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       以国库单一账户体系为基础的国库集中支付制度是现代财政管理制度的核心。在社会主义市场经济日趋完善、蓬勃发展的新时期，逐步地实施国库集中支付制度可以减少资金周转环节，加强财政监督，有效地规范财政收支行为，提高资金使用效益，增强政府的宏观调控能力。国库集中支付制度的最初试点运行开始于2001年9月，并逐渐地加以推行扩大，现已在全国的大部分行政事业单位普遍实行。实施国库集中支付制度的数年中，学者们做了许多有益的尝试和研究，由正反两方面的实践经验形成了大致的两种观点：一种是国库集中支付优越性的充分展现，主张将国库集中支付制度进一步规范化、制度化、甚或提升至法律的层面加以固化，以确保国库集中支付的强制性实施；另一种则基于国库集中支付制度中的缺陷研究，主张淡化国库集中支付制度的制度约束性，更着眼于现实实际地适应性实施，甚或主张适时、部分地取消国库集中支付制度的实施。鉴于目前国库集中支付制度在全国各高等院校的广泛推及，学者们更多地侧重于高等院校实施国库集中支付制度中适应性和规则性的理论性研究，很少涉及到具体实施中的实践性探究。笔者依据目前高等院校国库集中支付的具体实践，归理出高等院校制度实施中的窘迫遭遇，进而引出对高等院校国库集中支付制度实施实践运作中的有益之见，意在为国库集中支付制度在高等院校的顺利实施提供可参之据。
       一、实施国库集中支付制度的背景及意义
       传统的财政支付制度是为适应原有计划经济体制的国库资金分散支付制度。通常是先由本级财政根据批复的各预算单位的年度预算，将各项财政性资金分月或按项目进度拨付到各单位的银行账户上，由各单位分散管理，再根据需要自主地使用和支付。这种在传统体制下形成的财政国库管理制度，分散了财政管理的有效资金，不仅降低了财政资金的使用效率，而且弱化了财政部门的监督与控制。
       随着社会主义市场经济体制的发展和完善，现代的公共财政体系正在逐步地形成和发展，传统财政支付制度的弊端也愈加明显，主要表现在：
       1．重复、分散地设置账户。在传统的财政支付制度下缴库、拨付都通过征收机关及预算单位设立的多重账户分散进行，降低了财政收支活动的透明度；同时，大量的预算外资金游离于预算管理之外，弱化了财政资金的有效管理和全面监督。
       2．迟缓的信息反馈。传统的财政支付制度下，财政资金的收支都分散在各预算单位进行，财务信息传递、汇总的延迟，降低了会计信息资料的质量，难以及时为预算编制和执行分析提供可靠的依据，不利于宏观调控措施的有效实施。
       3．收入中的缺漏。在传统的财政支付制度下，收入执行时常容易发生征收管理的不严和疏漏以及退库的不合规范现象，从而导致收入环节中财政资金的大量流失。
       4．财政资金的分散滞留。在传统的财政支付制度下，财政资金支出的执行是按分散拨付，分期使用的模式运行的；拨付与使用的不同步，往往使得相当规模的财政资金沉淀于各预算单位，财政资金难以统一调度，造成大量资金闲置而国库资金缺乏的局面。不仅导致了低下的资金使用率，而且给资金的截留、挤占、挪用创设了有利条件，为腐败打开了方便之门。
       5．财政资金监督的滞后性。传统的财政支付制度对财政资金的规范使用往往只能实施事后监督，财政资会的用途和流向难以进行实时控制，使得资金的使用缺乏预见性和计划性，加大了预算执行的随意性。
       国库集中支付制度是现代市场经济国家普遍实行的一种财政资金管理制度，又被称作国库单一账户制度，是指以国库单一账户体系为基础，通过健全的财政支付信息系统和银行间实时的清算系统，对财政资金进行集中收缴和拨付支出，政府财政部门对财政资金的分配、拨付直至收款人账户的全过程实施直接监督和有效控制的现代财政国库管理制度。国库集中支付制度要求各预算单位根据商品或劳务的所需提起申请，由国库集中支付机构进行严格地审核后，批复并直接通过单一账户体系支付给收款人，实现了财政资金支付使用的“直达”，有效地减少了国库拨出资金的库外沉淀和闲置浪费，对现代财政国库管理体系持续、稳健地发展具有重要的现实意义：
       1．国库集中支付制度的实施，有利于规范财政资金管理，严肃财政预算纪律。国库集中支付制度规定各预算单位取消自行开设的预算内、外资金账户，将所有资金统一集中于专设的单一账户中。改变财政资金层层拨付、多环节运行和多头账户的分散管理，实现财政资金的集中直接拨付。单一的结算环节，简化的运行模式不仅加快了财政资金的到位速度，而且有效地降低了财政资金的缴拨成本，同时也强化了预算执行的严格性，从根本上杜绝了财政资金的滞留、截留、挤占和挪用。
