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       摘要：在公共行政体制下，政府增长无论是公共支出增长、政府机构膨胀、政府雇员增加还是政府立法增多，反映的都是政府公共权力的增长。政府公共权力的增长扩张了公共利益的范围，扩大了政府提供公共物品能力及社会监管力量。政府增长体现的是一种秩序性力量的增长，它与市场成长共同根植于经济活动的日益专业化中，两者存在着内在关联。政府增长促进了市场成长，进而也推进了经济的持续增长。
       关键词：政府增长；政府规模；经济增长；市场成长；社会经济秩序
       中图分类号：D035　文献标识码：A　文章编号：1000-5242(2008)05-0035-05
       收稿日期：2008-06-02
       作者简介：马翠军(1975～)，女，河南内黄人，河南大学哲学与公共管理学院讲师，博士。
       二战以来，尤其是凯恩斯主义产生以来，大政府不断兴起，政府规模和公共支出增长，政府立法增多，政府权力监管范围扩张。政府增长与社会经济发展之间的关系成为政治学和经济学关注的一个焦点，尤其是政府增长与经济增长、市场成长之间的关系更是备受学术界的关注，各类研究文献丰富。关于政府增长与经济增长的关系，国内的刘霖在对中国政府规模与经济增长之问的因果关系进行实证研究时发现，两者之间存在着由政府规模到经济增长的单向因果关系，而且政府规模对经济增长的影响是正面的；也有学者认为，适度增长的政府规模会促进中国的经济增长；还有一些学者正在探寻适合经济增长的政府最优规模。在国外，Kravis等人通过对115个国家20年的计量样本统计调查分析认为，政府增长对经济增长的影响方向是正向的；Ram也认为，政府支出增长对经济增长具有正效应；Barro对98个国家1960·1985年统计的相关数据进行分析，却发现政府规模与经济增长率之间存在着显著的负相关关系。国内也有研究认为，不存在由经济增长到政府规模的因果关系。可见利用统计的相关数据来分析研究政府增长与经济增长之间的关系，其结论存在较大偏差。关于政府增长与市场成长关系的研究文献也很多，如斯蒂格利茨揭示了自19世纪70年代以来，发达国家的发展历程呈现出一边是日益膨胀的政府权力，另一边则是日趋成熟的市场经济的现象；曼瑟·奥尔森用“强化市场型政府”(“marked-augmentinggovernment”)的概念阐明了政府权力与市场繁荣的关系；青木昌彦等人论述了在转轨经济制度下，在东亚市场经济发展过程中出现的政府与市场共进的现象，并提出市场增进论的观点。而众多的自由主义者和有限政府理念的追求者认为，政府增长是对自由市场成长的破坏。
       上述这些文献，大都是基于数据和现象的研究，这些研究尽管说明了政府增长与经济增长、市场成长存在着一定的关系，但无法阐明这种关系是否是内在的因果关系，所以要弄清这个问题还需要从政府增长的内涵和根源来考证。
       一、政府增长的秩序意义
       政府增长的表现形式很多，研究者们会依据自己的研究的需要而有所侧重，但一般是将公共支出增长和机构人员膨胀与政府权力增长区分开来的，研究都一般认为前者只是衡量政府规模的因素并不直接涉及政府权力。在研究政府增长与经济、市场的关系时，为便于理论上的阐述，一般着重论述政府规模因素，而不涉及政府权力增长的问题。如国内有学者就直接将政府规模区分成内在规模和外在规模。内在规模是指政府职能和权力的范围及结构，即职能规模和权力规模；外在规模是指政府机构设置、人员配置的数量、结构以及行政成本消耗的数量，即指机构规模、人员规模和费用规模。研究者仍在研究这类问题时避开“权力”这一概念，可能是担心“权力”的强制性与经济增长所需要的自由环境相悖。但将政府权力与政府公共支出分开阐述进行研究并不能遮掩二者是一个整体的事实，它们作为一个整体共同推进了政府权力的增长。政府预算与公共支出的增长意味着政府的职能和责任在日益扩大，政府权力可介入到影响公民公共生活的任何领域；而政府机构与雇员的膨胀则意味着政府权力在结构上的分化和范围上的扩张，政府对社会各领域的监管力量加强；同样政府立法增多也意味着对社会各领域干预的可能性增强。公共支出、政府机构、政府雇员以及政府立法这些要素的增长，在本质上反映的都是政府的公共权力在控制强度或控制范围上的增长。所以，任何层面的政府增长都折射了政府公共权力的增长，这就是政府增长的内在意义。
