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       摘要：公诉制度的诞生以检察官的出现为标志，以人们对犯罪客体的全面认识为理论前提。对公诉制度的界定必须围绕公诉主体、公诉目的两个方面进行。公诉制度的变迁遵循了适用范围日益扩展、公诉机关日益独立统一、起诉条件日益规范、起诉原则日益科学的发展变化趋势。我国现行的公诉制度在向国际刑事司法准则靠拢的同时，形成了自己的特色，但依然存在着不少缺憾，应该从厘清检察职能和实现控辩平等的角度对其予以完善。
       人类的刑事起诉制度是沿着私人起诉向国家公诉的轨迹逐渐变迁的，公诉制度的产生是人类诉讼走向文明的标志。尽管各国基于不同的经济与政治、文化传统，在历史发展过程中必然会选择适合自己国情的公诉制度，但作为人类共同法律文化成果的组成部分，对公诉制度进行探究，也会发现其中必然包含着诉讼制度的某些共性。研究公诉制度的起源与发展变化，揭示其所体现的某些规律性，进而为完善我国的公诉制度提出若干构想，这便是本文写作的初衷。
       一、王权诉求与职能分化：公诉制度之滥觞
       公诉制度，发端于法国。在13世纪末，法国已初建中央集权的封建专制统治，为了维护王室地位，有效地追究犯罪，由国王任命的，以国家公诉人的身份对涉及王室利益的犯罪进行侦查、批准对被告人的起诉，参加法院审判和监督罚金执行的专职官吏——检察官应运而生。至1670年路易十四在位时，法律明确规定了检察官的等级并设立总检察长。1808年的《拿破仑刑事诉讼法》从公诉主体的角度对公诉制度作了界定，该法第1条规定，请求定罪科刑的刑事公诉权，专由依据法律授予这种职权的官吏行使[1](P82)。从理论基础上看，公诉制度的产生源于人们对犯罪客体的全面认识。在早期社会，刑法理论一般认为“犯罪是违反别人权利的行为”[2](P164)，相应地，在刑事诉讼的发展过程中，最早出现的控诉制度便是以被害人提起控诉为特征的自诉制度。随着社会的发展，人们对犯罪客体的认识发生了变化，即认为犯罪不仅侵犯了被害人个人的利益，还同时侵犯了社会、国家的利益，对刑罚权的行使不能完全委诸个人。在理论的嬗变过程中，公诉制度的诞生便成了历史的必然。具体而言，这种必然性的根据在于：
       1．公诉是国家义务的体现，公诉制度是国家制度发展的结果。按照现代的政治和社会观念，国家机构担负着维护社会法律秩序保护民众合法权益的责任，既然犯罪侵犯了国家和社会的利益，加之近现代的社会生活趋于复杂，无明确被害人的犯罪日益增多，国家对犯罪进行追诉是其义务所在，建立公诉制度，正是这一义务的体现。
       2．被害人行使全部控诉权或大部分控诉权使国家刑罚权难以充分实现。被害人行使控诉权在起诉能力和起诉斟酌方面都受到较大限制。从客观上讲，作为个人，被害人不具有检察官所具有的国家权力和司法能力，难免缺乏控诉举证能力；从主观上讲，被害人易受个人感情的左右，易持报复心理而缺乏客观精神，难以合理斟酌刑事起诉中应当考虑的公共利益因素，有的会因惧怕遭受报复而不敢起诉，有的会因为贪图丰厚的损害赔偿而自行“私了”不愿起诉，有的会因时过境迁而懒于起诉，由检察官提起公诉则容易弥补上述不足[3](P251)。
       3．采取公诉制度可以厘清法院的职能，有利于保持刑事诉讼的合理构架。刑事诉讼如果依赖于私人起诉，将使法院承受过重的诉讼负担，尤其对较为重大复杂的案件，它不仅要负责审判，还不可避免地承担调查取证甚至一定程度上的控诉职能，从而成为一个实行“纠问制”的“全能法院”。这必然会在相当程度上取消了司法分工和制约制度，与刑事诉讼的发展趋势相悖。
