摘 要：宋代开封府界提刑司是在宋哲宗元祐初年，朝廷废除了府界提单常平司的背景下，为防范府界提点官大权独揽、侵占常平钱物而设立的。开封府界提刑与开封府界提点诸县镇并非“同官而异名”。宋代开封府界提刑司设立后，主要掌管常平钱物、灾害赈救、刑狱审判、盗贼缉捕等事务。它的设立，有效地分担了府界提点官的负担，加强了对开封府周边地区的治理。其对宋徽宗、宋钦宗朝乃至南宋初京畿路提刑司的复置也具有深远的历史影响。
关键词：宋代；开封；府界提刑司；府界提点诸县镇；职能
中图分类号：K244 文献标识码：A 文章编号：1000-5242(2008)03-0130-04
作者简介：王晓龙(1977—)，男，河北石家庄人，河北大学宋史研究中心副研究员，历史学博士。
开封是北宋的首都，府界诸县镇作为环卫都城的京畿地区，其一举一动都会影响到京师的安全和稳定。府界地区治理的好坏，非常影响统治者在百姓心目中的形象。故而开封府界虽只管辖京师周边的十几个县镇，辖区虽小，但影响之大却堪为诸路之首。北宋哲宗朝前，历代开封府界行政长官——府界提点诸县镇公事都由朝廷重臣来掌管，品位尊崇。如王安石、苏颂、吕惠卿等大臣都曾担任过府界提点官。作为京畿地区的主管官员，其选任之精、责任之重，可见一斑。
宋哲宗元祐初年，旧党领袖司马光、吕公著等上台执政，全面推翻宋神宗时期的新法政策，实行“元祐更化”。在这一“更化”过程中，他们废除了一些熙丰变法时所创立的机构，同时又创立了一些新的机构来弥补行政管理上的空缺。作为京畿地区专门的司法、监察机构——开封府界提刑司正是在这种背景下产生的。它是宋代提点刑狱司制度发展中的一个新突破，也是宋代开封府界地区管理制度的一个创新。前人对此论述很少，本文试对其进行探讨，不当之处敬请指正。
一、宋代开封府界提刑司的设置
元祐元年(1086)闰二月，经司马光的建议，朝廷下诏：“其诸路提举官并罢”，“本路钱谷财用事，悉委转运司；刑狱、常乎、兵甲、贼盗事，悉委提点刑狱司管勾……至提举官累年积蓄钱谷财物，尽桩作常平仓钱物，委提点刑狱交割主管，依旧常平仓法。”这样，熙丰新法时所创立的诸路提举常平司被废除，地方上所有的常平钱物都交由提刑司来管理。防范转运司、州县侵占和挪用常平仓钱物是朝廷用提刑司来兼管这部分钱物的重要原因。
但这道诏令的执行中遇到一个问题，熙丰变法时期，朝廷设有府界提举常平司主管常平仓事务，在元枯初这次废罢提举常平司的过程中，府界提举司同样遭到废罢。它主管的钱谷交给了开封府界主管机构——府界提点诸县镇官来管理，而这是不利于常平钱谷保管的，因此，三月时，三省长官对此提出异议：
昨罢诸路提点刑狱司管勾(李焘言：罢提刑司管勾当考，不知初置此管勾何事，恐是管勾常平。此有脱字……)而开封府界遂令提点司主之，窃虑钱物久而侵紊。因而朝廷下诏：“开封府界置提点刑狱官一员，依诸路提点刑狱职事，仍以叶温叟为之。罢提举府界盗贼司。”《
宋史》记载，元祜元年(1086)三月，“癸酉，置开封府界提点刑狱一员”。结合上引闰二月废罢提举司，将常平等职事交与提刑司管辖的诏令，及此后诸路提刑司的职责来看，这里被罢除的肯定不是提刑管勾，而是常平管勾。正因为开封府界没有了提举常平宫，三省担心日久之后，府界提点司会侵占常平钱谷，才增设了开封府界提刑司主管这部分钱物。同时把府界提举盗贼司也废除，其职事也由府界提刑司掌管。从此条诏令可以看出，府界提刑的职责“依诸路提点刑狱职事”，首任开封府界提刑长官为叶温叟。
二、宋代开封府界提刑司与开封府界提点司的区别
