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       摘　要：关于公共产品的传统研究基本集中在经济层面，很少从政治层面上对公共产品的属性进行考察。分析公共产品的不可逃避性以及对民主政治的影响，对于推进民主政治发展具有重要意义。
       关键词：公共产品；私人产品；民主政治
       中图分类号：D621
       文献标识码：A
       文章编号：1001—8204(2007)02—0031—04
       在一般意义上，公共产品是和私人产品相对而言的。自从林达尔(E．R．Lindahl)最初提出公共产品概念并由萨缪尔森等人进一步发展以来，公共产品历来是经济学尤其是公共部门经济学研究的中心议题之一。在笔者看来，关于公共产品的研究在日趋精深的同时，也逐渐暴露出一些重大缺陷，即公共产品的传统研究主要集中于公共产品的经济层面，而对公共产品政治层面的分析则在很大程度上被忽视了。本文试从政治视角来对公共产品的属性进行探讨。
       一、公共产品分析的经济视角及其缺陷
       公共产品分析的经济视角主要体现在学者们对公共产品的两大基本属性即非排他性和非竞争性的分析。1954年，萨缪尔森发表了一篇著名的论文——《公共支出的纯粹理论》[1](P387—398)，该文详细阐述了公共产品的两个基本特征：非排他性和非竞争性。非排他性指的是不可能阻止不付费者对公共产品的消费，对公共产品的供给不付任何费用的人同支付费用的人一样能够享有公共产品带来的益处；非竞争性指一个人对公共产品的消费不会影响其他人从对公共产品的消费中获得的效用，即增加额外一个人消费该公共产品不会引起产品成本的任何增加，即边际成本等于零。非排他性和非竞争性对于公共产品来说的确具有很强的说服力。就目前的研究来看，大凡涉及公共产品的研究基本上都是围绕其非排他性和非竞争性来展开的。从研究范畴来看，公共产品的非排他性和非竞争性属于公共产品研究的经济层面。
       按照主流经济学的解释，公共产品的非排他性和非竞争性使公共产品尤其是纯公共产品在提供和使用上不可避免地陷入了“公地悲剧”。因为，个人都是理性的经济人，其行为的最终目的是为了实现个人利益的最大化，即“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[2](P2)。在这种条件下，由于搭便车现象盛行，公共产品往往供给不足或过度使用。然而，我们同时也注意到这样一个现象，随着经济发展以及国民财富的增加，人们对公共产品的需求越来越多。与此同时，人们也日益卷入公共产品的生产和提供过程，并积极表达自身的利益要求和偏好，以使公共产品的提供更切合自身的需求。这个过程已成为民主政治的重要组成部分。
       这样一来我们就面临一个矛盾。从公共产品分析的经济学视角出发，公共产品的非排他性和非竞争性加之理性经济人假设，会导致人们对公共产品的生产、提供和维护漠不关心，其结果是社会参与的不断降低和民主政治生活的蜕化。但现实情况是民主政治在不断发展，社会公众对公共产品提供过程的参与度不断提升。这一矛盾的产生说明，公共产品分析的经济视角遇到了某种困境。公共产品的非排他性和非竞争性不足以解释民主政治过程。那么，是什么原因促使人们积极参与到公共产品的供给过程中来?是什么原因促使人们不断寻求新的方式和渠道来表达自身的利益偏好?公共产品本身能否成为推动民主政治发展的诱因?在笔者看来，我们需要从公共产品的经济学视角之外来探讨公共产品，即公共产品分析的政治视角。
       二、不可逃避性——公共产品分析的政治视角
       什么是公共产品分析的政治视角呢?具体来讲，就是分析公共产品和民主政治之间的相关性问题——到底是公共产品的什么属性使人们积极参与到公共产品的决策过程中来，从而影响到民主政治的发展。对这一问题的回答，我们首先要从人性假设开始。
       主流经济学普遍认为，个人都是理性的，都会积极地从自身利益出发来行事，以实现个人利益的最大化。就目前来看，理性经济人假设基本成为了经济学和政治学研究的逻辑起点。理性经济人假设对人性的分析无疑是深刻的，但它并不能涵盖人性的全部。在笔者看来，人无疑普遍具有一种追求自身利益最大化的倾向，但这仅仅是情况的一面。人性的另一面还在于人还追求伤害的最小化，而且这一点在现实世界中还更为普遍。很多人甚至是大部分人可能并不具备追求自身利益最大化的条件，甚至一部分人也没有这样的动机。在这种情况下，很多人就将目标转向了对自身既有利益的维护，即追求伤害的最小化，尽力避免预期或不预期的因素对切身利益的伤害。认识到这一点，我们对公共产品与民主政治之间相关性的分析就容易多了。
