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       摘　要：在美国与敌对国家的交往中，政治妖魔化是一个非常突出的现象。从冷战时期的“邪恶帝国”，到后来的“对抗国家”、“罪犯国家”，再到20世纪90年代以来喧嚣一时的“无赖国家”以及“邪恶轴心”，无不反映了这一事实。美国外交行为方式中如此突出的妖魔化现象，是和美国以制约平衡为特点的政治体制密切相关的，是政府基于强大的政治动员压力做出的反应。
       关键词：政治妖魔化；政治体制；政治动员；美国
       中图分类号：K712．54
       文献标识码：A
       文章编号：1001—8204(2007)02—0152—06
       政治“妖魔化”(demonization)，也称政治丑化，是对待利益冲突甚至敌对国家时任何一个政府都会采取的措施，是政府基于政治动员的压力做出的回应。但是，由于妖魔化实施的条件是国与国之间的隔绝以及仇恨、人民之间对特定国家的政治无知，冷战后随着意识形态对立的结束、全球化进程的加快，政治妖魔化的空间已大大缩小，这种现象也大大减少。然而与此相反，美国外交行为中的政治妖魔化现象却与日俱增。以对伊朗关系为例，从早期的“无赖国家”(RogueState)[1]，到后来的“对抗国家”[2]，再到小布什时期的“邪恶轴心”(Axis of Evil)，美国对伊朗用语之激烈一路攀升，厌恶之情溢于言表。而且以上的称呼从来都不单是针对伊朗，它也曾包括伊拉克、朝鲜、利比亚、苏丹、古巴以及委内瑞拉等一批国家。不仅如此，这些词语的变种也反映在美国对其他国家的交往中。比如说在以前提到苏联时，美国曾将其称为是“邪恶帝国”(Evil Empire)，而对另外一些国家的称呼中，又在不同的时期使用过例如“贱民国家”(Pariah)、“罪犯国家”(Outlaw)这样的词语。如此众多带有鄙视含义的用语显示出美国外交行为中政治妖魔化这一特殊现象。
       考察多年来美国对外交往中的政治妖魔化行为问题可以有宗教、文化、历史等多个视角，本文将从政治体制的角度探讨这一问题，认为它是美国独有的政治体制产生巨大政治动员压力的结果，是政府为了寻求对特定政策议程的支持而进行的政治动员。
       “动员”(mobilization)一词含义复杂，基本的意思是组织准备(organize)、整理安排(marshal)、重整集合(rally)，一般用于军事场合，是指国家进行军事物资的调配以及部署，为战争做准备。但它也有为某个提议或者行动寻求群众支持的意思，即“rally support for theproposal”[3]。就科学意义上而言，它多用于社会学，以描述社会运动中个体被组织起来的过程。社会学家威廉·甘姆森在《集体行动的社会心理学》中提到微观动员时就说：“微观动员关注的是个人层次和社会文化层次如何被凑合在一起的互动机制……最为核心的概念就是动员行动：即在一系列潜在反对者中间散布的促进动员进程的言语或行为。”[4](P85)这里突出了动员客体在态度上的潜在的反对。
       动员也在政治学上被广泛地使用，但是所指有政治学上的特色。它是指“公民被选择卷入政治的过程”，主要有三种现象：其一，就社会经济意义而言，是指大规模的社会经济发展过程：“人们许多旧的社会、经济、心理束缚土崩瓦解，从而开始接受新的社会化和行为模式的过程。”[5](P494)其二，是如政治动员模式中所反映的那样，政党以及政治组织动员最广泛的群众进行政治运动[6](P183)。其三，是指将公民卷入政治的选择过程，包括政党发展其成员，组织政治活动如募捐、竞选、集会、游说等，以有组织的方式宣示和传播某种政治需求和政治意愿[7](P303)。