有学者认为开封府界提点诸县镇和开封府界提刑为“同官而异名”，从上述材料可以看出，两者的区分还是明显的。但为何会出现这种怀疑呢?大约是由于“提点开封府界诸县镇公事”这一官职的别称、简称，引起了这种疑问。李焘《
续资治通鉴长编》记载府界提点诸县镇公事司的起源：(真宗景德三年三月)，“是月，始命朝臣提点开封府界诸县镇公事，其后，又增置一员。”但其又怀疑景德二年(1005)所设的“提点开封府界刑狱、钱帛”正是提点诸县镇官之始，于是又说：“《实录》二年十二月，尝记命高继忠等提点府界刑狱、钱帛，疑此即置官事始也。”李焘的推测是有道理的，因为掌管刑狱、钱帛正是提点诸县镇最重要的职责。《
宋史》也记载：“提点开封府界诸县镇公事，掌察畿内县镇刑狱、盗贼、场务、河渠之事”，故而“开封府界提点诸县镇”最初的官名应就是“开封府界提点刑狱、钱帛”，后来其职能扩展，名称发生了改变。但是，宋人仍有以“开封府界提点刑狱”或“开封府界提刑”来称呼它。
哲宗朝以前开封府界提点司的职能与诸路提刑司职能有相似之处。如大中祥符二年(1009)，朝廷就提出：“宜令开封府界提点县镇公事杨侃、李允恭往来察举诸县刑狱，如事未尽理，有所淹系，并取案牍，躬亲录问。”察举诸县刑狱，很容易让人误认为其是提刑。宋人也有认为提点与提刑两司职能相当，如哲宗时吕陶所说：“祖宗以来虽极详慎，然犹恐有司失实而寃者无告，故祥符中诏置纠察一司以统制之，如诸路之有提刑、诸县之有提点也。”再有，府界提点官自来任提刑资序人。故而，真宗朝到哲宗元祐元年之前，在没有明确提出设立开封府界提刑司的诏令之前，是不存在“府界提刑”这一官职的。当时的宋人是将“开封府界提点诸县镇官”别称为“府界提刑”或“府界提点刑狱”。这在宋哲宗朝以前史书中不乏佐证，如宋真宗大中祥符五年(1012)六月，“提点刑狱府界段惟几发中牟县夫二百修马监仓”。裴煜，字如晦，英宗“治平中以开封府提刑知苏州”。神宗元丰六年(1083)七月，因“开封府界诸县蝻虫猥多……宜令提点刑狱范峋亲督人夫速翦除之”。而实际上，从史料分析看，这些记载的都是“开封府界提点官”的事迹。如上面材料的同一时段，大中祥符五年八月，又有“提点开封府县镇公事段惟几，言畿县夏租，民乏二麦，望许以秋稼折纳”。元丰六年七月，又有“提点 开封府界诸县镇公事范峋奏……”等记载。其中有的时间只隔几天，记录的应是同一人的同一任职。故从宋真宗到神宗这一段时期内有关“开封府界提点刑狱”的记载，实际讲述的是“开封府界提点诸县镇官”的活动，此时两者或可称为“同官而异名”；但哲宗朝确实新创立了“开封府界提刑司”，此后记载的“府界提刑司”与“府界提点诸县镇”是两个机构，不能混为一谈。
三、宋代开封府界提刑司的主要职能
搞清了宋代开封府界提点官与提刑官的区别，下面具体分析一下哲宗朝开封府界提刑司的主要职责和作用。哲宗朝元祐元年(1086)三月，开封府界提刑司设立后，分割了府界提点诸县镇官的部分权
力，同时对之发挥重要监督职能。府界提点刑狱官品级与诸路提刑相同，为正六品至从七品，其选任人员 也多 为担任过诸路提刑 的官员。元祐元年七月，朝廷还为开封府界提刑司置检正官一员，为提刑司属官。职责如诸路提刑检法官，掌复核州县狱案。此外，开封府界提点司与诸路提刑司之间可互相荐举属官，体现了其职责上的相似性。宋代开封府界提刑司其职能主要有以下几个方面。
