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       摘 要：实现从“行政区经济”向“经济区经济”转变已成为区域经济发展的必然趋势，但由于行政区经济的封闭性致使经济区经济发展受到阻碍。区域政府的构建应该从下面几个方面入手：建立独立的区域管理委员会、建立跨行政区的协调管理机构、鼓励建立各类跨地区的民间组织、深化财税体制改革、建立科学合理的地方政府官员绩效考核制度、加强区域经济发展立法、建立区域政府间的协调机制等。
       关键词：区域政府；行政区经济；经济区经济
       中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1000-5242(2008)03-0141-06
       作者简介：张劲松(1967—)，男，湖北鄂州市人，苏州大学政治与公共管理学院教授，博士。
       我国区域的一体化已具备了雏形，长三角、珠三角以及环渤海湾地区的一体化程度已经达到了较高的程度。我国现在已形成的区域一体化，主要是经济的一体化，经济一体化是市场经济发展的结果，并非人为的结果。经济一体化是经济发展的必然，不管是中央或是地方都无法也不应该阻挡这一趋势。经济在一体化后强烈要求各级政府也采取一体化，正如胡锦涛在党的十七大报告所指出的：“加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。”在突破行政区经济的限制，实现向经济区经济转化的过程中，需要有一个强有力的区域政府来保驾护航。
       一、区域政府理论研究的文献回顾及问题的提出
       区域政府理论研究是最近20年来区域经济研究的必然结果，也是区域经济发展到一定程度的必然产物。
       (一)区域政府研究的文献回顾
       区域政府研究源于区域经济理论研究，而区域经济理论研究始于西方国家的经济一体化。全球化加速了区域经济联合和区域经济的分化，这就增强了对区域政府的需求。对于区域经济发展为何增长速度不同并产生差距主要有三种理论解释：新古典经济学理论、平衡发展增长理论和不平衡发展增长理论。区域经济发展到一定程度后，产生对区域政府的需求，区域政府理论也见诸这些理论之中。王绍光和胡鞍钢在《非均衡发展的政治经济：以中国为例》中分析了新古典主义理论预测地区间发展出现趋同现象，其原因是“历史的偶然性”(historicaI ac-cidents)和“纯粹运气”(pure luck)使一些地区较其他地区富裕，但收入与生产力间的差距会趋同，使开始较落后的地区发展较快，并最终取得平衡。新古典主义理论的政策内涵非常简单，即“自由放任”(Iaissez-faire)，也就是说以市场的力量来解决地区差距问题，不受干预的经济会自然而然地走向平衡，该理论认为市场迟早会消除地区差距，不需要政府的介入，政府介入会减弱市场的经济调节，不但无助于问题的解，决反而会加大地区差距。按照新古典主义的理论区域经济的发展无需政府的干预，当然也就无需区域政府的出现。但事实上，新古典经济理论的预测与现实有较大的差距，这是因为，发达地区各种条件较佳，能更有效地吸引资金和技术，最后造成地区经济的差距加大。因此，Lant Pritchett认为在经验研究中虽然趋同及趋异的例子均有，但趋同的例子均在少数富裕国家中，趋异的例子则大部分在落后国家中，这就说明趋同并非普遍现象。所以，总体来说，区域经济的发展需要形成一个区域政府来协调区域经济的发展。
       平衡增长理论是由Ragnar Nurkse提出的，他在《不发达国家资本构成的困境》中主张，在各个部门和产业应同时投资以推进经济发展。他认为发展中国家同时在宏观经济中存在着供给和需求两种恶性循环，打破恶性循环的关键在于突破资本形成不足的束缚，而影响资本形成不足的主要因素是决定投资预期的市场有效需求不足。只要平衡地增加生产，对广范围的各种工业同时投资，市场就会全面扩大，从而提高需求弹性，创造良好的投资氛围，跳出恶性循环。平衡增长理论强调政府对公共工程的投资，由此形成资本的良性循环。落后地区经由全面性的资本投入来带动市场需求，政府在初期负担基本的社会投资，其本身虽无法获取直接的回报，但可打下市场发展的基础。政府将资本投入何处，这就涉及区域经济发展的全局性问题，区域政府问题也随之凸显。
