[摘 要]针对目前我国政府对公共工程项目的垄断专营带来的效率低下、管理混乱等问题，政府实行了代建制模式的有益探索。在代建制模式构建过程中，政府分化为代建制的规范性权利与旧制度的失范性权利，两者为各自的利益相互博弈。文章从失范性权利坚持推新或者守旧策略的角度，建立权利博弈模型，分析代建制模式构建中存在的一些问题，并提出相关建议。
[关键词]代建制；公共工程项目；政府行为；权利博弈
[中图分类号]F540.33 [文献标识码]A [文章编号]1008-1763(2007)04-0066-05
一 引 言
自《国务院关于投资体制改革的决定》中提出对非经营性政府投资项目加快推进“代建制”以来，全国已有十余个省市开展了“代建制”试点工作，更有一些省市及相关主管部门还陆续出台了有关政府投资公益性项目实行“代建制”的管理办法及相关规定。“代建制”作为我国投资体制改革的一项重要举措，受到了人们的广泛关注。本文将从政府行为的角度，利用权利博弈模型分析公共工程项目代建制模式构建中存在的一些问题，并提出相关建议。
(一)公共工程项目
公共工程项目是指道路、电力、市政、通信等与人民日常生活息息相关的基础设施建设项目，公共工程项目的传统运作模式是由国家投资，由政府组织建设及建后管理，所以也称为政府建设项目。公共工程项目建设对社会发展关系密切，而同时政府对公共工程项目的垄断专营带来的效率低下、管理混乱等问题亟需解决。围绕着公共工程项目，无论是发达国家还是发展中国家都在政府层次、企业层次和项目层次等三个层次不断变革创新，所涉及的各个方面，包括政府部门、业主、主包商、分包商、供应商、咨询方、设计方和监理方以及银行、保险机构，都在寻求包括合伙、联盟、合作、代理等多种组合方式，利用各种契约、法规、标准和国际惯例确立并形成适应发展的模式，而代建制是公共工程建设管理模式的有益探索。
(二)代建制
2004年7月，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，《决定》第三部分就政府投资项目明确了代建制的概念：“政府(投资主体)通过招标方式，选择具有相应资质、社会专业化的项目管理单位作为代建人。负责对项目进行投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期。项目建成后交付使用单位的制度。”代建制的核心是将政府投资的非经营性(公益性)项目的投资主体、管理主体、使用主体进行适当分离，代建单位按照《委托代建合同》的约定代行项目建设的投资主体职责，即作为项目法人。
(三)代建制模式下政府行为
在按照代建制实施的政府投资项目建设过程中，政府部门主要扮演项目的决策者、项目的资金投资者、项目的资产所有者，法律法规的监督者等角色；与此同时，还必须履行公众利益维护和协调的角色。
(1)项目决策者角色
公共工程项目的建设具有国家基础性设施的作用，具有一定的公益性性质；而且其投资巨大，社会影响范围广；如果决策不当，可能影响国家宏观经济的发展，因此，对需要巨额投资的公共工程项目的决策，政府部门必须拥有最终的决策权。
(2)项目的投资者和资产所有者角色
在现行项目法人体制下，项目的法人普遍都与政府主管单位存在各种千丝万缕的联系，甚至就是隶属于主管部门的机构，只不过就是实施企业制度、自主经营、自负盈亏，但项目的资产所有权仍然属于政府部门。
从现有高速公路投资项目建设来看，投资业主具有多元化的特征，但这种多元化的实质是政府不以放弃高速公路所有权，而仅以经营权的转让为前提的。因此，高速公路投资项目的投资主体仍然是以政府作为主导的。在项目的代建制过程中，政府部门扮演的是投资者和资产所有者的角色。
(3)法律法规的监督者角色
除此以外，政府部门同时还肩负着国家法律法规贯彻实施的监督者角色、工程建设质量的监督角色。法律法规的监督角色主要是通过不同的政府主管部门对项目各种文件的审批、备案等制度来实施，如各级政府发展改革委员会负责项目投资计划的批复、上级政府主管部门负责技术方案的审批及备案；而质量监督则主要是通过各主管部门来执行。
(4)维护和协调公众利益的角色
