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       摘 要：随着城市化、现代化进程的加快，中国的失地农民问题日益尖锐，失地农民在征地过程中及征地以后遭到政策、体制、经济、市场、文化等多方面的排斥，受到不公平的待遇。而其中政策性因素对失地农民所造成的排斥，成为一种根源性排斥因素，体现了土地征用制度中的漏洞和不公，是失地农民利益受损的直接原因，并为利益集团明目张胆地侵害失地农民权益提供了机会。消除对失地农民的政策性排斥，是解决失地农民问题的关键所在。
       关键词：城市化；失地农民；社会排斥；政策性排斥
       中图分类号：C912.82　文献标识码：A　文章编号：1000-5242(2008)03-0031-08
       作者简介：王慧博(1979—)，女，河南柘城人，上海政法学院社会学与社会工作系博士。
       一、失地农民问题产生的历史与研究现状
       1　失地农民问題的由来
       农民大规模失地最早可追溯到15世纪末到19世纪中叶欧洲的“圈地运动”(Enclosure Movement)或“羊吃人运动”，其中以英国“圈地运动”最为典型。“圈地运动”是15世纪末到19世纪中叶西欧新兴资产阶级和新封建贵族使用暴力大规模圈占土地，致使农民失去土地的过程。所谓圈地，即用篱笆、栅栏、壕沟把强占的农民私有的土地以及集体公有的土地圈占起来，变成私有的大牧场、大农场。大批丧失土地和家园的农民成为一无所有的雇佣劳动者，这是资本原始积累的最重要手段之一。在“圈地运动”中，以农民的血肉和尸骨换来了农业资本主义的大发展。大部分破产农民流入城市，成为雇佣工人和产业后备军，为产业革命提供了廉价劳动力。马克思曾高度概括“圈地运动”的后果是：“从亨利七世纪以来，资本主义生产在世界任何地方都不曾这样无情地处置过传统的农业关系……从历史上遗留下来的一切关系，不仅村落的位置，而且村落本身，不仅农业人口的住所，而且农业人口本身，不仅原来的经济中心，而且这种经济本身，凡是同农业的资本主义生产条件相矛盾或不相适应的，都被毫不吝惜地一扫而光。”E.李普逊和保尔。芒图认为，即使是血腥的“圈地运动”或“羊吃人运动”，其影响对农民来说也是有利有弊的。其弊在于它违背了农民的意愿，剥夺了农民的生存资料。其利在于使部分农民不再依恋土地，尽快进入到新兴的工业文明和城市文明中来。
       2　我国失地农民问题产生的背景
       在我国，农民失地早在计划经济时代已有之。20世纪50年代，为完成工业化原始积累，我国实行了严格的城乡分割二元政策，大量人口滞留在农村，从事着知识和技术含量不高的种养业和简单手工业劳动。农民身份的制度性安排，注定了他们知识和技能上的欠缺。改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推行，农民获得了土地的使用权，土地上的收益成了农民最根本、最直接和几乎是唯一的收入来源。土地在农民生活中扮演着生产资料、经济基础、社会保障、繁衍发展等多种角色。这样的结构显然是不稳定的，它为后来失地农民问题的产生埋下了伏笔。改革开放后，伴随着快速城市化，我国在20世纪80年代中、90年代初曾发生过两次的“圈地热”，失地农民问题那时就已经存在，但在政府计划安置下，征地单位按指标录用失地农民，失地农民就业同货币、住房一样，成为失地补偿的形式。因此，失地农民的许多问题被掩盖，矛盾并未激化。
       但是，至2000年以后第三次轰轰烈烈的圈地浪潮到来之时，城镇、工业区、开发区等正在以前所未有的速度急剧膨胀，越来越多的农村集体土地以种种合法的或非法的、公开的或隐蔽的形式变为城镇建设用地，失地农民数量剧增。同时，随着社会主义市场经济的建立和企业用工制度的改革，征地安置补偿费代替了招工指标，土地被征用后，劳动力不再由政府给予他们就业安置，而是按市场经济的办法来自寻出路。这样，失地农民在城市中的生活和就业面临着严峻挑战，再加上对失地农民社会保障体系的缺失，“无地、无业、无保障”的失地农民问题逐渐全面爆发。社会矛盾日益突出，成为了一个令人关注的社会问题，甚至危及社会稳定。
       3　我国失地农民问题研究的状况