       不平衡发展理论以Gunnar Myrdal与AlbertHirschman为代表。Myrdal主张政府可以对一个财政困难的地区使用立法补助的方式阻止恶性的累积过程。Hirschman认为政府扮演着启动及缓和压力的角色，国家的经济政策可通过公共投资在区域间的分配来影响不同区域的发展速度，可直接投资基础建设，亦可投资于生产活动。他们认为区域经济的发展离不开国家的经济政策的支持，政府对区域经济发展予以管理成为必然。 　
       (二)我国区域政府研究的现状
       我国区域经济形成的时间很短，研究区域政府管理的时间更短。最早含有区域政府内容的文献是崔满红在1997年《生产力研究》上发表的《区域政府基本建设投资规模论》，以及孟庆红在1997年《经济问题探索》中发表的《产业结构政策：区域政府经济调控的主导政策目标》两篇文章。这两篇文章虽然提及了区域政府问题，但并非我们所论及的经济一体化之后的需要建立的区域政府，因为当时我国并未形成很明显的区域经济一体化，因此也就无从谈起与之相适应的区域政府管理。
       最近几年，我国的区域经济一体化渐成气候，区域经济一体化需要建立区域政府以突破行政区经济转变为经济区经济的限制。此时，区域政府问题才逐步显现出来。近两年区域政府理论才逐步成为我国政治学和行政学的研究热点。其中，陈瑞莲在2007年《学术研究》上发表的《泛珠三角区域政府的合作与创新》、乔耀章在2006年《新视野》上发表的《区域政府管理问题初探》等对区域政府的研究比较有代表性。
       我国学者对于区域政府的研究，侧重于强调政府在区域经济发展中要扮演关键的角色，通过各种政府工具与手段，给地方经济增强发展的动力。从总体来说，在区域经济发展的过程中，我们的区域经济理论研究更加重视政府的重大作用。
       但是，我们也应看到，对于区域政府的理论研究还很肤浅。特别是没有深入到区域经济发展障碍中最本质的问题，即没有能够对经济区经济发展起来后迫使政府放弃行政区经济的管理模式的深入研究，更缺少对从行政区经济向经济区经济转轨的重要组织保证——区域政府的深入研究。
       (三)我国区域政府建设问题的提出
       经济全球化不断加深各个国家和地区之间的相互依赖、相互渗透，经济全球化给我国经济的发展带来了前所未有的机遇。应对经济全球化的理性选择就是实现国内区域经济一体化，
       然而目前我国的区域经济发展却呈现出“行政区经济”的发展态势。“行政区经济”是在由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中出现的一种特殊区域经济类型。在“行政区经济”发展初期和中期，地方政府作为独立的利益主体，激活了当地政治、经济、文化资源，大大推动了地方经济的发展。但是随着我国经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济的逐步完善，“行政区经济”的强行政性所带来的弊端，成为建立在统一大市场基础上的“经济区经济”发展的桎梏，实现从“行政区经济”向“经济区经济”转变已成为区域经济发展的必然趋势。笔者认为在目前市场力量尚不强大的情况下，要实现从“行政区经济”到“经济区经济”转变，应该建构区域政府，以区域政府为主导来推动其转变，这应是区域经济一体化的内在诉求。
       二、“行政区经济”对“经济区经济”发展的阻碍
       “行政区经济”的一个重要特征是封闭性，这与“经济区经济”的开放性背道而驰，正是由于这种封闭性致使“经济区经济”发展受到阻碍，这种阻碍主要表现在以下几个方面：
       第一，“行政区经济”导致地区保护，市场分割。“地方保护主义是指地方政府在由高度集权体制下的非利益主体向市场经济条件下具有较大自主性的利益主体转化过程中，在处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益时，为了眼前利益和局部利益而损害长远利益和全局利益的错误倾向”。之所以出现地方保护是因为在经济体制转轨过程中地方政府变为独立的利益主体，并且这一主体扮演着双重角色，一重是国家利益(全局利益)的代表者，另一重是地方利益(局部利益)的支配者。在法律没有明确、具体界定中央与地方事权、财权的情况下，地方政府很难有效平衡双重角色。由于地方政府也是理性“经济人”，于是发展本地经济，追求地方利益最大化就成为地方政府的目标。为了实现这一目标，地方政府对现有资源进行保护，努力扶持当地纳税大户。地方政府发展经济的积极性是值得肯定的，但是当地方政府不顾整个宏观经济的发展需要，为了地方利益构筑行政壁垒，利用行政权力人为割断区域经济的内在联系造成市场分割时，这一行为无疑是不正当的。这就是地方保护，地方保护主要表现在经济领域，如几年前上海对武汉的“富康”汽车征收8万元的牌照费，同时作为反击武汉对上海产的“桑塔纳”报复性收取7万元特困费，这种牌照费和特困费实际上就是各地区间的“关税”。这种“关税”垒高了企业进入外地市场的准入“门槛”，客观上加重了地区封锁，造成严重市场分割。“经济区经济”的发展要求以统一的市场为前提，不能有地域间的人为阻碍，这就表明“行政区经济”的存在使“经济区经济”难以形成。