其一，掌管府界常平仓，借贷常平钱谷、赈救灾民。开封府界提刑司是因废府界提举司而立，故而提举司的主要职能就是其职能的重要组成部分。元祐元年三月，开封府界提刑司刚设立不久，左正言朱光庭就提出利用各地现有的青苗钱籴买粮食，充实常平仓，朝廷诏：“户部指挥府界、诸路提点刑狱司，相度合收籴准备数目 ……保明闻奏。”八月，又命令府界和诸路提刑司“自今后常平钱谷，令州县依旧法籴粜，其青苗钱更不支偯。”管理常平仓，负责组织籴粜常平钱谷就成了府界提刑司的重要职责。
同时，府界提刑司还负责借贷常平粮种，如元祐三年(1088)二月，朝廷诏：“开封府界自冬至春阴雪，民间有愿借粮种者，令提刑司量度户等第给贷讫，具数以闻”。而在开封府界地区发生灾害时，府界提刑司要负责以常平仓钱谷赈灾，并将灾情上报中央。如元祐元年三月诏：“府界并诸路提点刑狱司，躬访州、县灾伤，即不限放税分数及有无披诉，以义仓及常平米谷，速行赈济，无致流移。”总之，掌管常平仓，发放借贷常平钱谷、检灾、赈灾是府界提点刑狱司的重要职能之一。
其二，监察、审判府界地区刑狱案件。诸路提刑司以监察、审理地方刑狱案件为主要职责，府界提刑司亦不例外。其对于府界刑狱的监管主要表现在灾害发生时到诸县镇亲临视察，催理决狱。如哲宗元祐元年(1086)十二月，朝廷因“久愆时雪，虑刑狱淹延”，故而命“在京委刑部郎中及御史台刑察官，开封府界令提点刑狱司，诸路令监司分案催促结绝”。六年十二月，又因久旱而诏“在京委刑部郎中及御史一员，开封府界令提点刑狱，诸路州军令监司催结见禁罪人”，同时还规定“内府界徒以下罪人，罪状明白，不该编配及申奏公事，或虽小节不圆，不碍大情，并许决讫以闻”。令府界提刑和诸路监司决狱的同时，对于徒以下罪行给其一定的自由审判裁定权。
在日常时期，府界提刑与开封府知府、府界提点诸县镇可分工合作，分头处理府界地区刑狱。如元祐二年(1087)六月，权知开封府钱勰就上奏：“近制……诸县禁囚，虑诸县惧见点检以不圓公事，便行申解，遂差推、判官将带人吏及法司与府界提刑分诣诸县催促决遣。”他又指出：“近者朝廷添置提刑，与提点司系监司两员，逐时巡按，不容留滞。”可见，在开封府界提刑司设立后，加强了对开封周边地区司法监管，其与提点司在监察、催结诸县狱讼中发挥了重要作用。同时，开封府界提刑司还要负责每年末申报狱中死囚数，上报中央，“仍开析因依申刑部，内数多者申尚书省”。这样，开封府界提刑司对于府界地区刑狱案件的及时清理和司法审判的公正、监狱管理等方面负有重要管理职能。
其三，调查、治理府界地区水患、修造河渠。东京开封由于地处中原，周边河渠纵横，极易发生水患。开封府界提刑司设立后，治理水患也成了其重要职责。在治水的过程中，府界提刑可以打破府界辖区的限制，协调周边诸路地方政府共同治理。如元祐四年(1089)，开封府大雨，造成水患，朝廷“差府界提刑罗适计会京西、淮南，按行水利”。六月，知陈州胡宗愈请求开凿古八丈沟，分决蔡河之水，“由颍、寿界直人于淮，则沙河之水虽甚汹涌，不能雍遏”。朝廷下诏：“罗适依胡宗愈所奏，仍兼提举淮南，四路接连，合治水利。”从而表明，由于河渠治理的整体性，使得开封府界提刑司在治理本地区水患时，难免涉及到其他周边路分，因而令其提举共同治理。从中可见府界提刑司在调查、治理水患、修造河渠中也发挥了重要的作用。
其四，负责封桩府界地区阙额禁军请受。此职能也是比照诸路提刑司而设立的。宋朝禁军因战死或逃亡后，会产生阙额。而国家往往继续为这部分军兵发放俸禄，以待日后补充兵源后支付。这部分财物需要地方机构进行监管，府界地区亦不例外。元祐三年二月，枢密院言：“封桩阙额禁军请受，诸路皆隶提刑司，惟开封府界令提举出卖解盐官管勾。今府界已置提刑司，乞检会施行。”朝廷诏“令提刑司管勾”。这样，在设立了府界提刑司后，比照诸路提刑司的职能，封桩阙额禁军请受钱物也由其掌管，使开封府界提刑司具备了更多的财政职权。