       同样，从2000年后新一轮的全国“圈地热”席卷而来，由城市化而引发的失地农民、农民工问题浮出水面，学者们才将研究的重点转移到农民上来，对失地农民的生活、农村土地制度、城乡二元管理体制等进行深层次的思考。如刘英丽以新闻报道的形式，王国林以口述史的方式，阐述了失地农民的生活现状，指出现行的征地补偿安置政策和地方政府片面追求GDP的增长导致了失地农民问题。汪晖、朱明芬、李一平、赵友新等学者对沿海发达地区，如上海、杭州、深圳等大城市郊区的失地农民进行了实证性的研究，认为沿海发达地区虽然在征地拆迁补偿办法方面进行了制度创新，补偿标准有所提高，但仍存在失地农民就业难、出路不容乐观等问题，并从理论上对土地征用制度、城乡社会保障制度、就业制度等提出了改革的措施。陈映芳、文军、鲍宗豪等为解决失地农民问题提出了“农民市民化”的方案；陈传锋从社会心理学的角度去研究失地农民……众多学者对失地农民问题纷纷发表自己的看法，开出了一剂剂处方。
       国内学者针对我国城市化进程中凸现的失地农民问题，从不同的角度进行了分析、研究，提出了大量富有启发性的观点、主张和建议，但是研究在总体上还是处于探索阶段，一些研究成果还没有完全运用于实践过程。研究的主要关注点聚焦于补偿费过低、社会保障不健全、农民市民化过程不顺利等微观方面。很少有对我国的征地法律、法规、宏观政策进行深入反思的。笔者运用社会排斥理论对失地农民问题进行剖析，发现政策性的排斥是造成失地农民问题的根源性因素，尤其是土地征用制度中的漏洞和不公，是失地农民利益受损的直接原因。失地农民在征地中的无权、无语、无钱、无地位等不公平待遇均可从法律、法规和政策中找到相对应的根源，消除对失地农民的政策性排斥是解决失地农民问题的关键所在。这是一个用西方的理论视角对我国的本土问题进行审视的过程。
       二、我国失地农民问题的现状
       改革开放以来，人们认识到加快城市化是解决许多社会经济深层次矛盾的现实选择，是我国步入现代化的必由之路。与此同时我国进入了城市化高速发展时期。正如李培林在中国社科院举行的2005—2006年中国社会经济形势报告会上的发言：“从改革开放初期不到200个城市，现在全国增加到661个城市……可以看到我们在1990年到2000年，城市化年均提高1个百分点，近5年来城市化水平每年提高1.4个百分点。这在全世界是一个城市化加快的水平。我们有望在‘十一五’规划期间内实现城市化水平达到超过50％的前景。”
       按照世界上每l万城镇人口平均需要不少于1平方公里土地的基本要求以及我国城市化水平每提高1％将增加1270万城市人口的实际，我国城市化
       水平每提高l％则需要占用耕地约12.7万公顷。从经验数据来看，一般每征用0.067公顷(1亩)耕地，就产生1.5个失地农民。据学者推算，目前，我国失地农民人数应在5100—5525万之间，如果加上因农村超生等原因没有分到土地的“黑户口”劳动力，这个数目则逾6000万。同时，按照我国现有的城市化水平和经济发展速度，今后每年仍需征用农地16.7—20万公顷，预计每年将新增失地农民375—450万人，10年后失地农民总数将接近1亿人。
       在目前的失地农民中，60％生活处于十分困难的境地，有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30％，而10年后，生活困难的失地农民则将高达8000万人。自2004年以来的130起农村群体性突发事件中，有87起是因土地问题而发生的警民冲突，占总数的66.9％。从地区分布看，失地农民问题已从东部沿海发达地区扩散到中、西部地区。截至2004年，上海市共征用、使用土地约144万亩，失地农民总数超过100万人；浙江省总共征用土地超过200万亩，全省失地农民超过200万人；中部河南省每年约有20万农民失去土地，失地农民数量增长迅速；西部四川省到2007年底，全省有失地农民480万人。
       我国失地农民问题日益尖锐，“失地农民”已成为一个代名词。它指的是一个新出现的弱势群体，无保障的城市“边缘”人群。失地农民持有城市的“绿卡”，却缺乏城市的社会和生活基础，缺乏在城市的谋生手段，缺乏城市的认可度，甚至在相当长一段时间不能适应城市的生活习惯，被排斥在真正的市民之外。农民失去了土地，农民身份已不复存在，低廉的生活成本已一去不返。尽管“农转非”之初，有一定数额的安置补助费，但那只是杯水车薪，用一分少一分；更严重的是心理、心态的失衡，找不到生活的支撑点，由此沦为一种“非农非城”的“边缘人”。正如陈锡文所言：“农民失去了土地以后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既不是农民，又不是市民，只能是社区游民，社会流民。”城市化的进程造就了一个受城市和农村“双重排斥的弱势群体”。
