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       摘要：在矛盾多发的转型期，构建地方政府与高危资源型企业之间的和谐关系，能促进高危资源型企业和地方经济社会共同又好又快地发展。长期以来政企关系不和谐的主要表现是政府对企业的过多干预和失于监控同时存在，且服务企业不到位。构建地方政府与高危资源型企业之间的和谐关系需要因企制宜。就地方政府与公有企业的关系看，和谐政企关系构建的关键点在于政府，需要政府切实转变职能，建设服务型政府，把企业围着政府转的状况变为政府围着企业转。就地方政府与民营企业的关系看，和谐政企关系构建的关键点在于企业，需要企业切实遵纪守法，与政府形成良性互动，共谋发展。既能借助政府的势能又能够摆脱对政府的过分依赖，真正走上独立发展的道路，是民营企业处理政企关系时必须很好把握的度。
       关键词：高危资源型企业；服务型政府；政企关系；地方政府；和谐
       中图分类号：F127　文献标识码：A　文章编号：1000－5242(2008)06－0067－06
       英国古典经济学家亚当·斯密被公认为是古典自由主义的集大成者，他在1776年出版的《国民财富的性质和原因的研究》一书中提出“看不见的手”的理论，主张政府不能干预经济、不能干预企业，要放任经济自由发展，这一理论统治资本主义世界许多年，直到20世纪二三十年代资本主义经济危机全面爆发。经济危机的产生为政府干预经济和加强政府职能提供了历史契机和客观基础，主张政府干预经济生活的凯恩斯主义随即产生。凯恩斯的思想集中体现在1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书中，“罗斯福新政”取得的巨大成功使凯恩斯主义在资本主义世界广为流行，直到上世纪70年代资本主义出现了“滞胀”局面。面对“滞胀”局面，凯恩斯主义束手无策并随即走向衰落。此时哈耶克、卢卡斯、弗里德曼等人纷纷写书撰文反对凯恩斯的政府干预政策和方式，主张建立“小政府”，强调市场机制的自发调节作用的新自由主义理论顺势迅速兴起，以“华盛顿共识”为标志，新自由主义已成为资本主义世界的主流意识形态。受新自由主义的影响，顺应我国建立社会主义市场经济的需要，1992年至今我国学界对政企关系的研究主要围绕政企分开，转变政府职能来进行，主张建立“小政府”的声音居多。其代表性研究成果是有三本专著出版。2005年6月西南财经大学出版社出版由柳华平编著的《中国政府与国有企业关系的重构》一书，着重研究了政企关系的内涵、特征、理论发展脉络，政企关系重构的背景与依据，政企关系重构的国际参照。该书介绍了美、德、日三国的政企关系模式，对中国政府与国有企业关系的独特性进行了分析，探讨了WTO条件下中国政府与国有企业关系，构建了一个具有中国特色的政府服务企业关系模式的基本理论体系。2005年1月中国经济出版社出版的由杨立华编著的《超越政府与超越企业》一书，对政府和企业的不可替代性、互补性，政府和企业职能、边界等问题作了较详细的研究。2005年11月中国财政经济出版社出版的由朱光华主编的《政府与企业——中国转型期政企关系格局演化》一书，以政府能力、政府规模和政府治理为切入点，对政府职能定位及其转变进行了研究。从近几年的报刊文献资料看，有关研究主要集中在如下几个方面：一是对中国政企关系发展的历史及前景进行回顾梳理和设计论证，对其改革基本特征进行概括。如2007年7期《南京社会科学》刊发杨宇立的文章《转型期政企关系演进与社会和谐：背景与前景分析》，文章总结了转型背景下政企关系演进的基本问题及政企关系未来演化的趋势。2006年第12期《辽宁经济》刊发唐子惠、赵金龙合著的文章《论转型时期的新型政企关系》，文章总结了政企关系改革的三大基本特征。