其五，检查朝廷诏令的执行情况。国家政策在执行中往往会走样，各级官府“上有政策，下有对策”，为了自己的政绩和本地的利益，宋代地方官府不认真执行朝廷诏令的情况也很常见。开封府界提刑司设立后，也负责督察朝廷各种诏令的具体执行情况。如元祐二年(1087)正月，朝廷下令：“明堂赦书条目甚多，皆所以宽恤下民。深虑吏奉诏不虔，其诸路转运司、开封府界提点刑狱司分按所部，纠不如令 者，即监司违慢，令互察以闻。”故而，通过府界提刑司的督促，有利于开封府界诸县认真执行朝廷赦令，宽恤商贾百姓，维护首都周边地区的安定团结。
此外，在取消王安石变法时期设立的府界提举盗贼司后，开封府界提刑司对于府界地区的治安也负有一定的监管职责，但主要还是由府界提点诸县镇来管理。
四、宋代开封府界提刑司的废罢及原因
总之，宋哲宗朝，开封府界提点刑狱司在设立后，其在常平钱谷管理和发放、赈救灾民、催决刑狱、修造河渠、治理水患、封桩钱物、监管朝廷诏令执行等方面都发挥了重要的作用。因而它的设立，加强了开封府周边地区的社会治理，为保证北宋首都的稳定做出了重要的贡献。同时其对于缓解开封府界提点诸县镇等其他政府机构的工作压力，加强对这些机构、官员各方面的监督也起到不可忽视的作用。
但就在开封府界提刑司在宋代政治、社会生活中发挥越来越重要作用的时候，元祐八年(1093)九月，垂帘8年的高太后去世，压抑了多年的宋哲宗终于亲政，在宋哲宗的主导下，北宋一反元祐时期所为，立即着手恢复宋神宗时期的各项政策，并定新年号为“绍圣”，元祐时期所行之法多被废除，政治局势发生大的逆转。绍圣元年(1094)闰四月二日，朝廷下诏：“元祐罢提举官，遂于府界置提刑司，今提举官已复，提刑司可罢。”这样，宋代开封府界提点刑狱司在设立了近九年之后，终被废除。
宋代开封府界提刑司的兴废，与哲宗朝新旧党争密切相关。正是在司马光等旧党官僚上台，废除了开封府界提举常平司的情况下，才设立了府界提刑司来填补它的管理空缺。在设立的九年之中，开封府界提刑司在财政、民政、司法、监察等领域发挥了作用，有效分担了府界提点诸县镇等机构的负担，加强了开封府周边地区的治理，作用突出，功效显著。但这样一个机构却没能长期存在下去。它的废除，正是在高太后病死，哲宗亲政，新党上台后“绍述先帝之圣政”，坚决反对“元祐更化”中各项措施的结果。由于新旧党争的激烈，双方均失去了平和的心态，一方做出的决断、创立的制度，另一方就要反对，不管是否合理，是否有利于国家的统治和长治久安。宋哲宗朝，党争的冲突是非常激烈的，当政者决策的轻率和混乱对当时国家治理造成极为恶劣的影响。宋代开封府界提刑司是符合实际治理需要的机构，但仍无法逃脱被废除的命运。此后，其职能被开封府界提点司、府界提举司分割。
宋朝开封府界提刑司设置时间虽然有限，但它的设立，有效地增强了首都开封府周边地区的治理，对促进这一地区司法公正、灾害赈救、水利修造、国家法令执行、社会治安稳定等都具有积极的历史作用，因而是一个发挥了重要作用的行政机构。它的设立，对宋朝京畿地区行政制度建设和该地区治理也提供了有益的尝试，对宋徽宗、宋钦宗朝乃至南宋初京畿路提刑司的复置也具有深远的历史影响。
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