       三、失地农民受排斥的政策性原因分析
       失地农民在成为双重弱势群体的过程中，受到了来自政治、经济、文化、政策、体制、市场等多方面的排斥。而政策性因素却构成了对失地农民排斥的根源性因素，体现了土地征用制度中的漏洞和不公，是失地农民利益受损的直接原因，并为利益集团明目张胆地侵害失地农民权益提供了机会。
       1　法律、政策规定的相互矛盾，为利益集团侵害农民利益找到了政策依据
       我国《宪法》第十条规定：“城市土地属于国家所有”；而第十条第二款则规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这就引发了一个矛盾：农村集体土地转换为城市土地，按照《宪法》第十条规定，其所有权应该征为国有；然而，根据第十条第二款的规定，征地权的行使只有在符合公共利益的前提下才是合法的，如果这种从农地向市地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的是修建高尔夫球场、开发房地产等纯属盈利性质的用途，这种征用权的行使应届于滥用。这就陷入了两难境地：不符合公共利益的农地向市地的转换，若不征为国有不符合《宪法》第十条规定，征为国有又不符合第十条第二款的规定。
       在1998年修订的《土地管理法》第二条第四款也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”可见是否符合公共利益是土地征用权行使的依据。《土地管理法》第四十三条同时规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”显然，除了乡镇企业、村民住宅、乡(镇)村公共设施和公益事业用地以外，任何单位和个人需要使用土地的时候，必须要将农村集体土地先征为国有，这就意味着即便这种用途转换不符合公共利益也必须先征为国有，这显然与《土地管理法》第一条第四款相矛盾。
       1995年1月1日开始施行的《城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”第二十二条则规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。”划拨土地使用权即指划拨国有土地使用权。这就将农村集体土地的用途排除在房地产开发用地以外，而农村土地要转换成房地产开发用地，无论是否符合公共利益，均须征为国有。可见，这两项条款与《宪法》第十条规定相矛盾。
       从上述分析可以看出，我国现行法律法规关于土地征用方面的政策规定，存在相互矛盾的地方，成为我国农地征用权被滥用、农民利益遭受侵害的法律根源。
       2　“公共利益”界定不清，为利益集团侵害农民利益提供了政策漏洞
       首先，对于何谓“公共利益”，包括宪法在内的所有关于土地征用的相关法律、法规、政策，无一例外地对此语焉不详，仅是作一概括性规定。结果使现实中的征地范围几乎涵盖了一切社会经济领域，各类开发区建设、工商业发展、招商引资、楼堂馆所建设等各种经济行为纷纷搭乘“公共利益”这一快车，而真正为了社会经济可持续发展或解决经济发展中某些公共瓶颈问题，如水利设施、能源供应、环境保护等重大公共利益设施征地和建设，由于投资大、出让费低，“吃力不讨好”，地方政府却较少关心。如我国开发区建设趋于泛滥，一些地方政府借开发区之名乱占耕地，却“征而不开”、“开而不发”，造成大量耕地闲置撂荒，全国开发区土地43％闲置。截至2006年底，全国已清理出各类开发区6866个，其中违法占地的达5300个，占原有开发区总数的77.16％。
       按照亚当·斯密的观点，任何经济活动都有一定的公益性，市场这只看不见的手将许多人的自利行为合成为促进繁荣的公益行为。国家机关正是以此作为自己不当征地的最好理由，把市场主体商业投资亦视为公共利益的需要，从而频繁地使用征用手段。这就助长了囤积土地、炒卖地皮、市场投机、土地“寻租”、权钱交易等腐败的滋生，最终使农民的利益受损，使国家的威信受损，2007年初上海、北京被揪出的10个贪宫中，有8个是“栽进土地”中的。如上海的殷国元，拥有房产30多套，每套价值几百万元，总值达1亿元以上，而这些全是靠他批租土地“挣”来的。再如广东省原副省长于飞，利用职权为其女儿在香港注册的皮包公司批地3500亩，一转手便狂赚2800万元人民币。
       其次，即使符合“公共利益”用地要求，也要慎重