       公共产品为什么会拓展人们的公共生活空间和参与热情，从而促进民主政治的发展?为了回答这一问题，笔者提出了公共产品的“不可逃避性”这一概念。就涵义而言，“不可逃避性”是指：由于公共产品的公共性，无论是具有正外部性的公共产品，还是具有负外部性的公共产品，公共产品的融资、生产、提供、消费都是和社会公众的切身利益息息相关的。这就是说，公共产品对于社会公众来说具有不可逃避性，个人几乎不可能逃避公共产品所带来的影响。具体来讲，公共产品一般是通过社会公共税收来进行生产和提供。税收来自社会公众，那么，用来自公众的税收来生产什么公共产品、生产多少、为谁生产等等这些问题就和社会公众的切身利益无法分割了。无论人们愿意与否，公共产品的生产是通过消耗社会公共税收来进行的，作为纳税人已经不可避免地参与了这一过程。同时，对于那些具有负外部性的公共产品来说，这种负外部性带来的成本也不可避免地由社会公众承担。而且，就目前情况来看，公共产品一般是由公共部门提供的。与社会力量相比，公共部门具有一种“暴力潜能”，它能通过运用公共权力来对社会资源进行权威性分配。在这种情况下，公共产品的生产和提供在某种意义上对社会公众来说就是强制的和不可逃避的。
       以美国的反恐政策为例，从美国国内的角度讲，它是美国政府为了保护国民安全而实施的一项政府公共行为，在某种意义上是一种公共产品。自从“9·11”事件后，美国在世界范围内加大了打击恐怖主义的力度，阿富汗战争和伊拉克战争就是典型代表。反恐政策作为一种美国政府提供给国民的公共产品，它除了消耗纳税人大量的金钱外，还给纳税人带来了种种来自美国之外的影响。例如，就现实情况看，美国的反恐政策在世界范围内并不成功，反而还损害了美国的国际形象，并在某种程度上引发了国际社会对美国的质疑，甚至导致极端主义对美国社会和美国公民的血腥报复。这些影响是美国公民所无法逃避的，是美国反恐政策所带来的必然结果。
       因此，在上述意义上，不可逃避性是公共产品除非排他性和非竞争性之外的又一基本属性，而且更具政治意蕴。针对公共产品的不可逃避性，对于每个人来
       说，尤其是那些追求伤害最小化的人，就有动机来参与政府政策过程，通过表达自身的利益偏好来实现公共产品的最优供给。
       三、公共产品的不可逃避性对民主政治的影响
       由公共产品的不可逃避性所带来的社会公众尤其是那些追求伤害最小化的人对公共产品生产和提供过程的参与，在很大程度上正在推动民主政治的发展。具体来讲：
       (一)要求政策过程公开透明，塑造透明政府
       公共产品的不可逃避性意味着某一具体公共产品的生产和提供过程和社会公众的切身利益是紧密相关的。这种情况下，为了保护自身利益不受侵害，社会公众有权利了解公共产品生产和提供的详细信息，包括生产什么、为谁生产、生产多少、耗费多少资源、产生何种利弊等等。这也是社会公众的知情权问题。知情权是现代民主政治的一个基本特征。罗伯特·达尔在《论民主》一书中对公民的知情权有着详细论述。他认为民主过程有五项基本标准，即有效的参与、投票的平等、充分的知情、对议程的最终控制度和成年人的公民资格[3](P43)。在达尔看来，充分的知情就是“在合理的时间范围内，所有成员都有同等的、有效的机会来了解各种备选的政策及其可能的结果”[3](P44)。因此，在公共产品的生产和提供过程中，关于公共产品的各种信息要及时通过各种渠道为社会公众所知，以便他们能够有效地参与公共决策过程，并且对公共产品的生产和提供实施有效的监督，从而提高公共产品的品质。政府决策过程的透明度越高，社会公众的知情权越广泛，他们就越能从公共产品中获取更多的收益，并最大限度地减少利益损害。
       (二)要求公众参与政策过程，塑造参与型政府
       民主的实质是竞争和参与。参与型政府的实质在于通过社会公众参与政府过程，从而使得公共政策公平地反应社会公众多样化的利益偏好，并通过公共选择机制来按照多数社会公众的利益要求来提供公共产品。
       社会公众对政府过程的参与是民主政治发展的必然趋势。阿尔蒙德将政府能力和人民的参政情况视为衡量现代化水平的两个主要变量，人民的参政情况具体指社会公众参与政府决策的程度。在阿尔蒙德看来，“政府的权力和效能，和公众对政府影响的程度，是两个衡量政治发展的标准。一个政治和经济都较发达的国家，其政府能力、人民参政程度……都是比较高的。”[5]因此，正如有学者所指出的，政治现代化主要包括两大命题：就国家方面而言，现代化意味着国家力量的增长、政治体系能力的提高；从社会方面来看，现代化意味着社会力量的增长以及对政治体系的参与和影响的扩大，这主要表现为民主化[6]。这也即是说，社会公众对政府过程的参与是政治现代化的核心内容之一，也是民主政治进步的重要表现。