二是分别从公有企业和民营企业视角对如何构建政企关系(包括和谐政企关系)献计献策。2005年第1期《中国行政管理》刊发杨启先的文章《解决政企关系问题的紧迫性与重点难点》。此文认为对于国有企业，解决政企关系的核心是搞好产权改革，实现制度创新，对于非国有的民营企业，解决政企关系问题的关键是要做好良性互动，共同发展。2007年第11期《江汉论坛》刊发新时期和谐政企关系研究课题组的文章《国有大型企业与驻地政府如何建构和谐关系的实例分析》，文章通过对国有大型企业汉江集团与所在地政府丹江口市政企关系的实例分析，提出了构建和谐政企关系的若干对策和建议。2006年第2期《今日浙江》刊发黄萌的文章《论和谐政企关系》，文章认为政企和谐的主动方在政府，着力点是依法行政，同时需要企业依法经营、规范发展，并承担相应的社会责任。三是对政企关系的模式进行分析研究，如《科技创业月刊92006年第2期刊发余航的文章《论中国政企关系的发展演变及改革模式》，此文认为，政企关系的类型分为三种：政企合一型、政企渗透型、政企分离型。《中国行政管理92006年第3期刊发谢玉华的文章《政企和谐：由权威控制到规则依存——企业的政府环境调查与对策分析》，此文认为政企关系可分为三种类型：第一种权威关系型或称“父子”关系型；第二种关系依存型或称“手足”关系型；第三种是规则依存型或称“交警与司机”的关系型，如此等等。从目前掌握的文献材料看，从高危资源型企业视角对政企关系进行研究的专题论文至今尚未看到，此方面的研究大多分散于其他专题研究的论文中，即在研究其他问题时涉及到和谐政企关系。如《煤炭企业管理2002年第6期刊发薛永斌的文章《国有煤炭企业经营者激励约束机制研究与分析》》，文中谈到政府对煤炭企业的干预和对企业经营者的监督问题。
       煤炭生产涉及国家能源安全和经济安全，其重要性不言而喻。本文是以煤炭工业企业为例对地方政府与高危资源型企业之间的关系进行研究的专题论文。一个基本的理念是认为和其他行业相比，煤炭等高危资源型企业更需要一个和谐的政企关系，构建地方政府与高危资源型企业之间的和谐关系能促进高危资源型企业和地方经济社会共同又好又快发展。构建地方政府与高危资源型企业之间的和谐关系需要因企制宜。就地方政府与公有企业的关系看，和谐政企关系构建的主动方和关键点在于政府，需要政府切实转变职能，建设服务型政府。就政企关系而言，地方政府应以企业为本，全心全意为企业服务，把企业围着政府转的状况变为政府围着企业转。就地方政府与民营企业的关系看，和谐政企关系构建的主动方和关键点在于企业，需要企业切实遵纪守法，主动与政府合作互动、共谋发展。既能借助政府的势能又能够摆脱对政府的过分依赖真正走上独立发展的道路，是民营企业处理政企关系时必须很好把握的度。
       构建和谐的政企关系既是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是政治、经济体制改革的重要内容，其和谐程度不仅直接关系到我国政治体制改革和经济体制改革的质量和水平，而且也是衡量社会和谐程度的重要标尺之一。政府和企业作为两个不
       同性质的社会主体，在社会分工中各担其职、各有其责，两者相互补充、相互依存、相互牵制、相互作用，在决策过程中不得不考虑彼此的相互影响。煤炭等高危资源型企业作为市场经济主体开采、加工对社会经济发展具有重要作用的矿产资源，绝大部分的日常经济活动都发生在所在地，要受所在地政府约束与管辖。地方政府监管水准和对企业的态度直接影响着高危资源型企业的生存发展状态和生产经营管理秩序及水平，对企业的生存与发展影响巨大。所以，本文以煤炭工业企业为例，阐述在矛盾多发的社会转型期，构建地方政府与高危资源型企业之间和谐关系的相关问题，以期引起政企双方的共同关注。