       使用土地征用权。在市场经济下，一些“公共利益”性质的行业，已成为垄断性、营利性的行业。它们正在大幅度提高其“产品服务”收费标准，国民对这些“公共产品”的消费已不再是“计划经济”时期的免费消费或低标准消费，而是按照不完全竞争的垄断行业所提供的价格进行“高消费”，其行业产权收益同完全竞争市场条件下其他赢利性行业产权收益的差距在缩小，有的甚至成为行业收益的“领头羊”，如高等院校、医院；还有的甚至成为行业垄断性收益，如供水、供气、供电，等等。这些行业之所以能处于比较优势的地位，行业收益持续攀升，除了其他原因之外，第一产业的产权无偿或低价转移成为垄断性第三产业起飞的发动因素。
       我们知道，仅仅为了某种市场主体的经济利益而强制征用土地的行为，实际上是通过国家公权力来强制剥夺一部分人的利益从而满足另一部分人利益的行为。这是国家权力对私人权利严重的侵害。对“公共利益”概念的界定模糊以及法律本身的矛盾，给予了国家机关权力“寻租”的借口，导致了土地征用权的极度滥用和对农民利益的严重侵害。
       3　农村集体土地所有权主体虚位，为利益集团随意侵占农民土地提供了方便
       集体土地所有权是村集体所有和乡镇集体所有，村委会、乡镇集体经济组织对集体土地享有经营管理权。从表面看来，这确定了农村集体土地所有权的主体和代表，但实际上集体土地所有权主体并没有得到清楚界定。
       首先，对于土地所有者集体来说，“集体”只是一个含义模糊的术语，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，这类似于国有企业中的“所有者缺位”。对于农民来说，由于集体所有制中农民个人的二重规定性，农民并不认为集体土地就是自己的。在笔者的调查中，上海S村有52.77％的人认为土地属于国家所有；河南H村有68.41％的人认为土地属于国家所有，而且很多人认为集体的就是国家的，这是一回事。对于村委会和乡镇集体经济组织来说，作为土地的经营者和管理者，缺乏维护农民集体利益的约束和激励机制，没有所有者的监督，土地管理者和经营者就享有了广泛的自由裁量权、甚至是专制的权力，使得土地集体所有实际成为管理者所有，即实际为村委会、乡镇集体经济组织等少数干部所控制，给少数人带来了利用土地以权谋私“寻租”的机会。
       其次，乡镇政府作为基层行政组织，仍将集体土地的管理职能和集体所有权主体的职能合二为一，政府职能严重越位。很多乡镇政府参与农民集体所有权让渡的收益分配，甚至截留收益。如北京市郊区所有的乡镇政府都参与了和用地单位的征占地谈判，大多数乡镇都明文规定乡镇政府应收取的土地流转收益比例，甚至一些征占地流转行为直接由乡镇政府组织操作，统一进行招商引资，与土地受让方谈判流转价格，等等。
       再次，集体所有制中农民个人的二重规定性，造成土地产权主体模糊，农民难以进行集体的行动。在产权的意义上，财产的保护有赖于排他性产权制度的建立，有赖于明确的产权主体的形成。在目前的产权制度下，产权保护成本由保护者单独承担，但利益却由众多主体分享，这就不可避免产生“搭便车”现象。于是，当强制性低价甚至无偿征用农地时，无人出面进行干预；当集体领导贱卖、侵占集体土地时，无人出面制约，土地的使用和收益的权利常常受到侵害。
       第四，在进行收益分配时，土地补偿费归属不明确。土地集体所有意味着农民作为集体组织的成员，平等地拥有对集体土地的成员权，但并不拥有按份分割农地的所有权。因此，当农地被征用时，土地的补偿收益应归集体所有，还是应分配给集体土地的成员，没有理论依据，在制度设定和实际操作中就几乎都给了集体。另一方面，面对征地补偿费这块蛋糕，凡是能沾上一点关系的各行为主体都想参与瓜分，村集体和农民最多只获得25—30％，而这25—30％中，也由于集体土地所有权界定不清，农民实际只获得了极少的一部分。
       农民集体土地所有权的名存实亡，带来了政府无视集体土地所有权和农民权利以及集体土地所有权行政权力化的倾向。
       4　征地补偿政策不合理，侵害了农民对土地的财产收益权
       (1)《宪法》没有明确对征地应依据何种原则进行补偿
       《宪法》作为根本大法，是一国法律、法规的立法基础，应该对基本的问题作出规定。考察国外的大多数宪法，无论是“完全补偿”、“公正补偿”、“公平补偿”还是“相当补偿”，基本上对土地征用补偿的原则作出了明确的规定。它们对征地补偿制度所采取的立法体例，往往是在宪法中对土地征用补偿的原则规定基本的条款，然后在单行法律中以土地征用补偿原则为基础，分别规定具体的标准。我国虽然在2004年的《宪法》修改中明确了补偿条款，但是对补偿的原则却没有明确，征地补偿原则缺乏宪法基础。
