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       摘　要：国家对其管辖范围内的自然资源及其开发利用等一切相关经济活动享有永久主权，但WTO规则却原则上禁止或者不鼓励妨碍国际货物与服务自由流通或者流动的国内壁垒。如何正确处理两者之间的关系，维护国家经济安全，实施国家的自然资源和能源战略，促进自然资源的可持续利用，需要运用法学理论及其技术、方式和方法来规范制度经济学的私有化或者市场化理论。
       关键词：自然资源；国家主权；WTO规则；私有化；市场化
       中图分类号：D992．6
       文献标识码：A
       文章编号：1001—8204(2007)02—0067—04
       关于“资源”一词，有许多定义。如蒙哥马利(Montgomery)从人类中心论的角度，将之定义为所有为人类生活或文明所必需的、或者对人类生活或文明重要的所有事物，或者对个人或社会具有某些价值的所有事物，“什么是资源会随着时间或者社会环境而变化”[1](P229)。在《环境变化百科词典》中，“资源”被理解为“一个具有定性和定量两种意义的人类中心论上的概念：在定性的意义上，是指对社会有用的某些事物，通常但并不必然是一种原料；在定量的意义上，是指存在的总量。一旦对某一事物的需求导致其开发，该事物便成为一种资源”[2](P536)。苏仁(Sous—san)认为，“资源是有助于生产过程的任何事物”，“从经济学的意义上讲，资源不是自身存在的，而是被创造的”[3](P2—3)。从非人类中心论或法学的角度，作者认为宜将“资源”定义为“为(法律)主体所需要、必需或者对之重要的所有事物”[4](P13—14)。一国的自然资源是该国生存和发展的重要物质基础。根据国际法，一国对其管辖范围内的自然资源及一切相关经济活动享有永久主权。而根据WTO法律制度，其成员的法律制度应当符合WTO制度中有关降低贸易障碍、消除歧视待遇以促进贸易自由化的规定。作为自然资源的物质与WTO规范的货物和服务(特别是货物)之间，因存在某种程度上的相同性或者关联性，有人得出自然资源永久主权与WTO规则之间存在矛盾的结论[5][6]，还有人主张将大部分自然资源私有化[7][8]。笔者认为，正确认识、理解和处理两者之间的关系，科学地运用法制化的市场经济理论促进自然资源的开发和利用，需要在全面把握两者内容、认识两者辩证关系的基础上，运用法学的基本理论进行阐释。
       一、国家的自然资源永久主权
       20世纪两次世界大战的背后动因是资本主义列强对世界自然资源控制权的争夺。而资本主义列强的民主招牌和前苏联的社会主义形式，催生了二战后的非殖民化运动，这是资本主义列强所极不愿看到但却又阻挡不了的潮流。战后初期，新独立的发展中国家虽然取得了形式上的政治独立，但新、老殖民主义者仍然控制着广大发展中国家的自然资源，进而掌握着它们的经济命脉、操纵着其政治命运。“政治独立和经济独立被人为地割裂开来了。”[9]1648年威斯特伐利亚和约以来，主权一直是现代国际法的基石，是“国际法的基本的、最高的原则”[10](P287)。根据18世纪著名西方国际法学家瓦特尔(Vattel)的经典表述，“任何民族，无论以什么方式自己进行治理并且不从属于任何其他民族，就是主权国家”[11](P18)。20世纪欧洲大陆最具权威的国际法学者之一菲德罗斯(Verdorss)对国家主权作出了进一步的阐释。他说，“完全的自治构成国家主权的内侧，而独立则构成它的外面”；“现代概念”上的“主权国家是完全自治的、因而是独立的、不服从任何其他国家法律秩序的社会组织”[12](P12)。为了维护自己的主权完整，发展中国家开展了争取包括自然资源永久主权在内的经济主权、建立国际经济新秩序的斗争。
       1952年1月12日，六届联大通过决议《统筹规划的经济发展及通商协定》，认为发展中国家有自由利用其自然资源的权利。同年12月21日，七届联大通过决议《自由开发自然财富和资源的权利》，明确承认“各国人民自由利用和开发其自然财富和资源的权利，乃其主权所固有的一项内容，并且符合联合国宪章的宗旨和原则”。十年之后的1962年12月14日，十七届联大通过决议《自然资源的永久主权》，就各国对其境内自然资源享有永久主权事宜进行了较为详细的阐述。二十五届联大于1970年12月11日和二十七届联大于1972年12月18日先后通过《发展中国家自然资源永久主权及本国经济发展资金积聚来源之扩展》和《发展中国家对自然资源的永久主权》两项决议，将各国享有永久主权的本国自然资源从其陆地扩展到其邻接海域及大陆架上覆水域的资源。到了1974年5月1日，六届特别联大决议通过《建立国际经济新秩序宣言》和《建立国际经济秩序新行动纲领》两项决议，前者重申“每一个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有完全的永久主权”，后者要求“保护它们(发展中国家)对自己的自然资源拥有永久主权这一不容剥夺的权利”。同年12月12日，二十九届联大决议通过《各国经济权利和义务宪章》，不仅再次确认和强调了各国对其本国境内的全部自然资源享有完整和永久的主权，而且确定和强调各国对其境内的一切经济活动也享有完整的和永久的主权。