政府是人民的政府，政府财政资金最终来源于国民；政府在履行社会和公共服务等政府职能的时候必须考虑到社会经济的均衡发展，维护好公众之间的利益，否则将影响到社会的稳定和进一步发展。
前述的项目决策者角色决定了政府可以通过项目的安排实现社会经济的均衡发展，一方面适应社会经济发展的需要，另一方面也必须以项目的安排来促进落后地区的经济发展，维护各地区的平衡发展。此外，在项目实施过程中，政府还必须均衡项目建设需要和公众利益之间的平衡，起维护和协调公众利益的作用。这一角色目前主要体现在实施代建过程中，政府继续发挥维护和协调公众利益角色的作用，协调代建单位完成征地、拆迁和再安置工作。
二 权利博弈的引入与模型构建
(一)权利博弈概述
结合国内外学者对权利博弈的研究成果，笔者认为本文中的权利包括两种：规范性权利和失范性权利。规范性权利意味着一个有资格的权利人必须使其谋取利益的行为不超出其权限，抑或，一个人享有的权利必须与其承担的义务相对称。相反，如果本应有的权利不存在，或者已经有的合理的权利被剥夺，或者权利与义务不对称，就都应视为失范性权利。任何制度中都存在着规范性权利和失范性权利的博弈，同样，在代建制模式建立过程中，也存在这两种权利的博弈。规范性权利和失范性权利的博弈实际上是两种权利当事人之间的博弈。设定规范性权利的当事人为代建制的倡导者(以下简称推新者B)，失范性权利的当事人为旧制度的维护者(以下简称守旧者A)，那么两种权利的博弈也就是推新者和守旧者的博弈。
(二)权利博弈模型的构建
推新者与守旧者之间完全但不完美动态权利博弈模型建立。前提假设：
假定一：由于项目法人制在实施过程中出现了很多的弊端(如资源浪费，管理效率不高，“三低”、“三超”现象严重等)，使得推新者B认为推行代建制势在必行，故我们假设在博弈过程中推新者会一直选择推新；而守旧者A则会根据形势的变化，选择对自己有利的决策。
假定二：由于推新者和守旧者同属于政府部门，不管是推新者，还是守旧者，对对方的行为决策能及时和完全把握，只是守旧者会审时度势，根据形势的变化，选择对自己有利的决策。相应地，推新者根据自己对守旧者行为信息的把握作出决策，可见，两者信息是完全的。
假定三：权利的博弈是在一个动态的经济关系中进行的。经济系统不断产生出供推新者和守旧者利用的各种信息，双方也不断认识到各自的权利对
自己利益的影响并因此而扩大自己权利的影响力(一种学习的过程)。所以，尽管博弈就其内在逻辑来说是规范性的，但由于博弈双方学习与信息获得的不对称性，使得最终的博弈均衡总会更有利于某一方，即使是一种“合作博弈均衡”(对双方都有利的博弈)也是如此，即存在信息的不完美性。
假定四：参与人的行动，假定守旧者的行动有两种，即支持推行代建制(推新)或固守项目管理体制(守旧)，如果守旧者选择推新，那么倡导推新的推新者肯定会一起推新，即为合作博弈；如果守旧者选择守旧，那么推新者的行动选择有与守旧者争夺权利(竞争)或赎买守旧者或者与守旧者合谋。
假定五：效用函数，1)设PR为守旧者在代建制构建过程中选择推新的概率；Ps为推新者选择不作任何让步或牺牲，手段强硬地推行代建制的概率；P
C为推新者与守旧者合谋的概率。2)如果守旧者选择推新，则两者的效用分别为(a，b)。3)在守旧者选择守旧的情况下，若推新者采取竞争的态度，那么两者的效用分别为(c，d)；若采取赎买的行动决策，则效用分别为(e，f)；若推新者选择与守旧者合谋，则效用分别为(g，h)。
于是，根据上述假定，二者的博弈模型建立如图所示。
图中a、c、e、g为守旧者在博弈中的得益，b、d、f、h为推新者的得益。两者的得益不仅仅包括他们的权利和权力的得失，还包括他们的政策实施带来的社会效益大小。
三 权利博弈中政府行为分析
根据图权利博弈模型，我们作出如下分析：
(一)守旧者的推新策略分析