       而公共产品的不可逃避性使得与某项具体的公共产品有紧密利益关联的社会公众只能通过积极参与政府过程才能影响政府决策，从而最大限度地维护自身利益，实现伤害最小化。这一过程无疑在很大程度上有助于参与型政府的塑造，有助于民主政治的进步。
       (三)要求塑造回应性的责任政府
       针对公共产品的不可逃避性，塑造回应性的责任政府是最大限度增进和维护社会公共利益的客观需要。回应性的基本涵义是：“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。”[7]责任政府的基本涵义是政府要对公共权力的行使过程及其后果负责，意味着政府部门及其公职人员必须要从公共利益出发行事。也即是说，政府部门能够积极地对社会公众的需求做出回应，并采取积极的措施来公平、有效地实现社会公共利益。在这种意义上，责任政府同时意味着政府的社会回应性。因此，从公共产品不可逃避性的角度来看，由于现实中的大部分公共产品都是由政府通过行使公共权力、运用公共资源加以提供的，所以塑造回应性的责任政府是对社会公众的切身利益负责的表现，其目的在于能够使社会公众最大限度地从公共产品中获益，并最大限度地避免或减少所带来的伤害。
       (四)要求政府治理向多中心的治理格局转变
       传统政治经济学的研究一般都认为，政府是唯一的权力中心，市场和社会力量是政府行为的配合者，甚至是依附者。多中心理论突破了传统意义上政府与市场两种秩序的二元思维，否认了政府作为社会公共事务唯一治理主体的合法性，而认为在社会治理中存在多元化的权力中心，公共部门、私人部门和第三部门都是社会公共事务的治理者，它们之间既相互竞争，又相互合作，在社会治理中共同发挥作用。
       就目前来看，尤其是在发展中国家，公共产品基本上都是由政府部门及其所属的公共企业来进行生产和提供的，因此存在很强的垄断性。在竞争缺失的情况下，公共部门对公共产品生产和提供的垄断往往伴随着产品供给低效率，同时还存在严重的资源浪费和腐败现象。对社会公众来说，由于公共产品的不可逃避性，公共部门对公共产品生产和提供的垄断不可避免会损害社会公众的利益。在这种情况下，打破公共部门对公共产品的绝对垄断，通过将私人部门和第三部门引入公共产品的生产和提供过程中来，从而形成多元化的竞争格局，是提高公共产品供给效率、最大限度维护社会公共利益的必然途径。我国的公共事业改革正在朝这个方向努力。
       四、公共产品的不可逃避性与民主制度创新
       公共产品的不可逃避性促使社会公众参与政府过程以充分表达自身的利益偏好和利益要求，这是推动民主政治进步的重要契机。为了有效应对公共产品的不可逃避性，就需要进行民主制度创新，通过设计一系列的制度安排来最大限度减少公共产品的不可逃避性所带来的不虞效果。具体来讲，要进行宏观层面和微观层面的制度创新。
       (一)宏观层面：推动宪政民主
       在宏观层面上，减少公共产品的不可逃避性对社会公众利益损害在根本上有赖于宪政民主的发展。就涵义来看，宪政就是要依宪治政，根据宪法实施治理，主要解决限制公共权力的问题。宪政是法治原则在政治上最重要的体现。宪政意味着按照宪法治理国家，其核心特征是权力的分化与制衡。其所要达到的目标是限权，即限制可能损害公民个人权利的政治权力，尤其是行政权。民主意味着人民的统治或多数人的统治。在现代社会，民主是指在人民主权原则和代议制基础上，选举产生官员并对人民负责。
       因此，如何有效应对公共产品的不可逃避性?如何使社会公众面对公共产品的不可逃避性时不再逃避，而是积极参与?这些问题的解决在根本上有赖于宪政民主的进步，有赖于权力的分化与制衡以及民主参与的发展。宪政民主的进步将会使社会公众在公共产品的生产和提供过程中获得更大的发言权，也更能使公共产品的生产和提供体现社会公众的利益偏好，从而最大限度减少公共产品的不可逃避性对社会公众
       切身利益的伤害。
       (二)微观层面：实施治理创新
       针对公共产品的不可逃避性，为了增进和维护社会公共利益，除了在宏观层面上推动宪政民主进步之外，还要在微观层面上推进制度创新，以便为在公共产品的生产和提供过程充分维护公共利益奠定坚实的制度基础。具体来讲，在今后的改革中要在以下方面实施制度创新：