       一、构建地方政府与高危资源型企业之间和谐关系的重要性
       众所周知，能源是国民经济发展的动力，能源安全是经济安全和国家安全的重要组成部分。建国以来，煤炭一直是我国最安全、最经济、最可靠的能源，在可以预见的未来几十年内，煤炭仍将是我国的主要能源和重要的战略物资，具有不可替代性，煤炭工业在国民经济中的基础地位，将是长期的和稳固的。预计到2020年，煤在一次能源中的所占比例仍将高达60％。但由于煤炭生产是地下作业，人员活动和设备布置受自然条件约束较大，其生产的特殊性决定了煤炭生产的高事故风险性。我国煤矿地质条件复杂，矿井瓦斯普遍含量较高，尤其是地方中小煤矿多、技术落后。煤炭开采不仅环节多、工种多、工序多、作业空间狭小，而且水、火、瓦斯、地压、矿尘相随，事故往往一触即发且事关人的生命，煤炭企业事故率和事故损失都高于其他工业企业。煤炭资源如此重要，煤炭工业发展如此关键，而煤炭企业却面临如此严酷的自然生产环境，这种生产的特殊性决定了和其他行业相比，煤炭企业更需要一个和谐的政企关系，因为严酷的生产环境如果再加上扭曲的恶劣政企关系，对于煤炭企业的影响将是致命的。20世纪90年代以来，煤炭行业的发展所经历的由低到高，随之急剧下滑，然后缓慢回升的曲折过程在一定程度上与政企关系的调整和煤炭行业政策的改变有很大关系，所以构建和谐的政企关系是煤炭企业生存和发展的重要条件。
       首先，构建地方政府与高危资源型企业之间的和谐关系可实现政企双方优势互补。政府是社会活动的主体，企业是经济活动的主体，政府依法对经济运行和市场主体行为进行调控、监督和管理；企业依法开展投资、生产、经营、管理活动，并有权对政府相关行为提出意见和建议。两者在社会分工中相互依存、相互补充：一方面，相对企业而言，政府更具有全局意识，能立足长远，定政策、出规则、谋发展，有资源和权力等优势，但在就业、税收、经济总量扩张和社会财富增加等方面，政府离不开煤炭企业的直接贡献；另一方面，煤炭企业具有资本运作经验，拥有专业人才、资金、投资渠道和市场，能组织生产、安置就业、增加税收，有增值价值增加社会财富等优势，但企业的发展有赖于政府提供的各项政策支持和制度许可，有赖于政府提供的市场监管和制度支持，如市场准入、交易规则等等，尤其是高危资源型企业要融入全球的经济竞争，要逐步发展成为具有竞争力的国家民族企业，更是离不开政府的扶持和支撑。所以，建立地方政府与高危资源型企业之间的和谐关系，使企业与政府有效结合，实现政企双方优势互补，才能使地方政府大量待转化的社会资源很快被企业雄厚的实力所“催化”，迅速转化为社会财富和经济效益。
       其次，构建地方政府与高危资源型企业之间的和谐关系可实现政企双方互利双赢。地方政府和煤炭企业有着天然的荣辱与共的联系。政府要促进经济社会的进步和发展，必然希望煤炭企业兴旺发达；煤炭企业要生存和发展，也必然期望地方政府科学决策、有所作为。虽然地方政府的行为目标，是追求本地经济和社会发展整体效益的最大化，而高危资源型企业的核心目标则是实现企业利润的最大化，但这两个目标是相互联系、相互促进的。一方面地方经济越发达，政府对企业提供的公共设施和公共服务就会越多越好，政府公信力也就越强，煤炭企业领导和员工的工作环境和生活环境就会相应地得到改善，参与抓生产促经营谋发展的积极性也就越高，煤炭企业发展就会越来越好；另一方面，煤炭企业发展越兴旺，为地方提供的就业机会、税收、投资和市场购买力等也就越多越大越强劲，就会带动地方经济又好又快发展，这就为地方政府进一步改善投融资环境提供了强力经济支撑，使地方政府所提供的软硬环境变得越来越好。所以，地方政府在制定政策、出台新规时，必须充分考虑到煤炭企业的利益及其承受度；煤炭企业在从事生产经营活动过程中，也必须考虑到政府导向和公众利益，在发展自身的同时努力为社会分担一定责任。只要地方政府和煤炭企业在具体行为中相互配合、形成默契，就能实现互利双赢。
