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[论中国特色社会主义民主政治建设(笔谈)]服务型政府建设:民主政治发展的有效途径
作者:王 伟

《郑州大学学报(哲学社会科学版)》 2008年 第03期

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       政府作为经济社会治理的主要执行者,掌握着国家公共权力,在民主政治建设中承担着重要责任。政府的行政活动与人民的日常生活和切身利益息息相关,政府民主更容易促进人民对民主政治的理解、信任、支持和实践。中国是共产党领导的社会主义国家,政府是人民的政府,为人民服务、对人民负责,是中国政府全部工作的根本宗旨。因此推进社会主义民主政治建设,必须转变政府职能,建设服务型政府,这是社会主义民主政治建设的重要内容。
       一、建设服务型政府是民主政治发展的必然要求
       对政府性质和作用的认识一直是学者们热烈探讨的问题。早在18世纪,卢梭就指出,政府是人们“要寻找出一种结合的形式,使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富,并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人,并且仍像以往一样的自由”。人民主权理论也认为:“现代国家建立的基础是人民主权。”“政治制度的设计是为了促进人的权利的实现,人在社会政治结构中始终应该是目的,而不是手段。一切政治制度最初、最终的着眼点都应落在单个的‘人’,而非集体的、组织的人之上。”这些说法尽管有所差异,但其共同点就是强调,政府应当代表人民,为人民服务,而非统治人民,压迫人民。
       社会主义国家是对旧的国家的继承和扬弃。马克思指出,无产阶级革命的第一步就是打碎旧的国家机器,使自己上升为统治阶级。无产阶级所建立的国家政权组织,与旧的国家政权组织相比,最大的不同就是所有政府官员由人民选举产生,他们来自于人民,代表着人民,为人民服务。人类社会进入20世纪后,随着全球法律体系中制约权力的价值导向的日益突出,对服务型政府的需求也日益突出。现代社会随着人们民主意识的提高,人的主体意识进一步增强,人们逐渐意识到,政府不再是“统治者”,而是人民意志的执行者,是为公民服务的,因此要求政府必须通过民主行政给予公民更多的参与权、知情权和监督权。
       从近30年中国共产党坚持改革开放、探索中国特色社会主义道路的历程来看,随着人民生活水平和公民素质的提高,政治民主问题成为我国政治发展的基本任务,人民群众在经济、政治、文化和社会共同体生活中享受更多民主的需求不断增长。从市场经济的发展规律来看,在市场经济发展的初期,重视效率和经济能够促进经济的迅速发展和财富的积累,但是随着市场经济的深入发展,对社会财富的公平分配、对人的自由权利的尊重必然要进一步加深,人们对参与决定自己的事务提出更高的要求,他们呼唤政府提供更为民主的服务。
       为了适应市场经济发展的需要,进一步转变政府职能,建设服务型政府,从1982年以来,中国政府进行了六次以机构改革为重点的行政管理体制改革。刚刚结束的第十一届全国人民代表大会,通过了以大部制为主要内容的机构改革方案,标志着在服务型政府建设方面又迈出了一大步。建设公共服务型政府本质上就是建设民主政府,其核心价值是追求民主行政,实现政府由原来的控制者、管制者向服务者转变,从根本上抛弃传统的治民观念,形成政府与公民、政府与社会的良性互动与合作关系。因此,建设服务型政府是社会主义民主政治发展的迫切要求。
       二、民主行政是服务型政府建设的基石
       民主行政是指为了使政府能够服务于公民的共同利益,行政机构和人员必须向公民负责并保证公民参与和控制政府过程的行为机制。民主行政是现代国家公共管理的社会基础,是将民主贯彻到公共行政过程中,强调行政过程的公平、公开、对权力的制约和参与的一种服务型的公共行政。民主行政的实质是以人民为权力中心,政府作为人民的代表履行权力,为人民服务,政府行使权力要受到人民监督制约。民主向行政领域的延伸是民主政治不断发展的结果,是人类理性发展的又一个新阶段,服务型政府正是行政民主的一种较好的实践形式。有学者认为,民主行政的基础,一是每个人都有平等的资格参与公共事务的处理;二是所有重要的决定都留给所有的社群成员以及他们所选择的代表来考虑;三是把命令的权力限制在必要的最小范围;四是把行政机关的地位从主人的行政机关变成公仆的行政机关。美国学者帕特南也说道:“民主的重要特征就是在于政府不断地对公民的意愿做出回应。”