       正是有了上述渊源，各国相继建立了自己的公诉制度，并均毫不例外地从公诉主体、公诉目的等方面对公诉制度进行界定。就公诉主体而言，各国法学理论一般认为，其包括两个方面：一为公诉权主体——国家；二为履行公诉权的主体——检察机关及其他专门机关。就公诉目的而言，一般认为，“提起公诉，乃检察官就特定案件终结侦查后提起刑事诉讼，请求法院审判之诉讼行为”[4](89)，即公诉的目的在于提请法院对具体案件进行审理，从而裁断国家刑罚权在该案件中的有无和刑罚权范围如何，并请求法院在确认存在刑罚权时对犯罪人施以必要的刑罚处罚。
       由于历史传统、政治和经济发展、法律文化上的差异，各国在采用公诉制度的同时，建立了符合自己国情的制度体系。随着全球经济一体化进程的加快，国与国之间相互影响、相互借鉴的趋势也日益得以凸显，法律发展的国际化也成为世界法制现代化进程中一个十分突出的时代趋势，“使各国的法律制度在某些方面彼此接近乃至融合”[5](P586)。如果我们对不同国家的公诉制度予以历史地、客观地考察比较，就不难发现它们遵循的基本规律和趋势：
       第一，公诉制度适用的范围日益得以扩展。从全世界范围来看，自公诉制度产生后，不仅欧洲大陆各国相继移入公诉制度，而且逐渐扩及到其他地区的国家，直至被所有国家所采用。从一些国家来看，调整和扩展公诉制度的范围成了各国完善公诉制度的基本作法。如德国，1810年，普鲁士的莱茵特首先移入公诉制度。尔后，1831年巴登、1841年汉诺威、1843年符登堡、1846年普鲁士也先后建立公诉制度，到1860年，除个别地区外，德国全境实行公诉制度。1871年成立德意志帝国，仿效法国制定刑事诉讼法，确立了法国式的公诉制度。此后，国家虽历经多次政治变革，但公诉制度依然施行并在追诉犯罪中占有重要地位[6]。又如英国，该国一向以实行私诉制度为传统，1985年以前，刑事案件的起诉权并不集中在某一机关或某一官员的手中，任何个人、商号、政府机关和检察官员、警察都可以充当起诉人。随着政治、经济及法制的发展，政府逐渐认识到，“由地方当局控制起诉活动是不合适的，……独立的检察机构的建立将促进统一和公正”[7]。1985年英国颁布了《犯罪起诉法》，建立了检察机构，由其对侦查终结的案件进行介入和接管，并独立决定是否继续、变更，甚至中止或撤销诉讼。以前警察部门内负责起诉事务的机构和人员也划归检察机构统管。从此，英国公诉制度的适用范围有了重大的突破。
       第二，公诉机关向着独立、统一的方向发展。从不同国家公诉机关与审判机关设置关系的变化来看，总体而言，是朝着审检合署到审检分置的规律发展。归根溯源，无论是法国，还是其他实行公诉制度的国家，在确立公诉制度的初期，检察机关均附设于法院。随着国家政治、经济的不断发展，客观上要求进一步强化国家追诉，一些国家陆续设置了独立的检察机关。如日本，二战前，检察机关与审判机关一直合署，战后，为充分发挥国家追诉犯罪的作用，检察机关与审判机关彻底分离，建立了自上而下完全独立的、与法院审级对应的统一检察机关。当然，时至今日，仍有一些国家实行审检合署，但公诉机关的地位也大有改变，实质上它
       们均已独立，建立了自己的统一机构体系。如法国，检察机关归属司法部，是由派驻各级法院的检察官员组成的，但检察机关在级别上有上下级隶属关系，并且相对于法官及受到损害的当事人来说，检察院是不可分割的，同时具有完全独立的地位[8](P122)。