       2．国库集中支付制度的实施，有利于提高政府对财政资金的调控能力和使用效率。各预算单位专设的国库分账户和分类账户，明晰地反映出各单位的预算执行情况，使财政部门能够全面地掌握所有财政资金的使用状况。同时，预算内、外资金的集中，各预算单位沉淀的资金统一汇集于国库，增加了财政资金的可调度总额，更利于财政资金的统筹安排和整体运作，不仅提高了财政资金的使用效率，而且增强了财政部门的宏观调控能力。
       3．国库集中支付制度的实施，有利于提高依法理财水平，加强执行过程的监督。国库集中收付将财政资金的使用指标与现实资金相分离，现实资金的所有支出拨付均需经财政部门的审批才能实现，财政部门能够有效地监督和控制财政资金使用的全程，保证了财政管理和财务运作信息的通畅、透明，加强了内部的监督控制，提高了办事效率。
       4．国库集中支付制度的实施，有利于防止腐败现象的滋生，促进廉政建设。集中支付制度加强了财政部门对各项收支的审核和监督，使所有预算单位的财务账日、资金来源和使用去向，都纳入到合法、规范的管理之中，提高了收入来源和资金使用的透明度，杜绝了各种不合理的违规、违纪支出，从源头上防范和治理了腐败，促进了廉政建设。
       5．国库集中支付制度的实施，有利于规范财务运作，提高管理水平。财政资金的集中管理将原有的事后监督变为事前或事中监督，严格规范了预算执行中财政资金的用途和流向，做到防患于未然；同时，对在建项目的实时监控，掌握了进展分期支付的主动权，从根本上防止了财政资金的闲置和浪费。控制r预算执行的随意性，确保了财政资金的计划使用，加强了财政资金的预算编制和使用申请的计划性、科学性及规范性，提高了财务管理水平。
       二、国库集中支付制度的运作方式
       国库集中支付制度作为现代财政国库管理制度的核心，有效地促进了财政资金的增收节支，提高了财政资金的安全性、有效性，从源头上防范和治理了腐败。同时，账户的管理由分散到统一，增强了预算执行的透明度，提高了财政资金使用的规范性、安全性和有效
       性。国库集中支付制度实施的关键在于财政资金支付方式的重大变化，主要是根据财政资金的不同支付主体和支出类型，采取不同的资金运作方式即财政直接支付制度和财政授权支付制度。
       1．财政直接支付制度。所谓财政直接支付是指由财政部门通过统一的国库单一账户体系，直接将财政资金支付到商品、劳务的供应者或用款单位账户的资金运作方式。通常预算单位的工资性支出，工程性支出中的设备采购、建筑安装工程、工程监理等支出，以及集中性政府采购的物品和服务等支出应实行财政直接支付的方式。
       在具体实施时，首先要由预算单位依据批复的部门预算，按月向财政部门报送财政资金的使用申请；当预算单位发生实际的业务支付时，再向财政支付机构提出支付申请；财政支付机构根据批复的部门预算及资金使用计划对支付申请进行审查核实，确证无误后，即向代理银行发出财政资金的支付令，并通知中国人民银行国库，由代理银行进入全国银行清算系统进行实时清算，通过转账或国库支票支付的方式将财政资金从国库单一账户直接拨付到收款单位的银行账户。
       2．财政授权支付制度。财政授权支付是指财政部门在指定的代理银行为预算单位开设零余额账户，再由预算单位自行发出支付指令，通过转账或现金支付账目的支付方式。通常预算单位一般的小额支出和零星支出要实行财政授权支付的方式。
       在具体实施时，首先应由预算单位依照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额；再由财政国库支付执行机构将已批准的限额通知代理银行、预算单位和中国人民银行国库；在预算单位发生实际的业务支出时，由预算单位在月度用款限额内，自行开具资金使用支付令，并与国库单一账户进行清算。
       从国库分散支付制度转变为国库集中支付制度，使各预算单位沉淀的财政资金全部集中于国库，加大了财政实有资金的储备量，提高了财政部门的宏观调控能力和资金使用效率；财政部门依据预算的指标决定财政资金的支出，掌握了资金的支付权；直接支付到商品或劳务供应者的账户，既省略了繁冗的中间环节，又可以掌握每笔资金的最终去向，从根本上杜绝了预算执行的违规现象。
       三、国库集中支付中高等院校财务管理的窘境
