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       摘 要：我国中央与地方关系重构的“分权化”路径和“法治化”路径都有其所需要的前提性条件和难以突破的困境，并容易导致中央与地方的零和对立。运用协商民主的手段，灵活处理中央与地方的权限范围，建构中央与地方的良性互动关系才是我国中央与地方关系出路的正确方向。
       关键词：中央；地方；关系；协商民主；路径选择
       中图分类号：D034 文献标识码：A　文章编号：1000-5242(2008)03-0134-07
       作者简介：吕成(1978—)，男，安徽蒙城人，苏州大学法学院博士生。
       我国中央与地方的关系绝不仅仅局限于狭义的国务院和地方政府之间的关系。学界多数是以国务院与地方政府的关系为中心来研究整体上的中央与地方的关系。这种思路基本上是下意识地倾向于这么一种认识：中央与地方都各自作为一个独立性主体而存在，中央是高高在上的一个主体，在中央之下有各具独立性的地方政府(广义的政府)。根据宪法及有关法律规定的我国中央与地方在事权、财权等方面的纵向权力配置，实质性地把我国中央与地方的关系界定为广义的中央政府与各省级政府之间的关系。
       我国是单一制国家，中央政府代表了国家的所有主权，除了宪法规定的公民基本权利的限制之外具有无限权力；地方政府只是中央政府的分支，有义务服从中央的命令，中央政府可以随时通过法律或命令超越并取消地方规定。而根据宪法和有关法律规定，我国地方政府除了执行性权力之外，也有一些自治性权力，如作为地方国家行政机关在行政管理方面所拥有的一些权力，包括管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业以及环境资源保护、城乡建设、民主、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等。而自1994年实行“分税制”以来，地方政府逐步具备了自己稳定的税种和财政收入来源，地方政府作为独立的利益主体地位更加凸显，甚至有人说，加上中央对地方的税收返还以及大量归于地方支配的预算外和制度外收入，地方政府以各种形式实际支配的公共财力远远大于中央政府。地方政府作为独立的利益主体使其具备了经济学中的“经济人”的特点，这也是中国的地方保护主义的根源。但是，不论人权、财权还是事权，地方政府与中央实质上很难“平等对话”。在单一制的大背景下，地方政府只能谋求一些制度外措施如“跑部钱进”和“上有政策、下有对策”等，谋求自身作为“经济人”的利益最大化。因此，我国中央与地方关系种种问题的实质是，单一制下不具有明确法律地位的地方政府，为了追求自身利益的最大化同中央的博弈。因欠缺类似“州际贸易条款”的有效调控机制，在中央同地方的博弈中，中央并非在每一方面都处于明显的优势地位，尤其是在经济方面，这使得中央对地方权力的收放犹豫不决。建国以来我国中央与地方的关系始终徘徊于“集权——放权”的循环之中，“放－乱－统－死”的怪圈转个不停。关于这种关系的内涵及本质，代表性的学术观点有三种：利益关系、权力分配关系和权利义务关系。
       探寻我国中央与地方关系的模式或路径的观点林林总总，莫衷一是。本文无意于探究我国中央与地方关系问题的现状、成因等，只拟对各种路径选择加以分析，以期对我国中央与地方关系建设的重构尽绵薄之力。
       一、重构我国中央与地方关系研究概述
       关于社会转型期如何重构中央与地方的关系，我国理论界大致有以下几种思路：
       (一)民主化路径
       这一路径从民主政治的角度探寻我国中央与地方关系的重构之路。有学者认为，转型时期实现我国中央与地方关系民主化的路径包括：建立地方利益的表达和平衡机制促进中央决策的民主化；完善地方各级人民代表大会制度，使地方行政首长选任民主化；逐步由地方梯度分权走向地方均权化；建立中央与地方之间权力的监督和制约机制。也有学者从纵向分权、地方自治、“政府集权”几个同中央与地方关系和民主政治都有着密切联系的概念出发，讨论中央与地方关系视角下的民主化建设问题。
       (二)法治化路径
       在建设法治国家的大背景下，重构中央地方关系的法治化路径成了诸多学者的选择。有学者直接以法治化命题论述中央与地方的关系问题，也有学者认为应修改两个现行的组织法和制定《中央与地方关系法》，另有学者曾认为应以现行宪法为依据制订一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，使中央与地方在法治基础上形成新型的权利义务关系，变现在中央与地方政府的行政分权为法律分权。还有学者认为应从宪法上重新界定我国中央与地方关系，赋予地方自治权。除此之外，还有许多坚持“综合化”路径的学者在其方案中也把法治化路径作为其内容之一。