       第三，起诉的条件日益规范，起诉的原则也日益科学。从不同国家的有关法律规定来看，行使公诉权必须遵守法定条件。许多国家为了防止检察官滥用公诉权，在立法上规定了相应的制约条款。为逐渐规范起诉条件，许多国家还适时地颁布了一些补充法规、决定。如日本，除颁布《刑事诉讼法》外，还颁布《刑事诉讼规则》、《检察厅法》、《检察审查会法》等，使公诉权的行使受到必要的制约，不断完善正确行使公诉权的制约机制。此外，在对于符合法律规定的起诉条件的案件，是否必须向法院起诉的问题上，诉讼理论上有起诉法定主义和起诉便宜主义。在历史上起诉法定主义曾经处于一元独占的地位，现代刑事诉讼则强调起诉法定主义与起诉便宜主义的二者并存[9]，强调两者的相互补充，并有扩大检察官起诉裁量权的趋势。
       二、独立与主导：检警关系之定位
       　
       “公诉，犹如一座桥梁，一头承接着侦查，一头开启了审判。”[10](P40)这句话形象地揭示了公诉制度在刑事诉讼整个运行机制中的重要地位。而从诉讼纵向运行的角度，厘清起诉与侦查亦或检察与警察的关系，是对公诉制度进行客观审视时不可忽视的一环。
       在刑事诉讼中，起诉与侦查的关系极为紧密。由于犯罪行为和犯罪实施者的隐蔽性、逃避性和报复性，使得刑事诉讼控诉一方的控诉活动不可能仅囿于法庭上的控诉，这样专门机关的专门调查就必不可少，据此，侦查就成为了刑事诉讼的起点。从侦查产生的必要性来看，从一开始，就与起诉相互依存，融为一体。“侦查，乃检察官为提起公诉或实行公诉，而调查犯人及证据之程序。”[11](P267)侦查作为提起控诉的准备程序，这种关系的定位无论是在封建纠问式诉讼中还是在资产阶级弹劾主义诉讼形式下，虽历经数千年的发展沿革，仍未发生重要变化。在封建纠问制度下，为追究犯罪，同样需要查明犯罪，侦查是起诉的准备和前提。只不过由于审判机关兼摄侦查与诉追犯罪之权，不存在侦查、起诉与审判在程序上的严格区分。资产阶级夺取政权初期，对诉讼基本结构进行重大变革，明确区分了起诉权和审判权，规定由检察机关和法院执掌，在起诉与审判的关系上实行不告不理，由此奠定现代诉讼的基本格局，但对侦查与起诉的关系并未产生重大影响。
       一直以来，尽管关于侦查在刑事诉讼中的地位及其与起诉的关系，英美法系国家和大陆法系国家在立法和诉讼理论上基本上是一致的，但在关于检察机关是否承担侦查犯罪的问题上，两大法系国家却有很大差别。
       在英美法系国家，检察机关被定位为公诉机关，一般不直接侦查犯罪。收集证据、查明犯罪的任务主要由刑事警察承担。在他们看来，如果检察长及其领导的检察官等工作人员也去从事实际调查所谓的各种罪行的工作，那便是超越了他们的正常职责范围[12](P113)。如在英国，刑事警察在维护社会治安和侦破刑事案件方面担负着重要的职责，而检察官只是对刑事警察移交的刑事案件进行审查，以决定是起诉、退回警察机关补充侦查，还是直接决定撤销案件，但无权自行进行补充侦查或者收集新证据。美国的情形也与此大抵一致：刑事警察负责案件的调查工作，搜集犯罪证据材料，查获犯罪嫌疑人，向检察官提供充分确凿的证据材料。检察官主要负责审查刑事警察提供的犯罪证据材料，决定是否提起公诉，是否要求刑事警察继续侦查。
       在大陆法系国家中，警察与检察机关的结合较为密切，侦查是检察机关的职责。根据法国刑事诉讼法典的规定，对犯罪的追诉权由司法警察、司法警官、检察官和预审法官行使。检察官“有权指挥所在法院辖区内的司法警官或司法警察的一切活动”，“有权决定采取拘留之措施”，“享有法律授于司法警官的一切权力和特权(第41条)”。《意大利刑事诉讼法典》第327条规定：“公诉人领导侦查工作并且直接调动司法警察。”在德国的刑事诉讼程序中，警察仅是一个检察院的辅助机构。在刑事犯罪侦查的侦查范围内，警察只担负辅助检察官的责任，只能作出“不允许延误”的决定，对自己的侦查结果应当“不拖延地”送交检察院。在日本，检察官的地位也较优越。检察官和司法警察均有侦查权，并且在侦查中，检察官可以从起诉的角度对警察给予指示或指挥。在司法警察没有正当理由而不服从检察官的指示或指挥的情况下，检察机关的首长可以向公安委员会提出惩戒或罢免的追诉[13]。