       国库集中支付制度在高等院校的实施，加强了财政对高等院校预算执行的监督和管理，虽然没有改变高等院校支出的权限，但高等院校原有的财务运作管理方式却产生了极大的变化。在高等院校财务管理得到加强的同时，由于传统理财观念和配套措施的滞后，也不可避免地使高等院校财务管理的某些方面陷入了窘境。
       1．高等院校理财地位的转变。在高等院校实施国库集中支付制度，要求高等院校将所有的财政性经费及业务性收入全部上缴到财政统一账户下的分类账户中，由银行代收和财政统管，并且财政资金的支出也须经财政部门审核批准后方可使用。高等院校这种资金缴拨支付的财务运作方式，不仅打破了传统依据财政部门下达的预算指标自主使用经费的财务管理格局，而且还在很大程度上促进了高等院校资金使用权限向财政部门的集中，改变了高等院校传统资金管理的观念与方法。虽然国库集中支付制度明确规定坚持预算单位的资金性质不变、资金使用和财务管理的权限不变及财务机构不变的“三不变”原则，不改变高等院校资金的支配权与管理使用权。但国库集中支付制度已将高等院校预算内、外的所有资金全部上缴到财政统一管理，高等院校的财政资金支出须经财政部门进行最终的审批方能支付，财政部门监督和控制了高等院校财政资金从预算到支出的全部运行过程。这样，高等院校为保证办学、发展的正常资金运转，唯一所能做的也只是在编制预算时，全面、科学而准确地预测到自身全年所可能发生的全部业务情况，编制写入预算，申请充足的财政资金额度，使高等院校年度资金的支配、管理和使用拥有足够份额和支配度，减少财政审批束缚的压力。显然这样的做法有极大的难度。
       国库集中支付制度是全新的举措，没有过往的经验可循，人员的思想及业务素质都有待提高。一些财政人员往往以主人自居，认为国库集中支付就是对财政资金一切权限的上收，高等院校的日常开支的审批，常常遭遇“门难进，脸难看，事难办”的尴尬，有时需要多次往复才能落实。因此，国库集中支付制度实施后，高等院校的财务管理权特别是财政资金的审批权和调度权已在实质上很大的程度上收归于国家财政，高等院校的财务管理活动被压缩成单一的预算管理活动，理财主体仅剩下单一的预算自主地位。
       2．高等院校预算管理的窘境。高等院校是以支出为目的的非营利组织，预算管理是其最重要的管理方式，规范和调节着高等院校的财务收支。以往高等院校的资金存放在自己账户上，预算指标的使用无人问津。预算中没有立项的可调整追加，已有的项目资金也可挤占挪用，允许先斩后奏。
       在国库集中支付制度下，财政资金不再直接下拨到各高等院校，而是由高等院校根据财政部门审核通过的部门预算编制用款计划，报经财政部门批复后，在批复的计划内分别以财政直接支付和财政授权支付的方式使用资金，而用款计划编报和批复的依据就是高等院校的部门预算。财政部门对高等院校的预算资金进行事前、事中的监督，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，且进一步明确了“有预算才能支出”、“预算支出渠道不得随意变更”等硬性的规定。高等院校不能再随意地调整与追加预算。尽管财政部门允许调整预算，但要以待调整项目事先有预算为前提，调整程序繁琐，批复时间滞后，当高等院校突然面临新情况或新需要时，就会因受到预算的限制和财政的约束而没有可用的资金。因此，高等院校在编制预算时，必须提高预算编制的前瞻性、准确性、科学性和全面性，科学、合理、规范地统筹安排预算资金，建立科学的预算定额和指标体系，尽可能地细化预算编制，对各项专项支出设立项目库管理，保证专款专用，使所有的财政资金支付都有明细的预算依据。但高等院校可能由于传统思维及管理模式的影响，很难做到全面而周到，并且目前高等院校正处于快速的发展期，会有许多难以预料的资金支出，高等院校预算的不确定性难以避免，高等院校的预算管理不可避免地要陷入窘境。
       3．高等院校资金筹措的窘境。新时期高等院校的蓬勃发展及大规模的扩招和基础建设投资，需要大量的资金储备，单纯“等、靠、要”的财政拨款已入不敷出，广开门路、多渠道筹措资金成为高等院校财务工作顺利运行的关键。目前高等院校的资金来源除了财政拨款，还有科研项目费、学杂费等业务收入。但这些收入来源并不足以支撑高等院校生存与发展的资金需求，存在较大的资金缺口，高等院校仅靠自身的创收很难弥补。因此，银行贷款已成为高等院校当前筹措资金来源的重要途径。同时，银行为了提高资产收益，降低贷款风险，在高等院校有存款和收费权作质押的条件