       (三)分权化路径
       这种思路是从合理分权的角度来建构中央与地方政府关系。有学者讨论我国中央与地方经济管理权限的划分问题。有学者提出“两次分权论”，即协调中央与地方需要政府与社会分权、中央与地方分权的两次分权。有学者注意到分权不仅仅是中央政府与地方政府的纵向分权，还要处理好政府与社会的分权以及政治体系内部权力分配的平衡，如党、政、军三大政治权力行使主体的结构关系等。在“分权化”路径中，有两个基本的倾向：一是中央本位论，此论强调中央权威，加强中央对地方的调控能力；二是地方本位论，此论强调权力向地方倾斜，要求地方自治。
       (四)综合化路径
       持该种认识的学者多从“分权化”、“法治化”、利益分配与协调等各个方面综合性地考量我国中央与地方关系。如有的学者从切实转变中央与地方政府职能、科学界定中央与地方权力、实现中央与地方利益分配的合理化、加强中央权威，同时扩大地方自主和建立地方利益表达与平衡机制五个方面定位与重构转型期我国中央与地方关系。有学者从转变政府职能，彻底实现政企分开，财政体制的制度完善，建立健全中央与地方双向的权力制衡监督机制和制度创新的结果用法律形式固定五个方面，以制度设计创新为视角，分析了转型期我国中央与地方关系的建构问题。
       另外还有一些视角独特但又有非常重要意义的路径探索。如有研讨会专门以公共服务均等化为中心探索我国中央与地方的关系。也有学者以后福利国家为背景，运用比较手段，探索超越中央集权与地方分权的循环，打破要么中央集权、要么地方分权的二元对立的思维模式的新型路径。
       二、分权化的困境
       从建国以来我国中央与地方关系的权力怪圈中可以看出，我国中央与地方关系的本质是中央与地方的权力的划分与协调问题。从1949年到1952年，这一阶段中央与地方关系的显著特征是大区分权。1953年到1957年是中央集权的阶段。从1953年起，我国进入了大规模有计划的经济建设时期。在“一五”计划展开过程中，高度一体化的社会体制形成了，它直接决定了中央与地方关系的格局。从
       1958年到1978年我国进入中央与地方权力的统与放的循环。从1958年到1975年，中央有两次大规模地向地方放权的实践，但都以中央重新收权而告终。如果说改革前的分权主要是行政性分权，那么改革后的分权应是行政性分权与经济性分权并举。改革开放以后我国的社会体制发生了深刻的变化，高度一体化的官僚集权体制被打破，政治权力与经济权力开始走向分离，社会逐步趋于多元化。中央与地方关系也不例外，传统单一的中央高度集权的模式，让位于多元化的、中央集权与地方分权并存的新的格局。这种行政性分权与经济性分权并举模式在改革初期取得巨大成就，但随之而来的地方保护主义、“诸侯经济”等负面效应使中央调控不力，政令不畅，中央与地方的关系问题再次摆在国人面前。出路只有一条：继续深化改革，随着现代企业制度的建立、分税制的实行、政府机构与职能的改革等，我国中央与地方的关系有了实质性变化，初步建立起政治运作与经济运行相对独立的政经二元化体制。但是，当改革进入深水区以后，以分权为路径解决我国中央与地方的关系便遇到了难以突破的瓶颈。
       (一)政府与市场、社会分权不明
       目前，一些地方政府仍习惯于通过行政手段建立经济王国，迫使企业依从政府而不是市场。不少地方政府都在价高利大的加工工业方面进行密集投资，重复建设、重复投资和盲目引进导致经济结构失衡。一些本该被市场机制淘汰的地方性企业，只要其存在符合当地政府的功利目标，就会被想方设法维持下去，这造成了大量的资源浪费，破坏了市场经济的正常运行。社会中介组织应独立于政府，承担一些公共管理、公共服务职能，但“我国社会组织力量之弱，已经不能适应多元阶层、多元利益并存的需要”。公众习惯于依赖政府处理公共事务，政府也习惯于按照计划经济时代的做法，做一些本可由社会组织完成的公共事项。政企不分、政社不分是计划经济时代的产物，其根源在政府权力的一枝独大。政治体制改革不彻底进行，政府权力一枝独大的局面就将持续存在下去，符合市场机制要求的政企分离、政社分离也很难实现。
       (二)地方政府法律地位模糊