在图中，如果守旧者的得益a>c，a>e，守旧者-则会选择推新。在权利博弈中，我们知道政府分化为守旧者A和推新者B，政府的分化表明其中的推新者已经认识到旧制度带来的资源浪费和投资效率低等缺陷。如工程咨询管理制度、工程监理制度、设计咨询管理制度以及其他各类细分的工程建设中介服务制度等。这些制度和机构组织的业务不仅具有同性质的重叠性，还因为与政府的某行业的管理职能关联，通过各自的资质、资格及业务范围的管理而形成相对封闭的运行机制，导致建设工程的中间管理服务环节过多，不仅造成资源浪费，管理低效等问题，还在一定程度上阻碍了建筑领域市场经济发展的步伐。但同时，新制度的实施会使守旧者丧失一部分权利和权力。在旧制度中，政府集中了对于项目的所有权利，并以单一的行政权力形式指挥项目的立项审批、建设、运营，即财产权利与行政权力是不分的。而代建制的核心就是将政府投资的非经营性(公益性)项目的投资主体、管理主体、使用主体进行适当分离，故守旧者会在权衡自己的利益得失的时候，选择是否推新。
事实上，代建制的实行，从某种程度上减少了政府投资项目建设中的腐败行为和公众的不满情绪，舒缓了政府与社会公众的摩擦，同时也推动了政治、经济和社会边际绩效的递增，从制度变迁的效果来看，政府所付出的相对成本较低，但却获得较高的政治、经济和社会绩效，因而是政府一项富有效率的制度选择。由此看来，代建制对守旧者来说，不是没有利益可言。所以，如果守旧者能够选择推新，与推新者合作，将会使得博弈的效益最大化，使得代建制能够畅通无阻地实行。
(二)守旧者的守旧策略分析
1．推新者的竞争、赎买策略分析
如果守旧者不愿意放弃已有的权利格局，坚持守旧，那么推新者将与之进行激烈的博弈。反映在代建制建立和完善的过程中，守旧者逐渐失去一部分权利和权力，进而失去相应的利益；推新者则逐渐获得根据效率原则所应享有的权利，进而获得相应的利益。这意味着双方的博弈处于一种“非帕累托改进”状态。如果守旧者在短期内丧失利益很多，或者推新者试图在短期内就让代建制全面实施开来，取代旧的项目管理体制，那么双方的博弈肯定是一种不合作博弈，甚至可能发生激烈的冲突，使过渡的阻力加大。想要减少过渡的阻力，一个基本的办法就是“补偿”或“赎买”：如事先在几个城市定点试行代建制，突出代建制相对于旧的项目管理体制的优势，同时守旧者也可享受到代建制实施带来的好处；或者让守旧者在代建制试行过程中享有一部分财产权利或者行政权利，使守旧者不致于在短期内遭受巨大的损失，从而减缓过渡的阻力。但只要补偿额不足以弥补守旧者的所有损失，双方的博弈就仍然处于“非帕累托改进”状态，不过已逐渐趋近于“帕累托改进”。这时双方的博弈是一种准合作博弈。如果推新者的推新(改革)收益(包括代建制的实施带来的社会效应)足够大，它不仅能够补偿守旧者的损失，而且还会增加其收入，“非帕累托改进”就会转化为“帕累托改进”，准合作博弈也会同时转化为合作博弈。
2．博弈双方的“合谋”策略分析
在图中，“合谋”策略则表现为守旧者势力强大，推新者在推新的过程中承受的阻力太大，以致于新制度难以推行，推新者无奈之中，选择下策与守旧者合谋，放弃推新。反映在实践中，则为代建制构建过程中的“替代”和“反替代”行为。所谓“替代”，就是政府推新者以工程招投标制为手段，引入市场竞争机制，确定专业代建单位，同时放弃部分计划权利，将其推向市场，从而产生代建单位和市场对政府的替代。可是，在缺乏法律规范和投入资金约束机制不到位的情况下，仅凭政府推新者的良好愿望是不能使代建制真正的实施开来的。而“代建制”将只是工程项目管理制或工程总承包制在我国社会主义市场经济条件下的一个翻版而已，项目建设过程中管理低效、资源浪费、“三超”现象等问题同样得不到彻底的解决，这会导致“替代”极不稳定。当“替代”因代建单位授权不够，进而无所有权约束(法律约束)而使代建单位背离所有者(政府)利益，形成所谓“内部人控制”时，政府所采取的唯一手段就是“反替代”，即调过头来重新进行政府对建设单位和市场的替代，特别是进行政府对建设单位的替代，这种“反替代”就是所谓的“收权”。
在“替代”和“反替代”的循环中发挥主导作用的角色既有推新者又有守旧者。在“替代”中，推新者占据上风；在“反替代”中，守旧者占据上风。“反替代”可能是推新者和守旧者的“合谋”行为。因为既然同为旧体制政府官员，他们就有共同一致的行为趋向，政府的分化并不能消除这种共同趋向。这种共同趋向就是维护既存的权力格局，推新或改革只能囿于既存的权力格局内。当推新超越了既存的权力格局时，政府作为经济人所享有的既有利益就会受到触动，推新者就会反其道而与守旧者合谋，使推新者重又变成守旧者。只有当新体制能为推新者带来更大的利益时，推新者才会与守旧者彻底分道扬镳，甚至可能使部分守旧者也变成推新者，此时便意味着新制度已基本确立。