       民主行政的核心价值在于民主,而服务型政府坚持两个明确的理念:第一,政府要将公民利益作为自己一切工作的出发点和归宿,体现公民本位的行政理念;第二,在政府向公民提供服务过程中,处于基础性地位的是公民意志,而不是政府意志,政府的服务不是决定于政府,而是决定于公民的意愿。因此服务型政府的核心品质在于改变了政府与公民的传统关系,从政府统治走向了政府服务,从而实现了对统治型政府和管理型政府的超越,最终落实了主权在民的理念。这种民主行政的价值正是服务型政府的核心追求,使民主行政成为了服务型政府建设的基石。
       西方学者认为,民主行政在20世纪60年代之后之所以引起人们的重视,成为推进政府建设的重要突破点,主要是官僚制与民主精神之间的紧张关系的结果。二战结束以后,随着资本主义经济的快速发展,政府施政环境的变化,政府职能的扩展,政府服务对象的增多,复杂的行政环境要求行政官僚迅速有效地对民众做出回应,然而“理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特性,使得它(官僚组织)不可避免地会与民主制发生冲突”,从而出现了为了追求效率而损害民主价值的结果。因为这种结果的出现进而又损害了效率的实现,人们终于认识到,僵化的官僚制度与更具弹性的管理形式相比,其效率更差。特别是进入60年代以后,由于信息技术的传播,人们处于一个共同场所来体现组织特性的必要性已经消失,制定传统组织的替代方案已经变得更为切实,这就促进了民主与行政的融合,因此,民主行政伴随着新公共管理运动逐渐受到世界各国的重视。
       三、加快服务型政府建设,促进民主政治发展
       服务型政府是建立在一系列相互关联的服务理念和服务机制之上的,因此要通过一系列措施加强服务型政府建设,将民主的精神贯彻落实到政府管理活动中去,通过公众参与的决策机制、行政的程序化管理机制、竞争性服务机制来有效地服务公民和社会,以行政民主发展推动社会主义民主政治发展。
       首先,要进一步强化公共服务理念,建设负责任的服务型政府。服务型政府要求政府的定位必须紧扣“服务”二字,公共服务应该是公民需求的反映,而不是政府需求或有能力向政府施加压力的利益集团需求的反映。服务型政府理念要成为政府工作的宗旨,寓管理于服务中,为企业发展创造良好、公平的竞争环境,为公民提供快捷、完善的公共服务。服务型政府是责任政府,相对管制型政府而言更加强调民主责任和法制秩序,要求政府在提供服务时必须对服务对象负责,要求政府既是秩序的建立者,又是秩序的遵守者。
       其次,要加快政府职能转变,建设有限的服务型政府。服务型政府是有限政府,要贯彻决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则,在实践中继续完善“大部制”,进行“大部制”改革关键是转变职能,理顺机制,政府应当着重发挥以提供经济性公共服务为重点的经济职能、以提供基本公共服务为重点的社会职能。要进一步推进事业单位改革,以承接政府转移出的部分职能。同时实行“大部制”管理后,一个部门的权力更大了,需要建立有效的权力约束机制,加快探索适合“大部制”的政府权力结构和政府运行机制成为必需。
       第三,要创新政府运行机制,建设有效的服务型政府。服务型政府是效能政府,要建立包括公民参与、专家论证、集体领导的科学合理的决策制度,合理分工并与群众紧密结合的执行制度,以“阳光行政”为特征的包括各种法定机关、公民、新闻单位共同参与的复合型监督制度,以行政赔偿为核心的包括行政复议、行政诉讼的各种救济制度。要促进行政技术革新,建设电子政府,通过更广泛、更便捷的信息和服务,有利于大大降低行政成本,提高政府服务效率。
       第四,进一步推进依法行政,建设法治的服务型政府。服务型政府是法治政府,政府必须依法行政、依法管理经济与社会事务,摒弃行政过程中的“暗箱”操作,提高行政效率。要进一步深化行政审批制度改革,严格规范政府行为,合理划分行政权力,加强对行政权力的监督和制约,大力加强廉政建设。要进一步规范行政程序,推进政务公开和信息公开,建设公开透明的阳光政府,确保政府的权力运行置于法律和人民的密切监督之下。