       作为公共性力量的政府权力的增长，包括政府权力纵向深层延伸和横向范围扩张两个方面。前者主要是指对政府官僚体制强制力的塑造和对其地域性、行业性、组织性特权的瓦解，努力使政府权力延伸并达到社会各个层面和各个角落。这种政府增长方式与近现代民族国家政府的发展路向是一致的，具体体现为理性官僚体制对传统政治、经济特权的瓦解和破除，不断推进国家权力的延伸。后者主要是指政府通过不断立法、增设公共机构、增加政府雇员以及增加公共支出等来加强对社会的监督管理力度。这种增长方式与当代公共行政和公共管理的发展路向是一致的，具体体现为政府权力范围的扩张，无论是在政治、经济等领域还是在生产、经营各环节，没有哪一领域或哪种组织体系是政府权力不能介入的，政府权力作为一种公共性力量尽可能地将社会经济组织置于其监管之下。尽管不同时期政府增长的方式不同，但其内涵是一致的，即它们都是在增强行政权力的公共化程度。在理性化和公共化的过程中，政府所代表的公共利益与其他一切形式的特殊利益相脱离，政府权力不断瓦解各种非理性的、特殊的利益或行业垄断组织，扩张公共利益的范围，增强提供公共物品的能力，推进社会秩序健康发展。社会秩序能够健康发展自然会促进经济增长和市场成长。
       将政府增长与经济增长并列起来，似乎可以从凯恩斯主义那里找到理论根源，即凯恩斯认为，通过扩大公共支出以促进经济增长。的确，凯恩斯的财政、货币扩张政策促进了经济发展，但作为宏观经济调控政策，凯恩斯要求的是一种宏观经济运行秩序，而不仅仅是经济增长。政府规模扩大(包括政府支出增长和机构膨胀)作为政府增长的一部分，可以通过扩大基础设施、提供公共物品、扩大市场监管等为市场竞争打下良好的运行基础，从而促进市场经济健康发展和良性运作。历史也证明凯恩斯的财政、货币扩张政策为恢复中的美国经济构建起了一个良好的运行秩序。如果说作为公共权力的政府增长，面对的是整个社会的经济秩序，那么经济增长只能算是社会经济秩序的一个要素，所以两者并不构成一对对等性的概念。世界银行报告中指出：“各类国家政府的规模直接取决于政府规定的作用和功能大小，这归根到底依然是一个社会选择的问题。有关政府开支水平与经济增长关系的一般性实证研究未能得出有说服力的结论。”如果硬要把政府增长与经济增长相互联系起来，就可能导致理论上不
       必要的麻烦，这种联系实质上等同于将政府增长的目的与经济效率统一起来，经济增长也就丧失了秩序意义。比如，斯大林极权时期的前苏联经济，就是以政府增长推进经济的高速增长，而且这种增长速度在任何一个市场经济国家都不曾有过，但这种高速增长是不可能长期持续的，因为它缺乏一个合理的经济运作秩序。
       在这一意义上，政府增长的目的在于促进秩序意义上的市场经济不断走向成熟，而不只是效率意义上的经济增长，因为经济的效率与增长只能算是市场经济中的要素，而非全部。因此，我们应该扭转一些固有看法，从关注政府增长与经济增长的关系，转变到关注政府增长与市场经济成长的关系上来。与政府增长相对应的是体现秩序意义的市场成长，而非单纯效率意义上的经济增长。
       二、对政府增长与市场成长关系的历史考察
       斯蒂格利茨等人的政府经济学，揭示了19世纪70年代以来发达国家的发展历程呈现出一边是日益膨胀的政府权力，另一边则是日趋成熟的市场经济的现象。其实，从整个市场经济发展的历程来看，政府增长与市场成长的关系呈正相关，两者间的这种关系发展由来已久，只是长期以来人们过分地关注政府与市场之间的差异，忽略了两者之间的统一性。