       再次，构建地方政府与高危资源型企业之间的和谐关系可促使双方各司其职。统计显示，2003年我国煤矿百万吨死亡率为4.17，是澳大利亚的299倍，是美国的100倍，南非的30倍，印度的10倍。2004年我国平均每生产100万吨煤炭就有3.1个同胞付出生命的代价。中国采煤百万吨死亡率居世界前列，是世界上矿难最多的国家之一。矿难频发的原因固然很多，但政企关系不和谐致使安全生产出现管理真空是主要原因之一。在市场经济和法治社会条件下，政府和企业对各自扮演的角色应当有一个准确的认识。地方政府的职能非常明确，就是履行好“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四大职责。煤炭企业是市场的主体、社会的细胞、财富的创造者，追求利润、规避风险是它的天职，遵守规则、回报社会是它的义务。两者在安全生产、增加社会财富总量、促进社会发展进步的目标上是一致的，所以地方政府要制定规划、明确导向，为煤炭企业提供优质的服务和保障，督促煤炭企业遵守法律法规、公平竞争、协调发展；煤炭企业要自强自律，在安全生产前提下，尽一切努力追求利润最大化，并勇于承担必要的社会责任。只有厘清了政企双方责、权、利，使双方各就其位、各司其职、各负其责，才能在此基础上建立平等合作、互利共赢的和谐政企关系。只有构建地方政府与高危资源型企业之间和谐关系，才能一方面解决政企职责不清所导致的政府越位、错位和监管不到位的问题，解决由于监管不到位所导致的企业生产经营活动中的违规、违纪、违法问题，从而降低事故发生的概率。
       二、地方政府与高危资源型企业关系不和谐的主要表现
       政企关系的不和谐主要表现之一是政府干预太多。政府干预既有直接干预也有间接干预。政府对企业尤其是国有企业的直接干预主要表现在企业人事任命和重大经营决策上。国有独资(控股)公司的一把手多是政府部门委派的，他的升迁和去留，不单取决于他在企业的业绩，同时更取决于他是否听命于政府部门，这就决定了国有企业一把手的身份具有双重性：表面上他是企业家，实际上是政府的代言
       人，因此不听话就会被撤职或遭冷落。这种情况迫使企业家要花很多的精力用于处理与政府的关系。久而久之国有企业逐步形成“只对上级负责，不对企业和职工负责”的“唯上是从”的企业文化，造成普通员工和管理阶层这两个利益集团的利益“冲突”逐渐显性化和公开化。政府对企业经营决策的直接干预也很普遍，如我国煤炭资源管理中依然存在着越权审批、跑马圈地、抢占资源、整体煤田被随意分割、炒作煤炭资源等问题，这给煤炭生产的可持续发展和煤炭工业实行大基地大集团战略都造成了严重的影响。随着政府职能转变，政府对企业的干预更多采取间接方式。间接干预首先表现为乱收费、乱摊派、乱罚款。政府部门人员经常利用政府法律的不公开所导致的信息不对称，对企业实行各种乱收费、乱摊派、乱罚款，不能公开、公正、公平地执行政策。其次表现为政府官员在企业安插亲友，要求企业照顾亲友业务。更有甚者，部分政府官员以权谋私，进行权钱交易。相关调查显示：26.6％的企业经营者认为政府“对企业经营行政干预过多”，53.19％的企业经营者认为“各级政府部门对企业‘齐抓共管’，又不对干预企业的后果负责”，29.7％的企业经营者认为“主管部门直接任免国企经营者，而且有时更换很频繁，企业很难连续发展”。可见，政企不分，政府干预企业太多的现象在煤炭行业仍广泛存在。