       中央与地方的关系其核心内容是地方政府的权力问题。调整我国地方权力的法律规范主要是《宪法》、《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。根据上述法律规范的有关规定，中央和地方国家机关职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方积极性、主动性的原则。地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，对本级人民代表大会负责并报告工作，同时也对上级国家行政机关负责并报告工作。地方政府的双重法律地位使其所享有的权利处于极端不稳定状态，中央仅依靠行政性命令即可随意地收回或撤销。地方政府在宪法上遵守原则必须“遵循中央的统一领导”，所能做的也只是发挥一下“积极性、主动性”。地方政府的法律地位如果不在宪法上明确规定，中央与地方的关系如果不上升到宪法中给予科学明确的界定，那么中央与地方的分权就不可能彻底有效地实现，更不用谈地方自治。
       三、法治化的“梦想”
       分权化的困境使我们想到了法治的力量。所有“法治化”路径的支持者都寄希望于“分权”，用法律的形式把“分权”固定下来，把中央与地方的关系纳入到法治之中等等。尽管是在建设法治国家的背景之下，但我们不能轻易就认为在中国有了法律规定一切问题就都会迎刃而解。我国中央与地方的关系问题既是法律问题，也是政治问题。在目前看来，如果一些前提性问题不解决，那么中央与地方关系的法治化只能是一种梦想。
       (一)宪法的原則性规定
       我国《宪法》第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”在我国，民主集中制既是执政的组织原则，也是国家机构的组织原则。在列宁那里，民主集中制有三层意义：一是共产党组织原则意义上的民主集中制；二是国家结构意义上的民主集中制；三是经济管理层面的民主集中制。“列宁将民主集中制原则引入国家制度主要针对俄国特殊的民族问题，主要是从国家的整合形式，即国家结构意义上使用民主集中制概念的。从此意义看，民主集中制的国家结构其特点是民主的中央集权制，而其民主之表现在地方自治、民族自决、民族区域自治；而中央集权制则表现为单一而不可分的共和国。”从列宁的使用来看，国家结构意义上的民主集中制有两层含义：一是民主的中央集权；二是地方自治、民族自决、民主区域自治。我国在处理中央与地方关系的问题上引入的民主集中制可能和列宁的本意有一定距离。遵循“中央的统一领导”的原则显然不是“民主的中央集权”，“充分发挥地方的主动性、积极性”也并非“地方自治”。尽管我们也实行了民族区域自治，但也是以遵循“中央的统一领导”为前提的。
       (二)宪法审查制度的缺失
       中央与地方关系问题是——也必须是——宪法规定的问题。宪法审查是中央与地方关系法治化的最后保障。如果中央与地方不能在宪法制定及执行上有所争议并解决矛盾，那么地方迟早会沦为中央的附庸或是中央触角的延伸，或者走向另一个极端。有学者已就“北京发‘封杀令’，全民驱逐潮安凉果”和“南京禁运令”事件明确指出：“地方保护主义的遏制不单纯是一个文本规定的问题，而更是一个制度实施的问题。这使我们转到宪法目前所缺失的东西：有效的宪法审查制度。”联邦制国家一般都会在宪法上明确规定联邦与各州之间的具体权限范围，并且宪法也具备一套机制处理联邦与州的权限争议。如美国宪法规定了联邦政府与州政府的列举权力、联邦政府与州政府的专业权力、联邦与州的禁止权力、联邦政府与州政府的共同权力以及凡宪法未授予联邦政府或没有禁止州政府行使的保留权力。德国“基本法”明确规定了联邦专有立法权、联邦与州的专有立法权、州的立法权，如果联邦侵犯了州的权力或州超越自己的权限，可以在宪法审查上加以解决。单一制模式可以分为单一制集权模式和单一制分权模式，前者以法国为代表，后者以英国为代表。在法国，中央政府监督和控制地方政府的方式和手段是事前合法性监督、事后的司法性监督，地方政府对中央同样也存在着类似监督。英国素有“地方自治之家”的称号，国会以法律规定各地方政府的权力。英国的司法审查制度也能使中央与地方关系在宪法上受到保障。可以预见，我国中央与地方关系法治化的关键一步是有效宪法审查制度的确立，如果没有这一步，地方政府的权力将没有宪法上的保障，其大小有无完全取决于中央的意愿，可以随时被立法撤销或收回，甚至是一夜间政策性的取消。
       (三)自上而下的监控机制
       分税制以后，我国地方政府通过地方税、共享税甚至是一些“预算外、制度外”的非税财政收入，具备