       (2)征地补偿标准和范围极不合理
       我国《土地管理法》规定的征地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征用土地前3年的平均年产值计算的，其中征地补偿费为该地被征用前3年平均年产值的6—10倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费为该地被征用前3年平均年产值的4—6倍，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。这种补偿标准计算的基准是农地的年产值，很不科学。年产值是农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产自然条件如光、温、水、土和社会经济条件如农产品价格、耕作制度、产业结构调整的影响，而与被征地的区位等地价因素无关。事实上土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。
       这种法定的征地补偿标准存在三个问题。
       第一，法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外。按照经济学原理，产品价格要受到市场供求的影响，在需求不变情况下，供给增加引起价格下降，供给减少引起价格上涨；在供给不变情况下，需求增加引起价格上涨，需求减少引起价格下降。但目前我国的征地价格对市场的供求变化却反应呆滞，一方面国家对农地的供给是有严格计划的，从理论上讲农地势必会处于一种供不应求的状态，另一方面城市化进程对农村土地需求量日益增大又是客观存在的事实，但是由于我国征地是套用国家法律规定的内容和标准来确定土地补偿额，致使征地补偿额度的计算始终游离于土地市场价格之外，无法体现土地作为经济物品的稀缺性特点，无法反映供求关系作用带来的土地价值的无限升值。
       第二，法定的征地补偿标准较土地实际产出价值而言往往失真。首先，在计算补偿费和补助费时，基本是按传统的粮经作物比测定前3年的农业产值，这个标准与现实不相适应。在我国，农业以前是弱质产业，基本上以传统种植业为主，收益很低。但随着科
       技发展，农民调整产业结构，使农业高科技附加值不断提高，农业已经不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，农产品的收益越来越高，农民从土地中取得的收益也得以提高，土地的产出已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，若补偿标准仍是以传统的粮经作物为标准，就忽略了土地潜在的巨大收入。其次，现行的补偿标准没有考虑失地给农民带来的间接损失和要承担的风险成本。目前在农民收入多元化的情况下，土地收入依然占60％，土地能给农民带来保障，提供基本养老保障和就业保障。而失去土地后，农民所需的全部生活资料必须依靠市场，市场有许多不确定的风险，如物价上涨和失业等。在整个补偿中没有考虑失地带来的风险成本。
       第三，一些征地补偿标准无法解决土地增值收益分配的不合理问题。目前我国土地征用的有些补偿标准只有最高限度的限制，如前所述“每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍”，即使有些有法定最低标准的限制，但政府的自由裁决权也比较大，如“征用耕地补偿费为该地被征用前3年平均年产值的6—10倍；征用其他土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置费的标准规定”，“被征用土地上的附着物和青苗费的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。较大的自由浮动幅度和“参照”赋予了政府极大的自由裁决权。由于政府作为利益参与方分享土地征用的收益，被征用方又极少参与征用过程，导致很多地方政府常常按照法定最低标准给予补偿甚至连法定的最低标准也达不到，出现显失公平的不合理现象更是常见，如湖北省仙桃市平均每亩征地补偿费仅280元。政府以支付较低的补偿费获得土地后，往往又以很高的土地使用权出让金转入市场，由此所形成的增值收益是巨大的，但是失地农民却被排斥在分享这种收益之外。