       上述各国的检警关系的表现形式虽有所不同，但检察官在侦查、公诉阶段，或者说在审判前阶段的核心地位是不言而喻的。为了保证检察官的这一核心地位，也为了更有效地追究犯罪，顺应加强人权保障的历史潮流，各国均十分注重对刑事诉讼中的调查阶段进行改革，其中一个重要的举措就是对检警两家侦查分工进行调整。认为检察机关的侦查职能不宜过宽，应当减轻其侦查任务，这是因为[14](P43)：一是侦查力量不足；二是情报网络不畅；三是侦查人员的业务水平不如警察；四是侦查权力过大不利于法律监督职能的充分行使。而且，依据社会分工理论，侦检分化是现代社会分工发展的必然结果[15](P215)。因此，有的国家开始收缩检察机关的侦查职能，以充分发挥警察在刑事侦查中的作用。有学者对此进行了专门研究，得出的结论可以说言中了这一趋势：“依一般之趋向，侦查权宜归于警察，公诉权属于检察官，并为保障个人之自由，对于侦查权行使的方式，应以法律加以限制。”[11](P269)
       三、特色与困惑：我国公诉制度之尴尬
       我国公诉制度的发展经历了一个较长的曲折过程。1909年，清政府颁布《法院编制法》引入日本的公诉制度，并吸收了德国公诉制度的某些内容，使得我国的公诉制度从其诞生之日起就带有浓厚的大陆法系职权主义的特色。新中国成立后，党和国家彻底废除了伪法统，建立了崭新的社会主义性质的公诉制度。1954年颁布的《中华人民共和国检察院组织法》成为了新中国建立初期公诉制度的客观写照。随着法制建设的不断发展，1979年颁布了《中华人民共和国刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》，使我国的公诉制度发展到一个新的历史阶段，形成了较完整的体系。特别是随着1996年修改后的刑事诉讼法的颁布，我国的公诉制度步入了法制时期，从而使我国的公诉制度在向国际上通行的刑事司法准则靠拢的同时，形成了自己的特色：
       1．公诉机关集体独立行使公诉权，不采检察官个人独立行使公诉权。在我国，实行检察机关整体独立，公诉权由人民检察院集体统一行使，即公诉权赋予各级人民检察院，而不是由检察长或检察官个人行使，体现了我国历来强调的国家机关组织原则，即民主集中
       制，这与包括前苏联在内的其他国家的做法有所不同。
       2．人民检察院与公安机关共同行使追诉权，其诉讼地位不属当事人。如前所论及的，在西方国家，理论上认为刑事案件的侦查是提起公诉的准备，警察只是检察官的辅助机关。因此，在这些国家，尽管警察机关与公诉机关各自独立，且有一定的分工，但是在刑事诉讼过程中警察机关在很大程度上须接受公诉机关的指挥，“侦查是从属于检察的，或者说侦查是为检察服务的”[16]。相比之下，我国侦查机关与起诉机关之间实行分工负责、互相配合、互相制约，否定检察在刑事追诉活动中对侦查的控制。同时，法律规定，人民检察院是国家的专门法律监督机关，在刑事诉讼中不是单纯的追诉机关，不是诉讼当事人，既是控诉者也是法律监督者。