       了独立的经济来源，但在事权方面，地方几乎是中央的翻版，在人事权方面，更是体现了绝对的自上而下的监督控制模式。地方政府无疑是地方利益的最佳代表，如果欠缺了自下而上的民主机制，地方政府不可能是地方选民利益的忠实代表。不论中央与地方关系在法律上规定得多么完备，只要官员——尤其是“一把手”的命运掌握在“上面”，而不是“下面”，官员就会千方百计地突破法律，以迎合“上面”，甚至是不惜损害地方利益。各地轰轰烈烈的“政绩工程”、“形象工程”就是鲜活的例子。
       四、民主化的通途
       纵观当今世界发达国家之实践，不论联邦制国家还是单一制国家，实行地方自治已是普遍现象。地方自治有三大流派：英美学派、大陆学派和综合学派。英美学派根植于英国人酷爱自由的国民性和民权主义思想，及人民自治的观念；大陆学派根植于自由与分权的思想，及团体自治的观念。实行地方自治意在维护民主、人权。地方自治也是中共自诞生起一贯的主张。但地方自治本身不是目的，绝对化的地方自治可能对民主、人权更具破坏性。从市场经济的角度来看，如果没有良性的中央与地方关系，也极容易导致地方保护主义、“诸侯经济”，不利于全国统一市场秩序的形成。因此，探寻我国中央与地方关系的出路不能仅仅局限于联邦制与单一制之争、中央集权与地方自治之争。如何构建一个良性的中央与地方关系以利于政治民主、市场经济发展和人权保障才是根本之所在。
       如前所述，分权化路径将会遇到难以突破的瓶颈，如果若干重大的前提性问题不解决，法治化路径在某些重要制度缺失的情况下也只能是一种梦想。笔者认为，重构我国中央地方关系的民主化路径将是当前较为合理的选择。从本文第一部分的介绍来看，两位学者对民主化的主张和分权化、法治化有诸多重复之处。笔者认为，民主化路径重在民主，是通过民主的途径达至中央和地方关系的良性互动。它既不片面强调中央集权，也不片面强调地方自治。民主化路径至少应有如下基本内容：一是中央的决策应有地方的民主参与；二是自下而上的民主监督机制有效运行；三是中央与地方关系有宪法性保障。当然，民主化路径也并非和分权化、法治化路径绝对冲突，它也有分权的要求，也需要法治保障，但民主化路径区别于两者的最大不同在于运用民主的手段解决中央与地方关系。如何运用民主的手段、或者说用什么样的民主方式解决中央与地方关系呢?笔者初步引入协商民主理论加以探索。
       (一)协商民主之简介
       传统的民主理论强调权力的归属，认为权力不应该属于皇帝或君主，而应该归属于人民。由于人民是个抽象的政治概念并且人民的数量过于庞大，当今社会多放弃成本较大的直接民主而选择代议制民主。代议制民主普遍的特征是人民通过投票选出代表，代表人民作出公共决策。因此，代议制民主关注的是选谁作出公共决策，因为代表选出以后如何做出决策就成了人民所能关注的范围之外的事情了。协商民主理论的产生弥补了“投票民主”的这一缺陷。
       在古希腊的城邦政治中就能够发现协商民主理论的萌芽，但协商民主真正的兴起却是在20世纪后期。协商民主一般有三种解释：作为决策形式的协商民主；作为治理形式的协商民主；作为社团或政府形式的协商民主。协商民主主要包括这样一些基本要素：协商参与者、偏好及其转换、讨论与协商、公共利益、共识。
       协商民主首先是一种决策形式。当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者都能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么，这种民主体制就是协商的。协商民主作为一种决策的形式，强调了公开讨论的重要性，并且要求每个参与者都能够自由表达自己的观点，同时愿意考虑相反的观点。仅有讨论是不够的，讨论的参与者要有自己的偏好，并且讨论的目的是为了公共利益，讨论最终要达成共识。目前，我国公共决策的各环节都存在不同程度的问题，也有学者意识到公共决策要引入协商民主理论的重要性。“作为民主治理形式的协商民主在本质上以公共利益为取向，主张通过对话实现共识，明确责任，进而做出得到普遍认同的决策。”作为社团或政府形式的协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。不论是作为决策的形式、治理的形式还是作为社团或政府的形式，协商民主最突出的特征在于公开、理性，平等地讨论、对话、协商。