       中外学者对此也有和语言学上更为相近的认识。罗伯特·塔克在其《领导学》一书中说，动员“是一切形式的领导环节、普遍原则。即便是独裁、恐怖主义的领导也是适用的。……尽管独裁主义的实质是肆意地运用武力压迫，但典型的独裁政权总是企图用规劝的办法来动员群众支持，只有规劝失败之后才使用强制手段”[8](P61)。同时他还认为，强迫手段能够带来的只是对命令的被动服从而已，只有当人民真正地被说服了，认识到政策的正确性，他们才会主动地、全力以赴地支持。胡伟在《政府过程》一书中也提到了政治动员：“所谓政治动员，就是在国家利益、民族利益、人民利益名义下，运用大众舆论和宣传教育等政治社会化手段调动民众，对执政者及其政策的认同、支持和配合，从而加强政治体系的施政能量，促进政策的贯彻执行。”[9](P312)具体到动员模式，则是“由权力精英特别是政治领袖进行问题的创始。但是为了获得足够的或更多的社会力量的支持以利用大众传媒进行宣传和制造舆论，从而促成政策议程的建立”[9](P242)。李希光认为：“动员是指某个政府、政党发起的一场社会动员或政治动员，目的是在某个政治议程上获得社会其他成员的支持。”[10](PIO)
       由上我们可以看到，动员的涵义非常广泛。本文以广泛意义上的政治动员，即既包括政府(行政和立法)作为一个主体寻求民众支持之意，也包括政府内部——行政和立法之间，以及行政部门内部不同机构之间争夺政策创始权的行为等方面探讨美国外交方式中政治妖魔化行为的原因。
       一、现代民主国家政府权威的理性来源压力
       政治动员的强度与政治体制的形态密切相关，并由后者决定。一般而言，政治权力越分散，政府政治动员的压力就会越大。这是由政治的属性所决定。依詹姆斯·伯恩斯来看，政治就是“何人于何时并以何种方式取得何物”[11](P1)。海伍德则认为：“所有政治都是关乎权力的。政治实践经常被视为权力的运作。”[7](P122)戴维·伊斯顿则认为政治就是“为一个社会进行权威性价值分配的问题”[12](P123)。无论是强调政治的“何人、何种方式、何时以及何物”，还是强调政治的权力属性，抑或是强调价值的权威性分配，无疑都蕴含着价值的稀缺性这样的前提。因此，任何一个政治决定都意味着在某些群体获益的同时，又有另外一些群体受损。也意味着一项特定的政策，总是会有一部分人群支持，另一部分人群反对。于是便产生了政府。政府是“力图用某种可以提高一个国家的价值标准和目标的方法解决各种政治冲突”[11](P1)。它“实质上是在具有明确政策目标的各个有组织的集团之间充当中间人、调节人”[11](P153)。
       但是政府的执政并非千篇一律，不同的政府，其执政的压力和方式是不一样的。而这和政府权威来源的不同紧密相关。更何况如果政府享有在政治过程中分配价值的权威的话，那么它的权威性又从何而来?因此政府权威的来源成为一个必须回答的问题。这是关乎一个国家的组织性质以及组织形态的根本性的问题。
       就权威的来源而言，最经典的就是德国社会学家马克思·韦伯的权威三分法。在《经济与历史的支配
       类型》一书中，韦伯提出了权威的三个来源或曰基础，那就是理性、传统以及克里斯玛(charisma)。所谓理性的基础“就是确信法令、规章必须合于法律，以及行使支配者在这些法律规定之下有发号施令的权利”。所谓传统的基础，是指“确信渊源悠久的传统的神圣性，以及根据传统行使支配者的正当性”。所谓克里斯玛的基础，是指“对个人及他所启示或制定的道德规范或社会秩序的超凡、神圣性、英雄气概或非凡特质的献身和效忠”[13](P303)。韦伯是在谈到支配关系时讲这个问题的。由于支配关系存在于社会生活的各个层面，小到一个集体大到一个政党更可以到一个国家，因此韦伯权威三分法适用于社会生活的所有层面。我们这里讨论的是国家生活的层面。因此权威在这里的意思就是统治者，或者是政府，而被支配者则是国民。