       首先，重商主义时期的王权政治、中央集权与构建统一市场的进程是相一致。重商主义时期，王权政治和中央集权不断加强，国家竭力消除市场上各种排他性限制，如关税与禁令把贸易从享有特权的城镇和封邑中解放出来，重商主义政策通过彻底打破城镇与封邑两种非竞争性贸易问的樊篱，摧毁了地区贸易和城市之间的排他性的限制，逐渐消除了城乡之间、城镇之间和省份之间的差别，为构建统一的国家市场奠定了基础。“重商主义作为绝对主义制度独特的经济政策在很大程度上是一种削弱以地方为基础的经济管理机构的自主权，抑制它们，或者更经常做法是把它们整合进一个统一的国家范围内的制度”。在王权和国家主权的确立和集中过程中，政府权力增长与行业经济体系的构建以及统一市场的构筑明显是一个统一过程。
       其次，自由资本主义时期强制性官僚体制的确立、延伸与自由市场的形成和扩大是统一的。理性官僚体制是在法律平等的基础上确立的，其确立的目的就是为了加快传统特权经济形式的瓦解，并以其职业化、规范化的职能定位和机构的强制力摧毁传统社团的独立性，把社区、行会、同业公会、合作社、教会以及形形色色的协会都置于它的监督之下。也就是说，现代理性官僚体制确立的目的是消除经济特权，构筑理性的平等的自由机制，它持续存在的目的也是作为一种普遍意义上的公共权力对整个社会和社会经济进行全方位的监督。在此意义上，强制性官僚体制的确立与自由市场的形成、扩大是一个统一的进程。戴维·毕瑟姆说，在宏大的历史背景中，“韦伯与其说是关注组织的效率问题，不如说是关注官僚制的权力扩张及其对自由主义基本价值的意蕴”。在韦伯看来，官僚化的发展与资本主义经济有着不可分割的关系，因为传统的手段已经难以满足国家和资本主义经济的发展对行政管理的需要。官僚化的发展还与另一种典型的现代化过程有着紧密的联系，即就消除传统的地位差异，并使各种职业向有才能者开放意义上而言的民主化过程。只有在现代官僚体制的制度里，资本主义工商业经济组织才有可能得到经济、效率最大化。也就是说，强制性官僚体制所展示出的政府权力扩张与市场经济的发展是相互适应的。
       其三，在组织化资本主义时期，由于垄断力量的兴起，自由竞争市场受到极大冲击，这迫使政府不断干预市场，以维护市场经济的正常秩序。正如斯蒂格利茨所说，从1870年开始也就是组织化资本主义开始兴起之时，政府权力日益增长，并规范着市场的运作和发展。
       其四，在后组织化资本主义时期，政府权力继续扩张并不断完善，市场竞争秩序也是统一的。如果说政府管制是经济的专业化分工与生俱来的附属物，那么随着经济产业的高度分散化，公共事务的急剧增加，使政府在社会经济管理中前所未有地卷入决策制定中，干预的数量与范围极大增加，公职人员迅速扩充，财政支出大幅度上扬，政府新机构增多，这些都是公共政策的扩大化。政府的功能宽泛化使政府涉及的领域日益增多，如保证证券与股东利益、尊重消费者意见，保证公平就业、产品供应、工人生产安全和健康监管政府合同以及维护空气与水的质量、治理噪音污染等。“在美国公共行政史上的政府改革运动中，从布朗报告到胡佛委员会的建议，乃至现在的‘政府再造’运动，其主要目的都在于扩张行政部门权力”。但也正是这种不断扩张的政府权力，造成“今天，几乎没有企业的哪一方面是政府不能干预的”这种状况，政府对市场和企业监管范围的扩大，促使市场经济不断走向成熟，市场竞争更为有序。
       三、政府增长与市场成长的内在关联