       第二，“行政区经济”造成重复建设，产业同构。在“行政区经济”下政府仍然是主要的投资主体和决策主体，在追求政绩和上级下达的经济指标的压力下，各地区的“最优发展战略”便是竞相发展附加值高、见效快、利润大的产业，忽视地区比较优势或区域整体利益。地方政府的这种利益博弈行为最终导致整个区域重复建设，产业同构。以长三角为例，“长三角地区中14个城市排在前4位的支柱产业均是电子信息、汽车、新材料、生物医药工程，趋同率达到70％，而在高新技术领域，长三角地区的‘十五’高科技产业规划中集成电路产业的同构性达35％，纳米材料为48％，计算机网络为59％，软件产业为74％。”重复建设既导致了资源的严重浪费又给区域之间的分工与协作带来障碍，形成了区域经济一体化的一大阻力。
       三、“行政区经济”阻碍“经济区经济”发展的深层原因剖析
       在行政分权与经济分权并举下，中央与地方关系流于失控。中央与地方关系失控本质上是二者之间利益结构不合理。而“利益结构是社会系统和政治系统的深层结构，它构成了社会和政治运行的内在动力。一个社会的利益结构若发生重大变化，社会系统和政治系统便会受到极大冲击而引起震荡”。在行政分权与经济分权并举下，地方政府不再是中央政府的隶属物，中央向地方放权让利同时实行“分灶吃饭”的财政体制使得地方政府成为独立的利益主体；理性的地方政府为了追求本地经济利益，“对地区资源、资金、商品、技术进行区域性垄断和封锁，人为设立贸易壁垒和经济栅栏分割市场，严重阻碍了区域经济流通，导致市场调节和政府调控的‘死角和真空’，致使宏观失衡”。另外，行政分权与经济分权并举下的中央与地方关系并没有明确的制度和法律作保障，完全依靠中央强大的政治权力来调节，因此在地方政府处于弱势地位的情况下，地方政府会对下放到自己手中的权力有一种“非稳定预期”，担心随时有可能被中央政府收回，这就导致了地方政府的短期利益行为，急功近利，盲目追求投资少、见效快的项目，因此，不可避免地出现重复建设、结构趋同现象，造成区域经济发展失衡。
       “政绩合法性”主导下地方官员绩效考核制度，易于产生官员只重视本地的经济增长，而不顾区域公共利益。在发展社会主义市场经济的今天，在传统意识形态合法性弱化，民主法制尚不健全的情况下，政府官员常常谋求“政绩合法性”，而最能体现“政绩合法性”的就是经济发展程度，于是在地方官员绩效考核指标中，经济指标成为最重要的衡量指标，社会发展的其他指标却很少被纳入考核范围。从公共选择理论角度讲，政府官员也是理性的“经济人”，经济指标的实现程度与自身升迁关系过于密切，政府官员必然会为实现自身及其所在地方政府的利益而努力地发展经济。由于经济业绩好坏主要体现在企业利润和企业市场份额的多少上，于是“实行地方保护主义对地区资源、资金、商品、技术进行区域性垄断和封锁，自然成为本地政府和企业的‘合乎理性的选择’，这就严重阻碍了正当合理的区域经济流通，使得国内市场处于严重的分割状态”。
       政策倾斜导致各地区经济发展失衡。各地区经济发展的不平衡固然有其历史背景、自然禀赋的原因，但更重要的原因是中央对各地区实施差异政策。在邓小平的“让一部分人先富起来”的指示下，我国实施了梯度发展战略：优先发展东部，其次中部，最后西部，这就导致了中西部与东部差距拉大。在东部沿海中央政府又重点扶持四大经济特区和沿海开放城市，对其发展给予各项优惠政策，使得东部各区域之间经济发展差距也很大。“然而中国有着自己特殊的国情，地区经济发展差距决定了地方政府在全国经济总格局中的地位，并影响到经济利益的分享和享受优惠经济政策机会的获得。这样，在区域经济发展中，各地方政府为了在竞争中获得优势地位，往往采取‘画地为牢’构筑行政区经济壁垒的办法来保护本行政区的利益，一是防止利益流失，二是保护本行政区内企业成长，其结果必然导致行政区经济的产生。”在政策倾斜的导向下，各地区经济发展失衡，这也成为了“行政区经济”阻碍“经济区经
       济”发展的深层原因。
       四、区域经济一体化的路径选择——区域政府的构建
       区域经济一体化的实质是区域分工和协作，这种分工与协作在“行政区经济”下不会自发形成，需要相应的组织和体制建设来推动和保障区域经济一体化的进程，即构建区域政府，让处于一定区域内的两个或两个以上政府组织，为促进区域发展而寻求相互协调与合作，实现对公共事务的综合治理。区域政府的构建，可从组织和制度两方面人手。