       不同的权威来源，决定了国家不同的组织方式以及统治者进行治理的不同形式。就克里斯玛型而言，由于它所认可的是统治者的超凡禀赋，它所依赖的是人们的“狂热、绝望或希望”，对统治者而言，如何保持超凡的禀赋以显示自己的克里斯玛，如何维持民众的“狂热、绝望或希望”就成为统治的关键。因此持续不断的创造一个又一个的奇迹就成为统治者的必须。当然这是比较困难的，因为任何一个集团和国家都不是生活在真空中，它只是周遭环境中众多行为体中的一个，它维持其克里斯玛的魔力总会受到来自于外部的阻挠。这种阻挠会导致两种结果，要么是克里斯玛型的统治被推翻，要么是改头换面，改变其权威的性质，向传统型或理性型发展。克里斯玛的性质决定了这种统治是比较短命的。
       传统型的权威来源又有不同，它是来自于被大家认可的已经神圣化了的传统。由于继承关系是最大的传统，因此由继承而来的统治权威便成为其中的典型。在这种统治下，统治者赖以维护统治的基础就是“经由共同培养出来的个人恭顺”，以及下级子民对上级统治者主子的忠诚。因此如何维持忠诚以及顺从便成为统治的关键。一旦能够形成忠诚以及顺从，只要是在传统规定的范围内，权威都不会轻易地受到挑战。从这个意义上讲，统治者的压力是较小的。以法国波旁王朝时期为例，路易十四征战无数，连年的战争消耗了法国巨大的国力，法国就是在路易十四统治的很短的时间里开始了由盛而衰的转折。但是路易十四不用为自己的政策向臣民辩护，因为“朕即国家”，王朝利益就是国家利益，是传统——由继承关系显示的传统的神圣性保护了他的权威。
       以上两种权威的来源都不是基于理性的基础，它体现的是权力的不容置疑，因此统治者的执政压力较小，他不需要或者较少需要为自己的执政寻求合法性的依据。从这个意义上讲，我们可以将以上两种国家称作是前现代国家。很显然，前现代国家一般都存在于较早的时候，其前提是科学的不发达以及人们精神生活的蒙昧。
       现代国家和前现代国家一个最大的不同就是权威来源上的不同。现代国家也就是韦伯所说的理性基础的国家，其政府的权威是建立在一定基础之上的[13](P307)。第一，“任何一个法律规范都可以根据自己的目的理性和工具理性(或两者并立)的基础，经由协议或强制的手段来建立，并且至少可以要求该组织的成员对它服从”。第二，“任何法律体系基本上都是由一些抽象的规则依首尾一贯的系统所构成。一般而言，它是由人们有意加以创立的”。第三，“典型的支配者，即‘上级’，自身也得服从于一套无私的法令和程序。他的决定和对下属的命令，都受到这项秩序的指引。不但那些一般称之为‘官员’的法律执行者如此，另外一类人，如民选的总统亦须如此”。第四，“服从支配的人是以组织的‘成员’的身份而服从的，它所服从的，也只是该组织的‘法律”’。第五，“组织的成员之所以服从一个支配者，并非服从他个人，而是服从一个无私的秩序。因此，成员对掌权者服从的义务，只限于这项秩序给予的、为理性所界定的、切实的管辖权范围之内”。
       韦伯对理性国家的描述难免抽象和烦琐，但是，他却开宗明义地指出了这种基础的协约性，因此一下子就触及到了现代国家的根本特质，那就是统治者和被统治者之间的协约关系。这便使得本来是社会学意义上的描述和政治学意义上的描述建立起了联系。在政治学上，韦伯所说的理性国家的前提就是主权在民或者人民主权。因此也可以说，现代国家的前提就是主权在民或者人民主权。人民，而不是君主或者是某个具有超凡禀赋的个人是主权的所有者。人民，而不是继承或者特异的禀赋是政府权威的来源。
       主权归属上的这种前后不同，具有重大的意义，它的确立奠定了现代民主国家的根基。以美国宪法为例，开篇说：“我们美国人民，为了建设一个更完美的合众国，树立正义，确保安宁，筹设国防，增进全民福利，并谋吾人及子子孙孙永享自由之幸福，特制定美利坚合众国宪法。”[14](P930)而这样的表述在其他国家的宪法中也屡见不鲜。据荷兰学者统计，到1970年为止，全世界生效的142部宪法中，有118部宪法提及了人民主权，占到了调查对象总数的83．1％[15](P127)。即便是如同日本那样的君主立宪制国家，主权在民也是一个共识，立宪政体的存在纯粹是历史惯性使然。