       政企关系的不和谐主要表现之二是政府对企业监控不力。在煤炭行业政府对企业的过多干预和失于监控同时存在。这首先表现在对企业失于监控。煤炭行业的无证勘查开采、超层越界开采、以采代探、非法转让矿业权、矿山开发中浪费资源、破坏生态环境、不正当竞争、不具备安全生产条件等问题还十分突出，并已造成严重后果。仅2005年，全国煤矿共发生各类伤亡事故3306起，，死亡5938人，全国煤炭百万吨死亡率为2.81，乡镇集体煤矿高达5.53，而世界上最大的煤炭出口国、第四大产煤国澳大利亚的每百万吨死亡率仅为0.014左右。其次表现在对企业经营者失于监控。相关调查显示：国企既存在经营者缺乏经营自主权的倾向，也存在经营权力失控问题，这一判断有64％的人表示完全同意，32.8％不完全同意，仅有1.5％的人表示不同意。这表明多数人对政府管理国企经营者一方面干预太多，另一方面又失于监控的问题是有共识的。地方政府对煤炭企业监管中存在“稻草人”现象，即监督主体具有虚拟性，监督功能仅仅具有警示性，没有威慑力，监督效果不佳，常常出现撑死胆大的、饿死胆小的情形。
       政企关系的不和谐主要表现之三是政府服务企业不到位。首先，政企关系边界不清，监管干部参股分红、拿干股分红一度成风，安检形同虚设，事故隐患不能及时有效排除，社会影响十分恶劣。其次，政府及公务员服务意识不强，脸难看、事难办，推诿扯皮等，在一些地方一些部门还存在着“昏官”、“懒官”、“庸官”、“贪官”，正是这些失职渎职、不作为、胡乱作为的“昏官”、“懒官”、“庸官”、“贪官”的存在才引发了矿难频发，事故不断。再次，政府的公信力不够。地方政府频繁换届，政府的承诺决策是“一个将军一道令”，换届前后政策的一贯性和连续性难以保持。
       三、正确处理政府与高危资源型企业的关系
       众所周知，新加坡除区位优势外，其他硬件资源都是弱项，但它硬是凭借全球最透明的政府形象、最低的公共行政成本、最和谐的政企关系，成为很多投资者的首选之地。政企双方的互动合作、互利共赢，造就了新加坡的经济繁荣和社会稳定，政企关系和谐的重要性显而易见。我国是公有企业和民营企业多种所有制性质的企业并存，所以地方政府与煤炭企业之间的关系有三种不同情况：第一种情况是“权威控制”型，即政府与部分国有企业之间、一些乡镇政府与其所辖的乡镇企业之间依然保持着上下级行政隶属的“父子关系”；第二种情况是“规则依存”型，即政府与民营企业之间是监督与被监督的“警民”关系；第三种情况是“关系依存”型，即一些地方政府与其所办的企业、部分乡镇政府与乡镇企业之间则形成了利害相关、生死与共的“手足关系”。
       第一种情况和第三种情况属于地方政府和公有企业之间的关系。就地方政府与公有企业的关系看，规范政企关系的主动方和关键点在于政府，需要政府切实转变职能，打造服务型政府。因为市场经济条件下的企业需要的是一个能为自己创造良好发展环境的政府，而不是一个指手画脚甚至是直接干预企业活动的政府。所以地方政府必须改变以往的政企如父子的观念，将政府职能由过去的万能政府向服务型政府转变，转为以规划、协调、监督、服务为主的“服务中心”，使政企关系有“权威控制”型转变为“规则依存”型。为此，首先要确立政府与企业是平等主体关系。即政府依法管理，企业依法经营，没有谁领导谁的问题，企业和政府两者之间不再存在行政上的隶属关系。确立这一平等关系对政企关系的变化具有重要意义。其次塑造服务型政府。树立服务理念是建设服务型政府的前提条件。地方政府应以煤炭企业为本，以煤炭企业的需求为出发点，以煤炭企业的发展为根本导向，推进“煤炭企业是地方政府的企业”到“地方政府是煤炭企业的政府”的理念转变，确立企业需要的服务就是最好服务的观念，“全心全意为煤炭企业服务”。强化服务职能是建设服务型政府的核心问题。