       全面理解上述文件，笔者认为，完整的自然资源永久主权应当包括国家对其全部自然资源享有永久主权以及对其管辖范围内的一切与自然资源相关的经济活动享有永久主权两个方面。分析这两个方面之间的关系，从一定意义上讲，前者是内容，后者是前者得以实现的不可或缺的方式。正如上述多数联大决议中所指出的，一国的自然资源应当用来为该国经济、人民福祉、社会、文化等各项事业的发展服务，为世界经济的发展服务，而不是占而不用。一国既可以授权本国企业开发其境内某处的某一自然资源，也可以许可外国企业或者本国与外国企业共同开发。至于一国的自然资源经过开发而生成的产品，可能在该国消费或者使用，也可能用于出口等而为该国谋利。
       二、WTO有关自然资源开发的规则
       1995年1月1日诞生的WTO，发展于战后40年代后期拟成立的国际贸易组织。尽管1948年3月24日在哈瓦那外交会议上通过的《国际贸易组织宪章》因美国国会的不批准而无法生效并夭折，但1947年10月30日签署的《关税与贸易总协定》(下称1947年《关税与贸易总协定》)却于1948年1月1日开始适用。期间40多年的发展和情况变化，导致WTO规则关于自然资源利用的态度与最初的1947年《关税与贸易总协定》有所不同。
       (一)《建立世界贸易组织协定》
       1947年《关税与贸易总协定》在其序言第一段申明，缔约方政府“认为在处理其贸易和经济事业的关系中，应当以……促进世界资源的充分利用及扩大商品的生产与交换为目的”；在第二段中“切望达成互利互
       惠安排，导致大幅度削减关税和其它贸易障碍，取消国际贸易中的歧视待遇，以对上述目的作出贡献”。而1994年4月15日《建立世界贸易组织协定》在其序言第一段中指出，各成员“认识到他们在发展贸易和经济方面的关系应旨在……按照可持续发展的目标使世界资源获得最佳利用，力求兼顾保护与维护环境，并以符合不同经济发展水平不同需要和关注的态度，加强达此目的的措施”；其第三段指出，“期望经由达成互利互惠的安排，以求大幅度降低关税及其他贸易障碍，在国际关系中消除歧视措施，以促进上述目标的实现”。显然，两者对待资源利用的态度是不同的，1947年《关税与贸易总协定》强调的是充分利用，而WTO规则注重的是最佳利用。
       《建立世界贸易组织协定》的这一关于世界资源最佳利用的理念，在WTO后来的文件中也多有体现。如2001年《多哈部长宣言》第六段写道：“我们认识到，在WTO制度下，应当允许任何国家采取措施保护人类、动物或者植物的生命或者健康，或者在它认为适当的水平上保护环境，只要不在情形相同的国家之间构成武断或者不公正的歧视性做法，或者在国际贸易中形成变相限制的要求，且已做到遵守WTO协定的规定。我们欢迎WTO继续与联合国环境计划署和其他政府问环境组织合作。我们鼓励促进WTO与相关国际环境与发展组织的合作……”
       (二)《关于贸易与环境的决定》
       在《建立世界贸易组织协定》签署的同时，《关于贸易与环境的决定》同时签署，并与前者同时生效。《关于贸易与环境的决定》强调可持续发展，认为公开、无歧视和公正的多边贸易体制与为保护环境和促进可持续发展而采取的行动之间不应有、也不需要有任何政策上的抵触，希望两个领域中的各项政策能够取得协调，注重应当为了促进可持续发展而统一贸易和环境措施之间的相互关系，特别考虑发展中国家特别是最不发达国家的需要。众所周知，环境与资源的开发利用密不可分。因此，完全应当将WTO的这些规定适用于自然资源的开发利用方面。
       (三)《1994年关税与贸易总协定》一般例外措施
       笔者注意到，《1994年关税与贸易总协定》包括了1947年《关税与贸易总协定》最初版本的多数内容，特别是与自然资源开发利用密切相关的第20条几乎没有改变。但是，有关理解应当以《建立世界贸易组织协定》中所述的“使世界资源获得最佳利用”为新的背景。在《1994年关税与贸易总协定》包括之《1947年关税与贸易总协定》第20条规定的成员可以采取的十项一般例外措施中，有五项与自然资源或其开发利用相关。依关联程度的大小，可以依次列为：