       以主权在民为核心观念的现代政府所面临的执政压力是前现代国家的执政者所无法想象的。由于权威的来源是民众，因此对民众回应，向民众负责，就成为执政者最基本的一个要求。“回应”、“负责”因此成为现代民主国家的核心概念。所谓回应是指“一个政府对公共舆论的变动做出反应时的精确度和速度”[16](P36)。所谓负责(accountability)是指“民主代议制政府中，竞选所产生的官员和由其选任的官员向民众负责。这是民主国家和非民主国家的最大的区别”[17](P1985)。但是什么才算是回应，如何又能证明自己是负责的?好的施政当然是题中之义，于是就出现了民主国家中间极为突出的一个现象，那就是政府的自我夸耀。以美国为例，总统竞选中，现任总统总要极力鼓吹自己施政所取得的成绩，而挑战一方也总是会极力攻击其施政上的失败之处。而在平时，政府还会抓住一切机会来证明自己的施政是成功的。2005年12月2日白宫的政府网站上，布什这样为自己的执政炫耀：“十一月份我们又增加了215000个就业机会。过去两年半里，我们共增加了4500万个就业机会。在飓风灾害和石油价位居高不下的情况下，我们今年第三个季度的经济增长率是4．3％。而我们的失业率仅为5％，这是一个比70、80、90年代以来的平均失业率还要低的数字。”[18]
       当然，回应、负责并非一个好的政策就能包揽。有些时候，好的政策如果违反了理性基础所要求的法律框架，也会给政府带来麻烦，于是在权威的合法性之外，就还会有程序上的合法性以及事实上的合法性等进一步的要求。伊拉克战争便是一例。布什在2005年底公布了《伊拉克胜利报告》，以应对国内的政治压
       力。然而并不是出现了人员众多的伤亡以及美国在伊拉克的占领困难才导致了布什政府巨大的压力，事实上，战争结束后无法在伊拉克搜查出政府宣称的大规模杀伤性武器时，政府的压力就已经形成了，因为它违反了事实上的合法性这样的要求。“情报门”、议员的叫板只不过是表象而已。昔日路易十四可以以一句“朕即国家”就为自己的穷兵黩武辩护，但是布什为了自己的伊拉克战争政策要承受如此的压力，这就是现代国家主权的来源所导致的直接的结果。
       二、完善的自由选举与执政者的政治动员压力
       主权在民虽是现代国家的前提条件，但是由于不同的历史文化背景，各民族在民主制度的路径选择上也各有不同。就现代意义上的民主制度而言，它包括两个层面的含义。首先，它确认民主是一种信念。它“承认个人的基本尊严和价值。……而且，从政体上看，个人是合法政府权威与权力的根源”[11](P29)。其次，民主也还是制度安排，是保证民众行使其主权的桥梁。两者的结合恰如政治学家的语言：“民主既是一种原则，也是一种程序。”[11](P14)然而原则如何落到实处，程序如何设计，这是关乎民主前途的实质性的问题。由于直接民主无法在庞大的现代生活中展开，从某种意义上说，现代民主政治就成为一种基于“同意”(consent)的权力让渡。民众同意将他们的主权让渡给政府，以便在现代庞大的社会组织中进行有效的管理。而政府同意接受让渡从事治理以便庞大的社会机器有效运转。恰如洛克所说，自然状态中的某些混乱使民众“甘愿各自放弃他们单独行使的惩罚权力，交由他们中间被指定的人来专门加以行使；而且要按照社会所一致同意的或他们为此目的而授权的代表所一致同意的规定来行使……政府和社会本身的起源也在于此”[19](P78)。