       (一)区域政府的组织建设
       1　建立独立的区域管理委员会。应由国务院设立并直接领导负责区域管理的综合性权威机构——“区域管理委员会”，这是从组织体制层面上保证“行政区经济”向“经济区经济”转变，西方国家在解决区域问题时的普遍做法就是如此，1933年，美国政府建立横跨七个州的特殊的“田纳西流域管理局”(TVA)，并授予其全面规划、开发、利用该流域内各种资源的广泛权力。TVA直接受总统的领导和国会的监督，完成其规定的任务和目标。1950年，意大利政府为促进南部经济区域的整体性发展，专门成立了“南方公共事业特别工程基金局”。国外这些成功的区域一体化做法，值得我们借鉴。“区域管理委员会”应由国家发改委、商务部、财政部、中国人民银行等有关部门领导和区域经济专家组成，其职能包括：提出区域经济发展和区域经济协调的建议并报请中央与立法机构审批；具体执行经立法程序通过的政策、法规与其他规划，与区域政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束区域政府行为；统一管理专门的区域基金(需要设立)或约束有关部门的区域资源的使用方向：具体负责区域划分工作，组织实施全国性跨区域重大项目，组织研究重大区域问题；审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况等等。同时，还应该从法律上界定该机构的权限和职能，对侵害区域共同发展利益的行为进行调查和处理，特别要注意的是防止该机构职能膨胀，演变成新的封闭行政的区域经济利益实体。
       2　建立跨行政区的协调管理机构。新制度主义经济学认为，交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此关系，必然会使交易费用增加，因此美国著名的新制度主义学者V.奥斯特罗姆指出：“我不同意如下看法，即中央政府管理或私人产权是‘避免公用地灾难的唯一途径’。”因此区域经济发展需要建立各地区之间的协调管理机构。“该机构的主要职能是：组织协调实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等问题；统一规划符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构；制定统一的市场竞争规则和政策措施，并负责监督执行情况；协助各市县制定地方性经济发展战略和规划，使局部性规划和整体性规划有机衔接。并且还应根据专业、精简、高效的原则设立各种专业委员会和工作小组。它们有一定的管理、协调、研究分析和组织职能，并越来越具有一定的常设性质。”珠江三角洲区域政府公共管理实践给我们提供了借鉴。早在20世纪90年代中期，“小珠三角”地区成立了城市市长联席会议，该会议每年定期举行，商讨“小珠三角”地区内的经济规划、产业结构、城市定位、重大项目协调等问题，另外还有珠三角基础设施建设委员会，珠三角五大机场高峰会等等。这些协调管理机构的建立使区域经济发展避免陷入“囚徒困境”。
       3　鼓励建立各类跨地区的民间组织。网络治理理论认为公共行政中许多问题不能完全分割成小块分别交给不同的部门去处理；处理复杂事务的政策需要网络化的结构才能完成。“网络治理模式下政府只是其中的一个主体，它与国际组织、地区组织、其他层级的政府、企业和公民社会等形成一种相互影响的多边关系。”网络治理理论为民间组织、社会资本在区域经济协调发展中的地位和作用提供了理论支持，我们应该进一步深化政治经济体制改革，为民间组织的发展营造良好的制度环境，通过政府权力自上而下和民间力量自下而上地推动区域经济协调发展，进而实现区域经济一体化。民间组织的主要职责是研究区域发展战略、推进地区协作，具体形式可有以下几种：一是建立以各地经济专家为主体的协调组织，如“长江三角洲经济一体化发展咨询委员会”、“长江三角洲经济协调联合会”、“长江三角洲经济一体化促进会”等。这些组织机构不同于一般的组织机构，它应成为各地政府决策的咨询参谋机构。二是充分发挥行业组织在区域产业一体化中的积极作用。行业协会要突破行政区划障碍，组成跨地区的行业联盟，共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的连接和整合等。三是可组建跨地区股份制区域性集团公司。当然，这种超级企业集团的建立不应是行政的捏合，而要遵循市场规律。可以探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合控股区域内的上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团。
