金门而参与战争，因为国内人民反对，其他同盟国也反对。美国在第一方案中要保卫金、马，经我们一驳，它收回了这张牌。”
       10月6日中国政府以国防部长彭德怀的名义发表告台湾同胞书，宣布对金门的炮击停止一周。台湾“外交部长”黄少谷奉命约见庄莱德，表示大陆方面的停火意在美国和欧洲的公众舆论。美国国内反对政府政策的公众会主张接受彭的停火，进而以
       此为借口要求国民党从金、马撤出或减少兵力。请美国方面不要上当。
       “驻美大使”叶公超向美国国务院表示，中国共产党停火的心理目标是要软化美国的公众舆论，他们看出美国公众舆论不是百分之百的支持政府的政策，也看出美国政府与国民党在台海危机中存在分歧，最明显的例子就是杜勒斯9月30日的那次讲话。他表示担心停火会给美国公众深刻的印象，以至如果中国共产党为继续停火提出新的条件时，美国公众会向美国政府施加很大的压力要求其接受条件因此希望美国不要公开宣布停止护航。
       总之，台湾方面试图继续将美国拖住，使其进一步卷进冲突。
       美国方面不认同台湾的这一立场，或者可以说台湾担心的东西正是美国此时想要的。台湾担心美国同意停火的下一步就是压台湾从金、马撤兵，而这正是美国孜孜以求的。国务院认为“如果不对大陆停火作出回应，美国在国内公众舆论和世界舆论面前将处于十分不利的地位”。无论从哪个方面考虑，停止护航都是必要的。
       国务院的立场得到艾森豪威尔总统的支持。他提到最近收到的一些信件让他很担心，美国的台海政策处于不合逻辑的状态之中，需要改变。他一度情绪有些激动地表示他已经受够了被蒋介石牵着鼻子走的滋味，很想告诉蒋不要过分，要适可而止。最后他批准了国务院的意见，决定暂停美国的护航行动。
       美国立即宣布停止护航行动，减少刺激。国务院指示庄莱德向国民党方面陈述美国同意停火的理由，“你应该强调对于美国政府而言，引导公众舆论，尤其是国会的舆论支持政府的政策是至关重要的。特别是当涉及到战争与和平问题时则尤其如此。不(对停火)作出回应将使人怀疑美国呼吁停火的诚意，并将无法得到国会和其他公众舆论领袖的理解。”
       在中国宣布停火一周和美国暂停护航后，艾森豪威尔认为此时正是劝说蒋介石从金、马撤军的好时机。“有了这个喘息的工夫，我认为让杜勒斯国务卿同委员长进行一次严肃的谈话是相宜的。”他表示如果劝说成功，不仅能使蒋在军事上处于一个更加机动灵活的地位，“而且将肯定改善他和我们在世界舆论面前的处境，我们的防守同盟也会因为国内公众舆论的一致而更加巩固。”因此值得再作一次尝试。
       杜勒斯决定亲自出马劝说蒋介石。10月10日，杜勒斯在华盛顿与叶公超会谈，试探蒋介石的底线。他指出：“存在一股正在不断上升的反对美国在台海危机中的政策的舆论。在美国，公众舆论甚至已经改变了。两三年前美国公众舆论还是两党一致的，如今这一情形已不复存在。我们必须面对激烈的反对声以及人民不愿再发生一场世界大战的感受。”杜勒斯表示理解蒋介石的困难，但美国也有自己的难处，“我们的问题是来自国内及盟国的公众舆论的巨大压力。我们必须得到自己国家及盟国的支持。有时为了获得所需要的公众支持而说一些话是必要的(例如象我在上一次新闻发布会上说的话)，对蒋总统的困难有帮助的东西并不一定也对我们的难处有帮助。”
       10月21日，杜勒斯抵达台湾，在接下来的三天里与蒋介石进行了深入的讨论。他劝告蒋应该在国际上和美国公众舆论中树立和平而不是好战的形象，并为此提出系统的方案。要而言之，希望蒋介石承认现实，放弃反攻大陆的打算，并减少金、马的驻军。他向蒋介石表示，美国之所以要求蒋这样做，并不是想在美台关系上制造麻烦，而是基于迫切需要争取公众舆论和国际舆论对美国对台政策的支持。“在我们的制度下，没有任何人，甚至是艾森豪威尔总统也不能，在没有公众支持的情况下推行外交政策。现在太需要公众的支持了。”