(三)权利博弈的“第三方效应”
在权利博弈中，另外还有一种情形，即权利博弈会产生“第三方效应”。就是说，政府中的既非推新
者又非守旧者的“第三方”交替利用旧制度和新制度为自己谋取额外收益。“第三方效应”不是绝对的，可能是推新者和守旧者在博弈的过程中相互妥协和让步的结果。这种妥协和让步在一定时期内有一定的积极作用，特别是有利于社会经济的稳定，但决不是长久之策。妥协和让步只会助长“第三方效应”，“第三方效应”又会进一步加大向代建制过渡的难度，因为它会滋生更难解决的矛盾。
“第三方效应”的主要表现是政府的“政治创租”和“抽租”。政治创租是政府官员利用行政干预的办法人为地创造租，诱使代建单位或使用单位向他们“进贡”作为得到这种“租”的条件；抽租则是政府官员故意提出某项会使代建单位利益受损的政策作为威胁，迫使建设单位割舍一部分既得利益与政府官员分享。政治创租和抽租实际上是政府官员主动设租以寻求参与既得利益分配的腐败行为。这种寻租不仅是经济主体的不合理行为，更是政府行政权力的不规范。一些政府部门和官员(“第三方”)看到新制度能为建设单位带来更多利益，而寻租又能分割既得利益，自己何不利用手中的行政权力也来参与这种利益分割?于是，政治创租和抽租就成为可能和现实。政治创租和抽租比守旧更为可怕，守旧是维护原有的权力格局，而政治创租和抽租则是政府的腐败行为。如果说前者还多少能使社会经济得到增长的话，后者则完全是一种非生产性行为，是对社会资源的一种浪费。
四 权力博弈结论及代建制推行建议
(一)权力博弈结论
通过上述权利博弈模型分析，我们可以得出以下结论：
(1)政府在代建制的推行过程中，扮演着十分重要的角色。代建制目前还处于试点阶段，代建制是否顺利推行取决于政府的决策，政府的决策取决于两种权利的博弈，或者说，直接取决于推新者与守旧者之间的博弈。
(2)根据效率原则，推新者将会逐渐取得权利博弈的信息支持，在权利博弈中取得上风，并取得最后的胜利。但要使得社会效益最大化，还需要政府中守旧者的合作，共同完成代建制的建立与完善，彻底解决公共工程项目建设中的“三超”、“三低”问题。
(3)在模式的构建过程中，推新者和守旧者不能一味追求效应的最大化，相互妥协和让步，这种妥协和让步在一定时期内有一定的积极作用，但我们更要防止“第三方效应”的产生，避免滋生向代建制过渡中更难解决的矛盾和社会资源的浪费。
(二)代建制推行建议
“代建制”作为一项新的制度安排，其对改善政府投资的效率具有重要的意义，但在实践中尚有许多问题亟待研究与探讨。结合权力博弈分析，本文有如下建议：
(1)政府应尽快以立法的形式确立“代建制”的法律地位。在“代建制”与现行传统的法律环境存在大量不相适应的制度安排背景下，尽快以国家立法的形式予以规范则成为当务之急。如果政府各个监管部门在“代建制”的权力再分配中得不到一种合理均衡的话，则“代建制”的推行将无疑会面临举步维艰的局面。“代建制”涉及的政府投资数额巨大，政府有关部门不仅应新增相应的管理职能，而且有必要建立相应的管理机构。其职能不仅涉及制订“代建制”相关的法律法规，还应包括：代建人的管理(如资质认定等)、代建招标管理(如招标代理机构的比选、专家库的建立等)、代建合约管理等诸多内容。
(2)制订相应政策，鼓励政府“守旧者”也积极选择“代建制”。守旧者由于在代建制推行前后，权力、利益格局的较大调整，极易诱发抵触情绪。因此，适当兼顾使用人的利益对推动代建制度也是十分必要的。
(3)营造有序的竞争环境，推动代建行业健康发展。作为我国投资体制改革的一项行之有效的重要举措，“代建制”理所当然地受到了各个方面的青睐与追捧。在全国各地“代建制”试点工作正在如火如荼的开展之际，我们也应清醒地看到，一些与“代建制”性质与内涵完全相悖的做法也在鱼目混珠地大行其道。比如“第三方效应”的出现，直接影响到了“代建制”能否真正健康有序的发展，因此急待加以引导和规范，以营造一个良好的竞争环境。