       然而，问题的实质不止于此。重要的是，“同意”的权柄始终是在人民手中。当人民发现政府不能按照他们的要求进行治理的时候，他们可以收回“同意”，罢免政府。“这是因为，受委托来达到一种目的的权力既然为那个目的所限制，当这一目的显然被忽略或遭受打击时，委托必然被取消，权力又回到当初授权的人们手中，他们可以重新把它授予他们认为最有利于他们的安全和保障的人。因此，社会始终保留着一种最高权力，以保卫自己不受任何团体即使是他们的立法者的攻击和谋算。”[19](P91—92)
       那么如何确保人民对权力的授予以及收回呢?选举在此过程中扮演了至关重要的角色。
       熊彼特说，“民主制度的首要目的则是把决定政治问题的权力授予选民”[20](P336)，“民主的方法是为政治决定的一种制度安排，在这种制度安排中，个人通过竞取人民手中的选票而得到做出决定的权力”[20](P337)。美国政治学家伯恩斯等更是一针见血：民主制度虽然各有不同，但是“一切真正受群众拥护的政府，其决定性机制是自由、公正和公开选举”[21](P34)。可见权力的获得从来都不是无代价的，而授权的一方也从来都不是无条件的。权柄的重心始终是在民众手中，中间的桥梁就是公正、公开、规律性的自由选举。这便是西方为何在其他国家推进民主的过程中如此看重自由选举的缘故。事实上在民主的两个核心观念——回应和负责中就暗含着选举这样的含义。劳伦斯·迈耶在解释“负责”的含义时这样说：负责是指“能够让那些精英形成观念的结构，这个观念就是他们的政治利益要求，他们能够根据公共利益的一些想法，来证明他们统治的结果是正当的”[16](P39)。这里的“结构”指的就是选举制度。而在他的概念体系中，回应、选举以及负责是衡量一个政体是否民主的三个核心标准。
       同为民主国家，有无公开、公正、自由的选举制度，对执政者的压力不可同日而语，也是其寻求政治动员的动力大小不同的根本原因。规律性的选举使得执政者永远处在下一次选举的压力下，它便会寻找一切机会为自己的执政辩护，其政治动员的压力也相应提高。这是没有完善选举制度的国家无法比拟的。以美国为例，总统任期4年，参议员任期6年，但是每两年却有1／3的议员改选。众议员任期2年。这些数字也就意味着每两年，美国就要进行全国性的大选。这导致美国出现特殊的选举政治景观，许多政治决定都与选举有着直接的关系。最典型的例子就是1995—1996年间克林顿总统对伊朗态度的变化。1995年4月30日，克林顿总统宣布将在几天后颁发以对伊朗的全面贸易制裁为主要内容的行政命令。在做出这一声明的同时，针对当时参议员达马托提出的以制裁和伊朗进行贸易活动的外国公司为主旨的议案，克林顿总统明确地表示反对：“我想让你们知道，我反对一些人的建议，对其他国家的公司进行制裁，要他们在美国和伊朗之间做选择。我不同意这样的建议。这将使得我们在特别需要朋友合作的时候，却和他们之间关系紧张。”[22](P185—295)然而仅仅一年多以后，克林顿在1996年8月5日签署了后来饱受争议的《伊朗一利比亚制裁法》，从而引起了国际社会强烈的反应。克林顿在这样短的时间里态度发生这样大的变化，和1996年激战正酣的大选直接相关。显而易见，选举带给执政者的压力是极其可观的。因此，如果说现代国家执政者的动员压力要远远大于前现代国家的话，那么同为现代国家，是否具备完善的选举制度，其执政者的政治动员压力也是大不一样的。
       三、制约平衡下的政治动员压力
       由于各国宪政理念的不同以及选择政治体制上的差异，政府动员的压力也会有所不同。以英国为例，它实行的是高度集中的政治体制。政府由议会选举中的多数党组成——多数党的党魁出任首相，党的重要成员担任政府各部要职。这意味着英国政府事实上和议会有着同样的政治背景。同时英国实行严格的政党制度，党的成员必须服从党的纪律，公然违反党的纪律，和党的方针唱反调的党员，将会得不到他所在选区党的基层组织的下一次提名，也就意味着其政治生涯的结束。因此，执政党的议会成员都会在投票等问题上和政府保持合作。为了保证这种高度一致性，议会甚至在投票细节的设计上都一丝不苟。