       下，往往更愿意主动为高等院校提供信用贷款，缓解高等院校资金来源的匮乏。
       国库集中支付制度的实施，取消了高等院校开设在商业银行的所有账户，代之以在指定商业银行开设的零余额账户。零余额账户只有计划额度，没有实体资金，余额保持为零即没有现实的资金存款。这样，高等院校失去了原有银行存款实体资金的沉淀和收费管理权的质押筹码，导致银行顾及信贷风险而不愿继续出贷，堵塞了高等院校向银行融资的渠道，降低了高等院校资金筹措的能力，增加了高等院校的筹资压力。
       四、高等院校国库集中支付制度的顺利实施
       国库集中支付制度在高等院校的实施，摒弃了高等院校财政资金传统的分散支付方式，增强了经费预算的准确性和严肃性，改变了高等院校原有的财务管理运作方式，大大提高了高等院校的财务管理水平。但传统思维管理模式的残留及国库集中支付制度本身的欠缺，只有打破传统的思维管理模式，不断地探索、创新，完善国库集中支付制度，才能确保高等院校国库集中支付制度的顺利实施。
       1．进一步规范国库集中支付制度，促进国库集中支付的良性运作。(1)明确规定成员间的权利和义务。科学地界定国库支付中心的权利和义务。国库集中支付制度是社会主义市场经济条件下政府预算执行的关键性制度。国库支付中心具有分配预算、拨付资金、审核和监督业务支付的权利和义务。权利、义务的明确界定，将国库支付中心职权的行使限定授权范围之内，防止了超越职权、滥用职权现象的发生。为国库集中支付制度在高等院校的实施开辟了广泛的空间。
       明确高等院校的权利和义务。国库集中支付制度下的高等院校具有向国库支付中心上缴全部资金来源的义务，又有按预算指标申请资金支付的权利。权利、义务的明确界定，确保了处于劣势的高等院校权利的有效行使，又避免了义务范围之外的超额负担，促使高等院校国库集中支付的良性运作。
       (2)制定国库集中支付合理、可行的固定程序。国库集中支付制度的关键在财政资金的支付进程。合理、可行的程式化支付程序，不仅可以减少遗漏、差错的产生，还能够提高工作效率，保证高等院校业务需要的及时支付。同时，还能够有效地控制国库支付中心的权利在既定范围内运作，增强国库集中支付的透明性、公正性和规范性，促进高等院校国库集中支付制度公平、有效地运行。
       2．强化高等院校的全面预算管理，确保国库集中支付顺利运行。高等院校的财务预算是合理配置学校资源的有力手段。国库集中支付制度严格了预算执行，明确了按预算支出，不得擅自改变预算渠道的硬性规定。高等院校只有编制出科学、充分的全面预算，才能避免资金使用中的尴尬。因此，制定高等院校的全面预算管理制度，强化全面预算管理就显得尤为重要了。制定高等院校的全面预算管理制度，首先，应制定资金开支的信息采集制度，明确信息采集的步骤和范围，确保采集信息的充分性、真实性和确定性，为全面预算的编制提供可靠的参考依据；其次，应制定全面预算的编制制度，明确预算编制办法和编制程序，采取零基预算或弹性预算等先进的预算编制方法，确保预算编制、预算执行到预算调整的规范实施；最后，制定全面预算的质量要求和纪律约束，建立科学的预算定额和指标体系，尽可能地细化项目预算，使所有的财政资金支付都建立在明细预算的基础上。保证各项预算定额的科学、合理、准确、详尽，严格控制各种非预算的随意性开支，增强预算编制的严肃性、合理性和有效性。并根据资金性质区分财政性资金与非财政性资金，确定适用的财政支付方式。
       另外，在全面预算的编制中，还应适当地考虑到或有事项可能产生的预算支出。根据或有事项发生的可能性，估算预算资金的使用量，编入年度预算，实有发生时，则会有备而无患；且当突发事件产生了意外的资金支出时，也可以通过预算调整加以弥补，有效地防范了预算不足的风险。促进了高等院校国库集中支付制度的顺利进行。
       3．加强人力资源培训，提高业务素质和工作技能。高等院校国库集中支付制度是一种全新的预算支付模式，具有很强的专业性，传统的财务思维理念和资金运作方式已经远远不能适应新制度的要求。因此，高等院校的财务人员必须打破传统理念的束缚，积极参与新制度、新知识的培训，充分理解国库集中支付制度实施的依据和规范，掌握运行程序，熟练运作技能，保证国库集中支付的通畅运行；同时，还要加强对宏观经济、财政政策、金融管理、微机信息技术等的学习培训，不断强化现代财政经济管理素质，提高预算管理质量和网络运行技术，推进高等院校国库集中支付制度的顺利实施。
       [责任编辑　蔡胜勋]