       在接下来的具体谈判中，美国与台湾的看法的差距表现出来了。在沿海岛屿问题上，艾森豪威尔和杜勒斯追求的是放弃或者至少要看轻沿海岛屿，而蒋则相反。杜勒斯向蒋表示国民党政权不应该将自己的命运单单系于保有几平方英里不易防守的沿海岛屿之上。蒋则反对这种看法，表示金门、马祖失去，台湾也将失去。杜勒斯基本上不认为存在这种因果关系。按照美国原定方案，要将沿海驻军减少三分之二(7万左右)，国民党方面则只同意减少1.5到2万，而且不是马上完成，并且以美国提供加强火力和机动能力为补偿。由于在杜勒斯抵达台湾前一天人民解放军重新恢复了对金门的炮击，蒋介石以此为理由抵制杜勒斯的撤军建议，杜勒斯也毫无办法，不便用强。
       杜勒斯虽然在压蒋介石从沿海岛屿上撤兵上没有得逞，但在压蒋介石在联合声明中承诺不以武力返回大陆的问题上则终于获得了成功。在美国的压力下，蒋介石被迫同意在联合声明中加上这么一句话：“中华民国政府认为恢复大陆人民之自由乃其神圣使命，并相信此一使命之基础，建立在中国人民之人心，而达成此一使命之主要途径，为实行孙中山先生之三民主义，而非凭藉武力。”
       美国方面对这一点非常满意，这实际上等于迫使蒋介石公开承诺不以武力改变海峡两岸的现状。美国据此可以牵制蒋介石，不使他轻举妄动将美国拉下水。通过这一点，艾森豪威尔政府实际上放弃了此前的“放蒋出笼”的策略，重新把蒋介石关进“笼子”。
       纵观艾森豪威尔政府在第二次台海危机的决策过程，公众舆论的影响清晰可见。艾森豪威尔政府出于各种现实的国内政治考虑，往往不愿意公然逆公众舆论的主流而动，在公众舆论普遍不愿意因金门和马祖岛屿问题而卷入战争的情况下，在决策的全过程都深受这种公众舆论倾向的影响。
       通过本案例的研究，公众舆论对美国对华政策的影响主要体现在以下两个方面：
       第一，公众舆论是美国对华政策实质内容的一个重要渊源。从本案例来看，公众舆论是影响艾森豪威尔政府作出脱身金、马决策的极为重要的直接因素。在公众舆论普遍不愿意因沿海岛屿而卷入战争的明确意向的作用下，以杜勒斯9月30日的表态为标志，美国的态度发生了明显的转变。最终在中国方面暂停炮击后，它立即抓住机会，不顾国民党方面的反对，宣布暂停护航，并且决定贯彻从沿海岛屿脱身的构想，派杜勒斯赴台湾说服蒋介石放弃或至少看轻沿海岛屿的价值，并最终迫使蒋介石答应减少在沿海岛屿上的驻军数并保证不主动向大陆发动攻击，从而终于将蒋介石重新关进“笼子”。这种政策转变固然有其他方面的考虑，而公众舆论的压力显然是其中的一个重要因素。
       第二，公众舆论影响政策的执行方式。执行方式包括政策执行的范围、时间和难度。从本案例来看，公众舆论从一开始就影响了艾森豪威尔政府的护航政策。他特别强调，护航舰只必须限于在国际水域，以免与中国发生冲突而引起公众舆论的强烈反应。护航政策实行后，的确引起了公众舆论对美国可能卷入战争的担忧，在公众舆论越来越公开的担心并反对卷入台海危机之时，艾森豪威尔政府被迫在公共关系方面花很大的精力来安抚公众舆论的强烈反应，多次表示无意仅仅因为沿海岛屿而卷入战争，这大大增加了艾森豪威尔政府执行政策的难度。
       美国历史学家恩尼斯特·梅说过：“政府官员研究信件、阅读报纸、考虑民意测验，这本身就是证据，证明他们的确重视民意。回顾整个美国史，任何人几乎可以屈指计算美国政治家们作出他们认为是违背公众意愿的重大决定的次数。”通过本案例实证研究，笔者以为恩尼斯特·梅的说法不无道理。在所谓美国式的民主中，公众舆论的确是一个不容忽视的影响美国政府包括对华政策在内的对外政策的重要因素。因此，为了中美关系的稳定和健康发展，关注、研究并努力改善美国的公众舆论的对华态度应该成为一个长期的重要任务。