因此，在英国，行政和立法部门事实上有着高度的一致性。与英国不同，美国的宪政制度建立在严格的怀疑基础上。这种怀疑首先是宪政制定者们对掌握主权的民众所形成的所谓“多数暴政”的忧虑。后来的制度设计中规定总统在普选的基础上由选举人票选出以及参议员由各州议会选举产生，都充分说明了这样的考虑。美国权力分割极其琐细的原因也在乎此——如果不是完全不可能的话，至少由多数暴民同时控制所有政府机构的情形是比较难以出现的。而且由于选举的不同步，每一个时期都有相当数量的经过不同时期选举产生的官员当政。这就最大限度地“防止了人口中的一部分——多数或者少数——取得对政府的完全控制”[23](P31)。
       另一方面，对于政府人们也有很大的怀疑。这基
       于对人性的悲观看法。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[24](P154)对人性以及权力的极端怀疑直接导致了美国人对政府权力的看法：“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠的办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要手段和个人的主动。在这方面，如同其他各方面一样，防御必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。人的利益必然是与当地的法定权利相联系。用这种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一大耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢?”[25](P264)
       基于人性以及权力的双向的怀疑，最终导致了有美国特色的政治制度，那就是权力分立、制约平衡。权力分立的原则“是指政府的权力应该分开来交给不同的政府机构”，“立法职能——通过法律——给予国会；行政职能一实施或执行法律——给予总统；司法职能——解释法律——给予最高法院”。然而这并不能防止某些部门凌驾于另一个部门之上，尤其是立法部门凌驾于其它两个部门之上。所以制约平衡被引入。所谓制约“是指一个部门对其它部门职能的监督，从而造成权力的平衡”。它“把立法权、行政权和司法权混合在一起，把某些立法权给予行政部门，把某些行政权给予立法部门等等，从而使任何一个部门不能支配另一个部门”[26](P23)。当然，美国松散的政党制度以及政党对自己成员的薄弱的控制力又加剧了这种分立和制约。
       这种极具特色的政治制度决定了美国政治的特殊性。一方面政策制定过程由于力量分割及其制约平衡“十分复杂和极其混乱”[27](P2)，另一方面由于各方利益的角逐，这一过程又是一个政治过程。这就使得美国政府面临和英国等其他西方国家不同的困难局面，那就是除了向普通的选民表示自己的负责外，政府部门之间在寻求某项特定政治议程的过程中，为了争夺主导权或者为了顺利通过自己所主导的政策议题，就会去动员与此相关的政府部门。政府动员的压力比其他国家又多了一层。这样的特性为美国外交行为方式带来的影响是显著的，其最大的影响就是夸大其词，以吸引注意。美国外交行为中的政治妖魔化现象由此产生。典型的例子就是“杜鲁门主义”的出台。在1943年3月12日的这篇政府咨文中，杜鲁门采用了耸人听闻、夸大其词的方式，将希腊、土耳其危机渲染为两种生活方式之间的决斗，通过将美国人民“吓得半死”来进行政治动员，获得民众的支持，以推行自己的冷战主张，“非此不足以动员舆论支持，特别是说服国会拨巨款”[28](P61)。