       第一，推行信息公开制度。信息公开是指政府部门要将涉及社会公共利益的重大信息及时向社会公布，确保社会公众对社会公共事务治理的知情权。就意义而言，信息公开是公民参与社会公共事务治理和政治权力良性运行的重要前提，也是塑造透明政府的重要基础，已经成为现代政治文明的重要共识。实施信息公开，必须通过制度加以保障。在缺乏制度保障或立法保障的情况下，政府公共部门尤其是垄断性生产和提供公共产品的部门就没有压力和动力将有关公共产品的信息向社会公开。这种情况下，社会公众面对公共产品的不可逃避性，因为无法了解公共产品生产和提供的真实状况，就有可能受到更多的伤害。因此，在社会公共需要日益增长的情况下，加强信息公开尤其是关于重大公共产品生产和提供情况的信息公开，对于保障社会公众的知情权和提升公共产品的品质，具有非常现实的意义。
       第二，建立民主决策机制。随着经济和社会的发展，现代社会愈发向一个多元化社会发展，除了政府公共部门、私人部门外，第三部门、非营利组织和各种利益集团也逐渐兴起和发展。这种情况下，如何整合多元化的利益要求是涉及民主实质的根本问题。在这种意义上，现代民主政治的实质在于如何使政府的行政过程更好地反映社会的公共意志。而实现这一目的的基本途径在于建立民主决策机制，通过完善参与渠道将多元化利益主体的偏好和要求吸纳进政府决策过程，并通过多重的利益博弈使政府决策能够公平地反映多元化的社会利益要求。这一过程在本质意义上即是公共选择的过程，即人们在民主政治体制下，通过投票来决定公共产品的需求、供给与产量。建立民主决策机制对于提升公共产品供给的效率和品质意义重大，通过适当的利益表达渠道，能够使公共产品的生产和提供能够准确迎合社会的公共需要，从而减少公共产品的不可逃避性对社会公共利益的伤害。
       第三，引入多元化的竞争机制。前文已经指出，公共产品的不可逃避性要求政府治理由单中心向多中心转变。这种转变趋向对公共产品的供给格局产生了重大影响，它打破了传统意义上以政府及其公共企业为唯一主体的供给模式，主张在政府之外，私人部门、第三部门等也是公共产品供给的重要主体。为此，以公共产品为代表的社会公共事务治理领域要迫切实施改革，即通过引入竞争机制，实行公公竞争、公私竞争、私私竞争等竞争形式，从而构建多元化的公共产品提供格局。为此，政府职能要进行根本性的转变，即在生产和提供相分离的原则下，政府负责公共产品的宏观提供职责，而具体的生产职责则由公共部门、私人部门和第三部门通过竞争来承担。政府的具体职责在于为多元化竞争机制的形成提供制度框架，并对公共产品的生产和消费过程进行规制。就长远来看，打破政府公共部门对公共产品供给的垄断、引入多元化的竞争机制已经成为政府治理转型的必然要求。
       第四，建立有效的责任机制。对于社会公共事务治理而言，必须要有一套有效的责任机制与之相适应，这样才能更好地保障公共事务治理的效率和品质。而在责任机制缺失的情况下，公共产品的生产和提供过程必然会充满混乱、浪费、效率低下甚至腐败现象，加之公共产品对于社会公众来说是不可逃避的，这些状况的发生无疑会给社会公众带来莫大的伤害。因此，建立有效的责任机制是确保公共产品提供的效率和品质的重要条件。就目前来看，建立有效的责任机制已成为许多国家改进政府治理、更好地提供公共服务的重要措施和改革趋势。官员问责制的出台就充分说明了这一点。
       作者简介：吕恒立(1978—)，男，河南漯河人，北京大学政府管理学院博士生；余斌(1969—)，男，湖北武汉人，北京大学政府管理学院副教授。
       参考文献
       [1][美]Samuelson，Paul A．The Pure Theory 0f Public Expenditur[J]．Review 0f Economics and Statistics．36(November)，1954．
       [2][关]曼瑟尔·奥尔森．集体行动的逻辑[M]．陈郁，郭宇峰，李崇新译．上海：上海三联书店，上海人民出版社，1995．
       [3][关]罗伯特·达尔．论民主[M]．李柏光等译．北京：商务印书馆，1999．
       [4儿关]阿尔蒙德．发展中的政治经济[A]．罗荣渠．现代化：理论与历史经验的再探讨[c]．上海：上海译文出版社，1993．
       [5]桂勇．政治现代化：国家力量的增长与强化[J]．战略与管理，1997，(3)．
       [6]俞可平，治理和善治引论[J]．马克思主义与现实，1999，(5)．
       (责任编辑　辛世俊)