       3．审查起诉成为独立的诉讼阶段。两大法系主要国家均以“审判中心主义”构建本国的诉讼制度，审判前的活动与审判活动的关系被视为从属关系，立法上没有截然分开的诉讼阶段的划分。在理论上，西方学者一般将刑事诉讼分成刑事审判程序和刑事预备程序两部分。所谓刑事预备程序，是指“庭审前的所有程序”[17](P711)。实际上包括侦查和起诉，这也可以从有关国家的刑事诉讼立法中得到印证。如，德国将侦查程序规定在公诉准备活动中，而公诉又归于“第一审程序”。日本则比德国更进一步，将侦查和公诉看成是并列的诉讼阶段，将两者都收入第一审编中。在美国《联邦刑事诉讼规则》中，侦查与起诉都并入了审前程序。正因如此，“法院或其他司法机构事实上对起诉活动拥有一定的审查权和控制权”[18](P227)。显然，西方国家由预审法官主持的起诉审查与我国立法规定的由检察机关独立进行的审查起诉是有区别的。
       现行的公诉制度与1979年刑事诉讼法确立的公诉制度相比，矫正了一系列偏差，从而使得公诉制度的运行机制更具有科学性和合理性，具体而言，体现在以下三个方面：第一，就审查起诉而言，废除了具有定罪性质的免予起诉制度，增加了“微罪不诉”和“证据不足不诉”的规定，并赋予当事人相应的救济权，从而防止检察机关在审查起诉环节上的权力独断化。第二，就起诉方式而言，改革卷宗移送制度，原则上要求庭审法官于开庭审判前只进行程序性审查，并且废除了法院在庭前将案件退回补充侦查或者要求人民检察院撤回起诉的规定，进一步规范起诉权与审判权之间的关系。第三，就法庭公诉而言，改革庭审方式，加强庭审中控辩双方的对抗，一方面削弱法官在庭审中的主动权，另一方面明确规定由检察官承担举证责任，增加检察官法庭公诉的实质化程度。
       可以说，现行公诉制度的历史进步体现了力求司法公正，保障公民人权的立法价值取向。但是，“某种制度的优点和缺点差不多是以它与立法的其他部分，本国的风俗习惯和许多其他的地方条件与特殊条件相互关系为转移的”[19](P33)。由于现实的限制及立法的粗疏，我国现行的公诉制度依然存在着不少缺憾。概言之，体现在以下几个方面：一是公诉机关与侦查、审判机关的关系没有厘清，导致了公诉权行使的权威性不足。二是公诉方庭前活动的隐蔽性、封闭性较强，导致了对被控方人权保障的不足。三是公诉运行机制良性循环的配套措施不到位，导致了公诉效率的不足。凡此种种，引发了种种理论与实践操作上的困惑，对其进行改革和完善将是历史的必然。
       四、革新与调整：我国公诉制度之未来
       新中国的公诉制度是伴随着新中国的检察制度产生和发展的，现行的公诉制度是检察制度的基本组成部分。“一种法律制度和任何其它制度一样，是由有机
       结合，互相作用和彼此依赖的一些因素构成的整体”[20](P64)。要使我国的公诉制度趋向合理走向完善，必须理顺我国检察机关的部分职能，以强化公诉地位。并在此基础上增强起诉的透明度，实现控诉权与辩护权的平等，从而促使检察机关有效地行使公诉权。
       1．分离检察机关的直接侦查权，理顺警检关系。正如前文所论及的，我国的公安与检察机关都有权独立进行侦查，虽然法律赋予了检察机关法律监督者的地位，但就实际操作而言，检察机关对侦查的监督不仅权威不够、内容空泛、而且措施不力[21]，从而使得法律的规定与司法实践相脱节。就公安机关的侦查监督而言，公安机关不仅可以任意决定立案、撤案，而且即使在审查批捕、审查起诉这样的事后性监督过程中，检察机关针对侦查中的违法情形提出了纠正意见，公安机关如若不予执行，检察机关也缺乏法律赋予的强制手段。可以说，法律规定的公安机关与检察机关在刑事诉讼活动中的平等地位，必然导致了检察机关对警方侦查取证控制指导不够，难以保证其侦查活动符合追诉要求，导致控诉力量不足，妨碍对犯罪的有效追诉[22]。就检察机关的自侦案件而言，对侦查的法律监督则更是名不符实，不仅立案、撤案不受控制，而且包括逮捕在内的各种对人、对物的强制性措施，以及延长羁押期限都由负有起诉职能的机关自身决定。尽管从规范运作的层面上，可以通过设置内部业务部门实现内部制约，但这不仅不能使程序制约“以看得见的方式实现”，而且也违背了监督者与被监督者不得为同一主体的逻辑规则，按马克思的说法，就是多种角色集中到一个人的身上，“是和心理学的全部规律相矛盾的”。