       1．第(g)项，“与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的自然资源的有关措施”。因自然资源包括在自然资源必然的范围之内。
       2．第(b)项，“为保护人类、动植物的生命或者健康所必需的措施”。因在很多情况下，这些措施的采取会涉及到自然资源。
       3．第(f)项，“为保护本国具有艺术、历史或者考古价值的文物而采取的措施”。由于一些具有艺术、历史或考古价值的文物可能直接或间接涉及自然资源(前种情形如其本身就是自然资源，后种情形如影响某一或某些自然资源的开发利用)。
       4．第(i)项，“在国内原料的价格被压低到低于国际价格水平，作为政府稳定计划一部分的期间内，为了保证国内加工业对这些原料的基本需要，有必要采取的限制这些原料出口的措施”。通常情况下，健康的市场运作中，一国国内原料的价格不会被压低到低于国际价格水平。但是，垄断资本为了牟取暴利或者政治目的而在能源原料方面转移价格的情况不是不可能发生的。此时，一国有权采取影响自然资源或其开发利用活动的措施。
       5．第(j)项，“在普遍或者局部供应不足的情况下，为获取或者分配产品所必需采取的措施”。一国可能发生能源供应不足的情况，此时，该项规定的措施将与自然资源或其开发利用相关。
       (四)《1994年关税与贸易总协定》安全例外措施
       《1994年关税与贸易总协定》包括之《1947年关税与贸易总协定》第21条规定了三项安全例外。可以说，它们都直接或者间接地与自然资源或其开发利用相关。
       1．第(a)项，任何成员可以不提供根据其国家安全利益认为不能公布的资料。一国自然资源(特别是关键种类或者部分)的资料，事关该国的国家安全；因此，WTO成员得以安全例外为由而拒绝提供有关某些自然资源的资料。
       2．第(b)项，任何成员得为保护其国家基本安全对以下三类事项采取其认为必需采取的任何行动：“(i)裂变材料或提炼裂变材料的原料；(ii)武器、弹药和军火的贸易或者直接或间接提供军事机构用的其他物品或者原料的贸易；(iii)战时或国际关系中的其他紧急情况。”这三类事项，或由于直接涉及自然核能资源或其开发利用，或直接、间接关系自然资源或其开发利用。
       3．第(c)项，任何成员得由联合国维持国际和平和安全之因而采取相关行动。在联合国有关维持国际和平和安全的决议或者行动中，有不少涉及包括禁运在内的经济制裁措施甚至包括武力措施。由于能源的重要性，自然资源或其开发利用时常被涉及。
       三、自然资源主权、WTO规则及私有化或市场化
       仔细分析有关自然资源主权的内容、辩证研究WTO规则中与之有关的规定，不难发现，两者之间并无实质性或者根本上的冲突或者矛盾。两者进行衔接的关键是一国如何运用法学理论及其技术、方式和方法，实施本国的自然资源开发战略或者政策。有人根据制度经济学的理论，主张将包括自然资源在内的大部分自然资源私有化，通过自由市场交易的方式，实现资源的最佳配置、发挥资源的最大效益[7][8]。笔者认为，这种观点是不可取的。理由主要有以下两点：
       1．从资源(包括能源)战略安全和国家长远利益的宏观角度考虑，一国特别是发展中国家的大部分资源(尤其是关键资源)绝对不宜私有化。观察西方发达国家，没有一个将其大部分资源私有化并允许市场自由流通的。实现这种理想主义建议的重要前提条件之一，是世界上没有国家利益之争、没有意图霸权的国家存在。然而，这一前提条件目前是根本不存在的。1995年中国海洋石油总公司收购美国第九大石油公司优尼科公司因美国国内的巨大政治反对而惨遭失败的事例便是一个强有力的证明。
       2．从经济学理论成果以法律方式进行实施的微观操作层面分析，上述将大部分自然资源私有化、允许自由市场交易的建议也是不科学的。经济学与法学是两种既有联系又有区别的学科，要在社会现实中以法律的方式实施经济学的理论成果，需要根据法学的理论、技术和方式、方法，用科学的法律规范建立制度体系，而该种制度体系绝非一部或者几部法律所能建立的。俄罗斯在没有建立成熟的自然资源开发法律制度的情
       况下而匆忙实施私有化，险些造成石油及天然气资源被大部分私有化而国家丧失经济命脉和经济主权的悲剧。2004年8月，俄罗斯总统普京签署命令，限制对以石油、天然气、电力等涉及资源的一千多家战略性企业进行私有化。完全可以认为，俄罗斯坚决抵住西方国家的巨大压力而彻底清算尤科斯石油公司的行为，是维护国家自然资源主权的行为，尽管是一种亡羊补牢之举。试想，如果没有两年前这些控制自然资源主权的行为，俄罗斯的巨额外债能够基本偿清吗?今天的俄罗斯能够以能源“武器”而傲视西方吗?