       国务院发展研究中心副主任陈锡文指出，如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000—8000亿元的话，那么改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。失地农民的“农转非”，实际上转成了城市贫民，加上保障、就业体制的不健全，最终是制造出了一批比市民和农民都要弱势的“双重弱势群体”。
       5　政策及法律法规的缺陷，排斥了失地农民真正参与征地程序
       (1)失地农民丧失征地参与权。我国《土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。”就这一条款本身而言，农民无权参与能否征地的谈判，也就是不能过问土地所有权的变更。农民权利只能在方案确定后有所表现，不能在制定方案时发挥作用，这是明显的自上而下行为。农民是集体土地的拥有者，在土地所有权变更中应处于主体地位，参加方案的制定与修改，自始至终保持谈判的主要角色，而不是反主为客。此外，土地是农民最重要的财产，失去土地标志着最大权益的剥离，其他事项都是细枝末节，没有关键意义。有关“补偿安置方案”，与所有权问题相比较，犹如本末关系，不可同日而语。该条款将农民定为从属的地位，与农民作为土地主人的身份不符，必须反过来，才能提高农民的谈判地位，规定制定方案从下到上的程序，反复进行修订，体现农民在征地程序中的重要性。
       (2)失地农民话语权缺失。从理论上讲，有效的农村基层组织——村民自治制度能够为村民提供受政策和法律保护的机制，是保障失地农民利益的最后一道关口。但在现实中，它与基层政府却有着密切联系，一方面，由于村委会成员的选举在很大程度上是在乡镇一级政府指导、协调、监督下进行的，乡镇一级党委、政府能够直接决定村委会干部的人事任免，村民委员会受到政府行政行为的强力干预和控制，仍然是一种准政府的行政组织，代理上级政府的一部分行政职能。如当涉及土地转让的谈判交易、征地补偿款的分配等重大利益问题时，村委会并不能完全代表“村农民集体”行使土地所有权职能，而是要贯彻执行乡镇意图。另一方面，在市场经济的大潮中，村委会干部无法满足于仅有的微薄的补贴(工资)，或是忙于村级经济的发展，或是谋划个人事业的发达，无暇顾及村中事务。因而，在这样的制度安排下，一方面他们要面对来自上级的压力，另一方面，他们要受到自身利益的局限，或者接受较低的征地价格，以牺牲农户的经济利益为自身谋求政治的和经济的利益，或者借用其权利攫取农民个体模糊的产权界定下外溢的财产权利，直接截流征地补偿款。
       因此，村民委员会作为农村自治组织的职能已异化，成为国家政权在村落社区的延伸。因此，有学者认为中国农民权益受到排斥的本质在于：中国农民在今天的中国社会是一个在正式的政治过程中没有其利益真正代表的阶层，也是一个无法自我保护的阶层，丧失了自己的话语权。是这样一种政治处境，容许了经济上和社会上对中国农民权益的剥削与侵害。
       (3)失地农民利益诉求机制缺乏。现有的土地征用补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，《土地管理法>>第十六条规定的主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据国务院《土地管理法实施条例》第二十五条的规定：“对(征地)补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”《土地管理法》赋予农民在方案确定后的议论权，《实施条例》却撇开议论权，可以单方面行动，照征不误。按照《实施条例》的条文，农民在征地过程中无足轻重，不管他们对征地方案是否认同，征地按计划进行，带有十足的强制性。而且法律将征地补偿标准争议的最终裁决权赋予了批准征地的人民政府，所谓运动员和裁判员同一人。并且现行的法律法规并没有对如何实行裁决制度以及究竟由哪个机构具体承担相应的职责做出明确的规定。根据《土地管理法》，省级以上人民政府才有集体土地征用批准权，因此，对征地补偿、安置的争议，其救济途径也仅限于由省级以上人民政府裁决。在我国目前的客观现实条件下，这一途径也存在救济成本过高的问题，在实际执行中有许多困难。这种制度安排，给征地方以过大的权力，而被征地方连起码的司法救济权都没有，实际上剥夺了被征地方合法的救济途径。双方的攻防武器严重失衡，极易造成对被征地人利益的损害。