       (二)区域政府的制度建设
       首先，改革中央与地方关系，深化财税体制改革，完善分税制。财税体制是影响与协调中央与地方关系的核心体制，建立起完善的公共财政体制是发展社会主义市场经济的必然要求。“分灶吃饭”的财政体制大大增强了地方的财力，使地方政府形成相对独立的利益主体，形成“诸侯经济”的格局，导致市场机制扭曲和不公平竞争。因此必须深化财税体制改革，完善分税制。要明晰中央与地方间的事权和财权，中央与地方间事权划分应以分税制为基础，财权划分与事权的划分相对应。目前需要解决好两方面的问题：一是财源的分割，二是财源的再分配。最后建立规范的转移支付制度。一方面，逐步增强中央财政转移支付手段。另一方面，完善省级地(市)级财政向下的转移支付制度，确保中央财政和省市财政安排的转移支付资金及时足额地落实到县乡政府。只有在中央与地方关系明晰的基础上，才能解决好中央与地方的利益关系，促进地方间的合作。
       其次，建立科学合理的地方政府官员绩效考核制度。在现行的官员绩效考评机制下，地方官员政绩、升迁、财政收入与本地企业的利润(市场份额)紧密相关，因此出于“自利性”，地方政府会对当地经济的发展进行行政干预，从而导致社会整体资源配置不均衡，呈现市场割据状态。因此，建立科学合理的地方政府官员绩效考核制度势在必行。科学合理的地方政府官员绩效考核制度应体现在以下几个方面：第一，在评价体系上，实现评价主体多元化，既要注重政府内部的评价体系，又要重视社会评价体系(人民代表，群众，媒体，社会中介机构)。过去评价主体单一，只注重政府内部自我评价即上级组织人事部门对下级官员的考核。这种评价体系造成政府官员只对上负责，不对下负责，这就导致干群关系疏远，矛盾增加。加入社会评价体系可以使政府更加对社会负责，进一步强化政府公共服务职能。第二，
       在评价标准上，绿色GDP应作为考核政府和干部业绩的重要衡量标准。绿色GDP既包括经济指标，又包括行政成本，资源利用效率，环境保护状况，社会发展状况等，以实现社会的可持续发展，特别是区域的可持续发展。一个地区为了本地的发展，不顾周边环境的恶化，其结果是整体发展环境的破坏。
       再次，加强区域经济发展立法。市场经济是法制经济，各类经济主体及其相互间的经济关系需要法律来界定和保障。区域经济作为国民经济的重要组成部分，也必须有相关的法律来约束和规范。而中国目前在区域经济发展立法方面，虽然国家对区域经济联合和协作方面有了一些政策上的规定，但没有强制约束力，所以从总体上看，区域经济发展缺乏统一的法规约束，造成一些地区和部门为了实现自身经济利益最大化而重复建设，设置行政壁垒，搞“诸侯经济”，严重影响了区域经济的发展。因此，我国应该抓紧研究制定相关法律和法规，尽快制定《中华人民共和国区域经济发展法》；依法约束区域经济发展中各方的经济行为，为区域经济发展提供强有力的法律保障和支持。在这类法律中应规定区域经济发展的基本原则，区域经济的组织管理机构，区域经济发展的基本法律规范以及违反规定的法律责任等。
       此外，建立区域政府间的协调机制。区域政府间协调机制的建立是区域政府建设的一个重大举措。长三角地区的区域政府间协调机制的建设为我们提供了经验。1996年，在党中央、国务院指出要“以上海为龙头带动长三角及长江流域的发展”之后，长三角地区就成立了“长三角协作委员会”等一系列协作机构。1997年，长三角14个城市政府在平等协商的基础上成立了“长三角城市经济协调会”。2003年，长三角区域政府间协调机制建设取得了突破性进展，组建了多个区域性合作组织，其中包括：长三角城市区域经济协调会、长江沿岸中心城市经济协调会，以及一年一度的江浙沪常务副省(市)长联席会议等。整合发展已经是二省一市各级政府的共识，特别是2003年以来，围绕长三角一体化，江浙沪高层频繁互访，协调共商，对各自在一体化发展中的作用进行重新定位。上海已经明确把“建设长江三角洲大都市圈”作为其基本战略之一，提出“服务长三角，服务全国”的联动发展新路子。周边省市也都在有意识地打破“诸侯经济”，从全球化的角度来考虑经济发展战略，“主动接轨”上海。长三角协调机制的建立，促进了地区之间的分工与协作，增加了跨地区公共物品的供给，提高了区域整体竞争力。
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