       对于政府增长的原因，已有多种观点，如“棘轮效应”(ratchet effects)、个人的特殊权力或思想影响(罗斯福和凯恩斯)、官僚主义行为论、收入再分配论等。对于这些观点，德姆塞茨逐一进行评论并提出批评，认为它们都无法真正解读政府为何会持续不断地扩张和增长。“棘轮效应”不能说明投票者为什么不能对其进行控制，它也不能面对这一事实，即使某些西方国家政府会在战争时期大规模地增长起来，可是在和平时期它们也经历了平稳的中等程度的政府增长，尤其是某些没有卷入战争的国家，政府也经历了迅速增长的过程。同时他还认为，政府的持续增长也不能简单地归为个人的权力或某一个学说，罗斯福新政和凯恩斯学说只能解释20世纪30年代经济大萧条时期的政府增长，但不能解释20世纪30年代以前已经开始，并在其后持续不断的政府增长。官僚主义论是有矛盾的，它一方面表明投票者迫使官僚主义者将自身的利益隐藏起来，另一方面又意味着投票者没有能力制止官僚主义行为；同时也不能将政府增长的解释停留在对财富分配的需要上，当然不能否认收入再分配在政府增长这一历史过程中的作用。应当探讨的是为什么这种活动一直得以扩张从而导致政府增长，这需要对产生财富“分配不当”的非政府力量作出Ⅱ：确判断，因为这是产生大量政府“矫正”活动的根源。
       德姆塞茨说，有充分的理由认为政府增长源自经济活动的日益专业化，是经济活动专业化导致利益集团和职业集团的崛起，并构成竞争性政治，也正是专业化导致的利益集团在政治中的竞争成为政府增长的内在推动力。也就是说，政府增长根植于不断分化的社会经济组织形式中，而这一点也恰恰是市场经济不断成长的基础。这说明，政府增长与市场成长有着共同的根源。这一共同的根源促使政府增长与市场成长遵循着同步轨迹和统一的发展路向。首先，专业化分工促使政府权力与市场经济共同朝着公共化和理性化方向发展。政府增长表现为权力的公共化和理性化的过程，市场经济的成长
       也是一个不断摆脱特权经济和垄断经济的过程。从重商时期的王权控制，到自由资本主义时期的强制性官僚体制的确立，再到20世纪国家对垄断经济权力的干预，政府增长与市场成长都确立在对非理性力量和特权势力瓦解的基础上。其次，对公共化和理性化的追求，决定了政府增长和市场成长都将把公共利益与公共责任作为主要目标之一，政府权力增长也在很大程度上呈现出公共开支的增长和公共机构的膨胀，更好地为社会提供公共物品和公共服务以及更好地保证社会的竞争秩序；市场经济逐渐由追求经济效率最大化走向承担起公共责任，即市场经济不断开拓公共领域，并将公共责任纳入其运作范围，市场经济成为秩序化的市场经济。其三，由于社会经济组织作为一种竞争性力量，在其自身的演进和分化过程中，它使整个社会结构在理性竞争中不断走向均衡，从而体现了社会秩序的意义，而根植于专业化分工和社会经济组织结构中的政府增长与市场成长也必然体现社会整体的秩序意义。所以，政府增长与市场成长共同的目的都在于形成一种均衡、合理的社会经济秩序。
       从统一市场的构建到自由市场的形成以及市场竞争秩序的不断完善，政府权力增长不断地促进了市场经济的成长。而市场经济也逐渐成为所有经营者的自主权的一种保障，同时也成为经济主体在给定的框架内独立进行协作的秩序的保障，而不只是经营者用来获取利润的工具和手段。在这一意义上，市场经济发展和追求的就不仅仅是经济和物质目标，而且还是秩序目标。市场经济的属性应当是公共性的，它既不是经济组织追逐利益的工具，也不是政治力量用以控制社会的手段，而是促进各种力量和权力竞争内部化、均衡化的利益协调机制。
       四、结束语
       目前，我国正在进行大部制行政改革，大部制有利于减少政府职能的交叉重复，减少政府对社会经济的直接干预，也有利于降低行政成本，推进服务型政府的建设。但是，减少政府机构、降低行政成本并不意味着要减少政府的责任和权力范围，也不意味着减少公共支出和政府雇员。相反，推行大部制的目的正是要强化中央权力，破除行业间、部门间的利益垄断和权力封锁，推进行政权力的公共化程度，更好地构筑社会经济发展秩序。所以，大部制改革要求实施更多更合理的政府管理和增加社会监管力量，政府的持续增长是可以预见的。但政府增长的目的不再是GDP的高度增长，而是健康的市场经济和公正的社会秩序。正如弗雷德里克森所说，当代公共行政追求契约外包和民营化，但它追求的并不仅仅是管理主义的企业型政府，在治理意义上，它体现的是政府从内部转向外部的公共责任分摊，新公共行政追求更多、更有力的政府管理，而不是追求市场化过程中的更少政府。
       [责任编辑　焦薇缜]