       在相关法律缺失的情况下，有些纠纷能否适用司法救济的态度不甚明了，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，导致纠纷无法解决，农民告状无门，司法保护不能实现。即使法院受理了，但在案件审理的过程中，常常受到来自地方保护主义的压力，老百姓也很难胜诉。
       
       四、结语
       法律、法规、政策上的漏洞与不公，是失地农民问题产生的根源性因素，失地农民在征地中的无权、无语、无钱、无地位等不公平待遇均可从法律、法规和政策中找到相对应的根源。因而，消除对失地农民的政策性排斥是解决失地农民问题的关键所在。
       1　与时俱进，修改、完善与征地相关的法律法规
       首先，应以《宪法》这一基本法为准，真正将国家征地行为限制在公共利益需要的范围内，其他法律都据此进行调整和修改。修订《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等相关法律法规，避免法律法规之间相互冲突和矛盾。其次，需要尽快出台《土地征用法》，将所有征地内容法制化。只有通过严肃的法律对土地征用进行全面的保护，才能真正维护征地双方的合法权益。
       2　严格土地用途管制，清晰界定“公共利益”范围
       第一，应提高基本农田保护的法律地位，制定《基本农田保护法》，明确将基本农田的划定范围公诸于众，接受全社会的共同监督，严格控制征用基本农田。第二，应借鉴发达国家和地区的经验，采用列举法清楚界定“公共利益”的外延，明确只有国家投资的国防、水利等各类重点建设项目，能源、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目才可以依法征用农村集体所有的耕地。而其他如电力、教育、文化、卫生、体育、环境保护包括城市绿化等社会公益事业、各级党政机关用地等虽然也是“公共利益”用地，则不允许征用基本农田，因为城市分区规划的建设用地完全可以满足这类“公益”用地需要。而城建、铁路、公路、民航、开发区等用地，可通过经营而收回成本并获利，则不应该放在“公共利益”范围内。
       3　明确产权主体，界定产权权能
       笔者认为，借鉴我国台湾地区的经验，实现自己的“农地农有”是一个很好的办法。
       我们的“农地农有”，并非像台湾一样去实现农地私有，而是指国家政府放弃农村土地集体所有制，把农村全部土地收归国有，国家只保留土地的所有权，把除土地所有权之外的使用权、占有权、收益权、处分权(转让、转包、租赁、抵押、担保、留置、继承、入股)等权利全部归还农民，并将土地无限期地承包给农民，除了国家出于公共利益目的可以进行征用外，其他任何部门和个人均不得以任何名义进行征用。这样，国家是土地的名义所有者，农民是土地的实际所有者。
       经过“农地农有”，土地还可以直接进入一级土地市场进行买卖，回归土地真正的市场价值。当然，如果政府真的因为公共利益需要而征用土地，那么应该由政府代表国家同土地的实际所有者进行一对一的谈判，按照市场的价格赎买除了土地所有权之外的所有权利并对农民今后的生活作出安排。
       为了防止出现农民获得土地出让权后土地大规模兼并的问题，可以借鉴我国台湾地区的经验，通过增加土地交易税的方式来解决。如果土地交易税达到了土地出让价格的一倍以上，那么土地的买卖双方就都会认真考虑这笔交易是否经济，从而阻止了土地的大规模兼并。
       3　完善土地征用听证程序，建立健全征地监督机制
       在今后的改革中，我们应逐步完善土地征用的三个听证程序：一是征地目的听证程序，该程序主要是审核此次征地的目的是否为“公共利益”；二是征地补偿标准听证程序，该程序主要是对补偿的公平合理性进行听证；三是征地司法救济听证程序，即当失地农民的权益在征地过程中受到侵害或者可能受到侵害时，可以通过该程序申诉，求得保护。完善土地征用听证程序，建立征地过程中的对话机制是保障农民集体权利的一个基本要求。听证制度的目的应该是逐步让理性的农民为自己做出选择(包括补偿额、分配方案，等等)，而不是替农民做好选择后在程序上的一个摆设。同时，还要建立健全征地监督机制，以避免使各种约束征地的法律、程序等流于形式。
       总之，消除对失地农民的各种政策性排斥，是解决失地农民问题的根本措施和首要任务。只有各方共同努力，才能早日解决中国的失地农民问题。
       [责任编辑 姬建敏]