       一国的主权权利的对内体现是在其管辖范围内的最高权利(包括属地、属人、属事管辖)，对外则是相对于其他国家、政府间国际组织的国际法主体的独立权。主权是相对的，因为“国际法的特质正是在于把主要是独立国家连结成为法律的社会”[12](P12)。尽管如此，历史告诉我们，除非在武力、武力威胁、政治压力或者极度腐败情况下，没有一国愿意在缺乏互惠互利和对等的前提条件下，大范围放弃对包括自然资源在内的主权权利的情况。
       对于主要的自然资源，多数国家通常在国内法上首先规定国家的所有权或者信托责任，然后通过许可证照或者(行政)许可协议的方式授予个人或者企业开发自然资源的权利，并要求后者按照法律、证照或者协议规定的条件利用、使用或者销售能源产品。在被许可方是外国企业时，关于许可(协议)的法律性质和地位，国外的理论和实践一直存在分歧[13](P328—331)。我国学者多主张其是国内法上的合同而非国际协议，应当适用许可方的国内法或者许可方国家同意的其他法律[13](P331)[14](P101)。适用国内法的情况，可以英国和法国为例[13](P330)[14](P101)。根据英国普通法，政府合同原则上适用合同法的规定；只有在政府以社会公共利益或者合同妨碍政府正当执行职务等为理由而行使国家权力、警察权或者征用权的情况下，才能排除普通法原则的适用。法国法则从来都认为经济特许合同属于行政合同，由法国行政法院管辖。一些发展中国家借鉴法国法的规定，强调其同企业(包括外国企业)间的自然资源特许协议属于行政合同性质，应当由许可方国家的法律调整，从而维护国家对自然资源的永久主权[15]。
       根据国家主权原则，国家有权决定其管辖范围内自然资源的开发由谁进行、决定开发后的产品是否进入流通领域，也即“决定是否将某一资源纳入国际贸易之列”属于“国家主权权利”[16](PSI)。如《北美自由贸易协定》成员国的加拿大、墨西哥和美国政府在1993年声明，自然状态下的水不是商品。该声明同一项产品是原材料的某种转化结果的一般理解是一致的[16](P51)。因此，处于自然状态下的资源并不是受WTO制度中非歧视原则调整的商品。
       四、结语
       资源是一国社会经济文化发展和繁荣的物质基础，乃国之大事，进而也为国际社会深刻关注。多数国家常从其具体国情出发，考虑本国的资源战略。坚决维护对自然资源的永久主权，是一国立国的宏观法律基础；而建立和实施以可持续发展为原则的开发利用法律制度，是适应市场经济规律和履行WTO义务的微观操作要求。制度经济学理论的应用应当在宏观上服务于以自然资源的永久主权作为关键支点的国家资源战略，在微观上科学地规范于法学的理论、技术和方式、方法，而不能置包括自然资源在内的自然资源永久主权为牺牲品，以理想主义的市场产权理论来服务于WTO规则。笔者认为，我国目前的自然资源战略、政策与法律，对自然资源的永久主权原则关注甚少，且有关所谓资源产权市场化的做法，实质上是不科学地假借法律、法规和规章的形式，利用行政手段推行一些没有将重要的政治、主权、安全、法学理论等因素全面考虑在内的简单而不成熟的所谓经济理论。这一问题应当认真对待。
       作者简介：胡德胜(1965—)，男，河南卫辉人，法学博士，郑州大学法学院特聘教授，主要从事环境、自然资源和能源法律与政策以及票据法的国际比较研究。
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       (责任编辑　朱春玉)