       而事实上，“司法警察本于组织及专业侦查技术上之优势，在第一线犯罪对抗之处理上，较能掌握犯罪现场、缉捕犯罪嫌疑人及搜集证据……，而检察官则因受有严格之法律训练，善于证据之法律评价及逻辑思维，并因对案件负有起诉与否之最终决定权，故经常不满司法警察所搜集之证据及对案件所持之法律意见”[23]。因此笔者主张，剥离检察机关的自行侦查权，将检察机关负责侦查的案件按不同种类或是划归公安机关进行侦查，或是交由直属于国家权力机关领导的专门侦查部门进行侦查，同时赋予检察机关对侦查活动的指挥控制权，从立案、撤案，强制性措施等各个方面对侦查进行全方位的监督，如建立立案决定制度、撤案审查制度等。而且规定检察机关监督侦查的相应职权，如调阅案卷权、现场监督权以及对警察的命令指挥权，如命令出庭作证权，并对不服从指挥的警察有权建议有关部门对其进行批评、警告、停止侦查、给予行政处分直至取消警衔资格。
       2．废除检察机关的当庭监督权，理顺检法关系。检察机关的当庭监督权来自《人民检察院组织法》关于人民检察可以对法院的审判活动是否合法实行监督的规定，它固然可以及时纠正法院审判活动的违法行为，但“由同一个人承担两种完全不同的职能，远较两人承担两种不同职能更为困难”[24](P81)，刑事庭审中检察人员担任控诉与监督两种职能，不仅不符合控辩双方诉讼地位的平等要求，也可能使法院的审判活动无法正常进行，对司法裁判的独立性和控辩双方的对等性造成极为消极的影响。
       正因如此，修改后的刑事诉讼法将庭审活动监督的主体由检察人员修改为人民检察院，该法第169条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。”国家六部委联合发布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第43条将提出纠正意见的时间限定在“庭审后”，显然，“立法者已意识到控诉和监督双重身份的不合理性”[25]。但由于立法语言的模糊及司法解释效力的不足，使得拥有法律监督者身份的检察机关永远有高人一等的身份和心态，而不会甘心与作为被指控方的被告人处于平等的地位上，必然会对司法裁判的公正性形成负面的影响[26](P177)。当然，现代检察制度的存在不仅是在于求得对犯罪的补偿，或对犯罪人施以报复，而在于维护社会秩序的稳定和司法正义的实现，“检察官员虽非法官，但作为司法体系主要成员之一，为展现司法作为之能力”，理应“扮演‘法律维护者’角色”[27]。因此，笔者并不赞成取消检察机关法律监督职能的观点，而主张对上引第169条进行修改，将其表述为：“人民检察院对于人民法院的审判结果是否合法，实行监督。”这样不仅可以在现行宪政体制之内克服上述理论上的困惑，同时也与立法对抗诉制度的相关规定相协调。
       当然，我国宪法和刑事诉讼法都规定了公、检、法三机关在刑事诉讼中的分工负责、互相配合、互相制约的原则，使得三机关在制约关系上具有不分主次、平分秋色的特点，因而势必抑制后继程序的监督制约效能，并产生“扯皮效应”[28](P213)。具体而言，这一原则肯定警检之间的相互独立性，否定了检察对侦查的控制，同时又强调检法平行，不符合法官居中裁判的基本诉讼理念，因此要理顺警检和检法关系，应该废除这一原则。