地方政府在面对煤炭企业的时候必须明确自己不是一个纯粹的管理者，而更多的是一个服务者，履行好“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四大职责，加快行政管理体制改革，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，要采取有效措施把煤炭企业围着政府转的状况变为地方政府围着煤炭企业转，切实为煤炭企业创造一个有利于发展的环境条件。提高服务质量是建设服务型政府的主要目标。政府服务质量的高低取决于服务能力的大小，政府服务能力的大小，关键在于公务员的素质。因此，地方政府要建立和完善竞争择优的选拔机制、符合社会需要的培养机制、开放灵活的流动机制、与贡献相适应的激励机制，把公务员队伍建设纳入制度化、规范化、法制化轨道，确保把德才兼备的优秀人才充实到公务员队伍中来。建设服务型政府，有利于解决利益分歧，减少政企矛盾，促进政企和谐关系的构建。
       第二种情况属于政府和民营企业之间的关系。就地方政府与民营企业的关系看，和谐政企关系构建的主动方和关键点在于企业，需要企业切实遵纪守法，主动与政府合作互动、共谋发展。首先，从民营企业方面来说，必须把安全生产放在第一位，不断革新技术、加强管理、尽可能把企业做大做强。具体来说，煤系地层中具有煤层气、锗、铀、高岭土等多种矿产，在生产经营活动中要把握政府的宏观调控意愿和政策顺势而为，“铁本”的失败虽然直接原因是土地违规，但实质上却是对宏观调控的错误预期所
       致，类似的教训应时刻牢记。微观方面要扎实做好日常管理，把安全生产放在第一位，重信誉，守法纪，切实保护员工合法权益和生态环境，科学处理企业生产过程中产生的垃圾废物，有效防止资源浪费，不断回报政府和造福社会。中国民营企业与地方政府的关系历来就像一把双刃剑，用得好，可以借势而上，做大做强(如蒙牛乳业)；用不好。不仅会出现衰退或倒闭，甚至使企业主身陷囹圄(如孙大午案)。民营企业家应明白再大的企业，也只是企业；政府部门再小、级别再低，它也代表一级政府。民营企业要想完全摆脱政府而孤立地生存是很难的。所以，既能借助政府的势能又能够摆脱对政府的过分依赖真正走上独立发展的道路，是民营企业处理政企关系时必须很好把握的度。其次，从政府方面来说，要积极配合、采取有效方法推动民营经济发展。在思想上，要充分认识到发展民营企业在增加社会财富、扩大国家财政收入、解决就业、提高居民收入、改善人民生活等方面所起的积极作用，把民营企业真正当作社会主义市场经济的重要组成部分来对待。在行动上积极搭建信息、人才技术等方面的交流平台，采取有效措施支持、引导和推动民营经济发展。这些措施包括：营造良好的有利于民营经济发展的舆论环境；因企制宜的给予金融、税收等方面的政策支持，提供高质量的公共服务；合理规划、科学引导，防止资源的不必要的浪费；依法监督管理，有效防止不良违规违法行为的发生；整顿市场秩序、规范市场行为，为民营经济发展提供良好的外部环境；认真保护民营企业的合法权益，尽可能消除民营企业发展的后顾之忧，等等。
       总之，在社会主义市场经济条件下，政府和企业都要在思想上高度重视政企关系对于自身发展的重要性，看问题、作决策、办事情，都必须牢固树立全局观念和法治意识，政府不能以宏观调控和市场监管为由，干扰企业的正常生产经营秩序，企业也不能以市场赋予的权利为由，阻碍政府的依法管理。政企双方要同心协力采取得力措施改善现状，建构良性互动、合作互助、互利双赢、充满活力、和谐稳固的政企关系。国务院各部委的改革重组已拉开序幕，转变政府职能的号角再次吹响，我们有理由相信，经过多年政企关系改革实践的磨合，政府无论是与公有制企业的关系还是与民营企业的关系，都将越来越和谐，有中国特色的政企关系必将更加成熟和完善。
       责任编辑　王华生　韩顺友