       “无赖国家”概念的提出同样如此。冷战以后随着苏联威胁的消失，美国国内出现非常强烈的孤立主义倾向，要求在海外进行战略收缩。在此背景下，国防部进行了密集的战略评估，于1993年1月和10月由布什和克林顿两届政府连续出台两个防务报告。在这两份报告中，布什的国防部长切尼和克林顿的国防部长阿斯平都极力渲染了海湾以及朝鲜半岛的危机，尤其是伊朗、伊拉克以及朝鲜所谓的大规模杀伤性武器的威胁，为制止冷战后25％的军力收缩规模寻找依据。“它代表了美国军方既得利益者们的巨大胜利……它保证了冷战以后无限期的未来，美国的军费开支稳定在接近冷战的水平上。它也为继续保留冷战时期用以对付华约的高科技部队提供了合理性。”[29](P204—205)学者利特瓦克认为，在这么密集的时间里连续出台两个没有多大差别的防务报告，纯粹是新瓶装旧酒，目的是进行政治动员，从国会争取拨款[30](P42)。
       这种部门之间的动员行为集中体现在前述20世纪90年代中期美国对伊朗政策演变的过程中。1993年5月，国家安全委员会主管近东以及南亚事务的高级官员因迪克提出了冷战以后美国对伊朗的新政策——“双重遏制”政策，行政部门由此掌握了对伊朗政策的主导权。然而国会并不甘心。1995年1月25日由共和党控制的国会甫一工作，达马托就在参议院提出了一个名为《伊朗全面制裁法》(Comprehensive I—ran Sanctions Act CISA)(S277)的议案，3月27日，又提出了一个以次级制裁为主要内容的新的议案，名为《伊朗外国制裁法》(Iran Foreign Sanctions Act)。国会由此掌握了对伊朗政策的政治议程。为了夺回对伊朗政策的主导权，3月15日，就在参议院就达马托的议案进行听证的前一天，克林顿抢先颁布了第12957号行政命令，禁止美国公司和个人向伊朗能源领域投资开发。5月6日，克林顿签发第12959号行政命令，宣布对伊朗实行全面的贸易制裁。然而国会并不甘心，一年多以后终于通过了以“次级制裁”(Secondary Sanction)即以第三国为制裁对象的《伊朗一利比亚制裁法》。考虑到正在如火如荼进行的大选，以及民众自1993年对伊朗的“双重遏制”政策出台以来就鼓动起来的对伊朗的恐惧和仇视，为了不触怒国会和民众，保证连任成功，克林顿最终不得不签署此议案，从而激起了整个世界的轩然大波，引发了美国和盟国之间激烈的贸易和外交纠纷。在国会以及行政部门之间在争夺伊朗政策议程的主导权的过程中，伊朗在大规模杀伤性武器以及国际恐怖主义上的威胁被不断渲染，从而使得“此时的美国对伊朗政策已经没有了传统意义上所谓鹰派和鸽派之分，而是鹰派和超鹰派之分。前者主张继续说服盟国，和盟国合作改变伊朗的国家行为。而后者对改变伊朗国家行为不抱希望，主张通过一场反革命干脆推翻伊朗政权”[31](P55)。
       政治动员是自古以来一切政府都面临的问题。但是不同的时代，政府动员的压力是不一样的。这与政府权威来源的不同有很大的关系。在现代社会，政府权威的来源是民众，因此从理论上来讲，政府动员的压力是较大的。但是民主制度的具体实施多种多样，导致不同的现代政府在动员压力上有很大的差异。就同样有规范、规律性的选举制度的国家而言，由于宪政理念的不同，导致政府的动员压力也是不一样的。那些基于怀疑基础上的、以权力分散为特点的国家，政府的压力是远远高于那些以权力集中为特点的国家。前者的例子是美国，而后者的例子是英国。于是同样有政治动员的压力，美国在所有国家中政府动员的痕迹最明显。如果说美国的外交行为方式和别的国家有何不同，美国的对外交往中，对敌对国家的政治妖魔化更为突出，这便是其中的一个重要原因。
       作者简介：王明芳(1965—)，女，甘肃兰州人，兰州大学政治与行政学院讲师，博士，主要从事美国政治与美国外交研究；2．严波(1973—)男，辽宁锦州人，北京师范大学政治学与国际关系学院讲师，博士，主要从事美国政治与中美关系研究。
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       (责任编辑　郑良勤)