       “作为一种复兴的民主范式，协商民主在现实政治实践中具有超越既有政治模式的意义。协商民主能够促进决策合法化、控制行政权力膨胀、培养公民精神以及平衡自由主义的不足。同时，协商民主在促进草根民主建设、政治过程的参与，以及推进中国基层政治发展方面也为我们提供了直接的经验材料。”笔者进一步认为，协商民主对于公法学，尤其是对宪法学与行政法学的建设和发展也有十分重要的意义，比如协商民主与人大选举和人大立法程序，协商民主与我国的政治协商的冲突与融合，协商民主与我国行政行为中的公众参与，协商民主与我国国家权力的纵横分配等等课题都十分值得研究。我国宪法与行政法中的诸多问题更多的是建立在代议制民主基础之上的，因此，当协商民主作为一种新的民主理论出现并有可能动摇或融合代议制民主时，我们不得不重新审视宪法与行政法中的一系列问题。
       (二)为什么选择协商民主
       笔者认为，运用协商民主理论解决我国中央与地方关系能够克服以单一制为背景带来的诸多问题。主要原因在于协商民主能够通过充分的协商、讨论，在尊重地方的基础上，缓和或解决中央与地方的冲突，实现中央与地方在利益上的互动，就共同关注的公共问题达成共识，同时，能有效避免行政性分权的随意性，缓解法治化的难度。具体说来有如下几个方面的作用。
       第一，促进中央与地方决策的科学性。公共决策是政府管理的核心与关键环节，从计划经济转型到市场经济要求政府决策“民主化、法制化、科学化、宏观化、市场化”。决策失误是“不落腰包的腐败”。在2003年3月召开的两会期间，国家审计署审计长李金华透露，2002年1月到11月，全国共查出违法违规问题金额超过2000亿元，其中决策失误造成国有资产损失严重。2002年，审计机关审计查出由于违规担保、投资和借款等，给国家造成的损失就达72.3亿元。当前，不论我国中央还是地方的公共决策都不同程度地存在“目标错位、非市场化”、“非科学化”等问题，地方政府更容易表现出“决策内容过于倚重经济发展事项、决策目的和程序表现出一定的盲目性和随意性、决策权限深受上级政府的影响和制约、政策制定过程中少数人的决策权力高度集中、决策制度不健全”的倾向。”现代政府的科学决策内在地包含着对民主的要求，没有民主，决策往往很容易变成个人的冲动性决定。“同经验型决策相比，科学型决策的最重要转变在于强化决策民主化，从个人决策转向依靠包括信息、智囊、决
       策三要素系统的集体决策。”
       第二，限制行政权力膨胀，合理划分政府与市场、社会的界限。尽管在理论上我们已弃传统的计划经济而择市场经济，但当今政府的运作仍受到计划经济的惯性影响，政企、政社纠葛在一起的现象十分普遍。可以说我们现在实行的市场经济是政府主导的、不成熟的市场经济，还是政府的权力经济模式。行政权力在市场与社会中的极度膨胀除了传统因素的影响之外，最主要的原因是行政权力的运行欠缺政治上的民主保障和法制上的程序保障。《行政许可法》、《行政处罚法》等单性法律中已有行政程序的规定，《行政程序法》的制定也指日可待，但限制行政权力不可忽视的因素是行政民主。“行政民主简单地说就是指行政机关在制定和实施公共政策以及社会管理中的民主制度。”行政民主不仅仅是公众参与，公众参与也不等于实现行政民主。运用协商民主的理论，在公众参与的基础上，公开、平等、理性地讨论协商，并就公共利益问题达成共识，制定出科学的决策，这才能称得上真正的行政民主。当然，行政民主也需要法制化保障，但协商民主能更有效直接地限制行政权力。
       第三，形成中央与地方关系的互动，灵活调整中央与地方权力界限。不论是分权化还是法治化都有一种把中央与地方对立的倾向，从博弈论的角度来看，如果只把中央与地方摆在相互“敌对”的位置上，那么最终只会落人零和博弈的模式。因此，应引入社会，形成中央、地方、社会三层的正和互动。从博弈论的视角看协商民主在中央与地方关系处理上的意义，是摈弃了以往的“对立”思维，突出了互动的重要性，且在建构正和互动范式时也意识到了民主原则的作用。“现代社会条件下的集权无疑应当是‘有限集权’，要实现这一点，重要的就是引入民主原则。特别是通过对社会性力量(地方性力量在一定条件下也表现为社会性力量)的培育，促进整个行政活动过程的民主化，亦即行政民主的发展，充分实现民主与科学、民主与权威、局部与整体相互间的磨合、协调、促进，实现政治民主与行政民主的同步协调发展。”民主是手段，互动是目的。中央与地方的关系不是僵化不变的，任何固定化的方式都有可能使中央与地方关系走向扭曲。运用民主的手段，灵活处理中央与地方的权限范围，建构中央与地方的良性互动关系才是我国中央与地方关系出路的正确方向。我国原有的民主机制，尤其是国家机构的民主集中制，极容易导致中央与地方的零和对立，个中原因是传统民主机制的缺陷：不重视民主的过程。笔者初步认为，协商民主的引入定能使我国中央与地方关系迈向良性的互动轨道。
       [责任编辑 韩顺友]