1993年6月，国务院决定将证券委办公室设在证监会。自此，证券委和证监会的工作人员和工作场所等初步实现一体化，两年后，国务院正式批准《中国证券监督管理委员会机构编制方案》，确定证监会为国务院证券委的监管执行机构，证监会的权力即将发生巨大变化。
1995年，成立于资本市场蛮荒时代、一切仍在摸索之中的监管机构刚刚经历了一场关于规则的内部斗争。它的结果，是行政派战胜了市场派。后者代表是中国证券市场的开山人物之一、现为中国投资总公司总经理的高西庆。对于监管权力过度集中的危险的察觉和警惕，是高西庆在1995年选择离开他一手参与创建的证监会的原因之一。
高西庆当时的职务是证监会发行部主任兼首席律师。这位1981年9月赴美留学法律、在华尔街担任律师、1989年回国担任“联办”(即现在的中国证券市场设计研究中心前身)首席律师的学者型官员，参与了中国证券市场酝酿时期最重要的两部启蒙型文件《关于促进中国证券市场法制化和规范化的政策建议》和《中国证券市场创办与管理设想》的起草。显然，在高西庆首次为官的3年里，他的西方经验遇到了挑战。
所有争论的焦点，围绕着证券监管制度设立之初，权力起点以及权力边界的规划;而权力的核心，又集中在证监会的“发审权”上。“证监会成立之初，很主要的一个内容是讨论发审权问题。”高西庆后来回忆，“当时我的态度是，这个权力的立法在市场。即使后来不得已而进行发审，我一贯的态度是应该放弃发审权。证券市场不是证监会或者任何一个其他政府部门可以左右其基本运作规则、确定其商品价值的地方。从长远看，这个作用只能由市场来起，应该把这个权力放回到市场上，不然各方面矛盾解决不了。”
但市场派的理论没有起作用。中国证券市场的特殊性之一，在于它是全世界100多个证券市场中唯一一个自上而下方式建立起来的市场。上世纪80年代末，上海、深圳两个地方政府积极筹建证券市场，各自制定了一套公司、证券规则。因此，即便按照发审权从一开始交给上交所和深交所，背后的主导者也是这两个实力雄厚的地方政府。“这里不光有理念问题，也有利益问题。”高西庆说，“地方政府开始做证券市场时，印花税都由地方得，后来才一点点和中央政府分成。”
行政和市场之争的表象下，是中央和地方之争——行政发审权力向证监会集中，是这个过程的必然结果。高西庆经历的证监会时代的前期，发行仍是一个弱势部门，但1993年之后，这一局面就逐渐被改变了。“早期的发行部还只是做样子。”高西庆说，“1993年证监会开始发行审查时，上海和深圳地方政府自己审查的企业就想直接上市。后来国务院协调的意见是，既然有了证监会，一定要证监会审，但地方政府已经审过的，证监会可以不实质性审查。由上海、深圳市政府报的几十家企业都这样上市了。”中央和地方长达数年的博弈到1997年画上了句号——两个证券交易所上收，发审权全部收归证监会。
【专访】
证监会前副主席高西庆
发审权最终应该还给市场
作为资本市场最初制度设计者的高西庆，再次回忆股市规则设立之初时，仍然认为审批权是证券监管官员不断出问题的源头所在，而“发审权最终应该还给市场”。
问：大部分股市是完全市场化的结果，是最精明的商人之间的活动，现在看，当初你们回国大力推动证券市场开放，是不是太仓促了？这是否也是这个早产的市场后来不断犯错误的原因之一？
高西庆：证券市场从那个时候、以那种方式搞起来，的确有偶然因素。据我所知，早在我们回国前，国内已经有不少人在琢磨建交易所的事。我相信，这些人都致力于改革，对形势很敏感，有一份好心，可很难说其中有谁对证券市场比这个以留学生为主的集体更明白，更没谁在这方面有过多少实践。我的意思是，在当时，证券市场的出现是一个客观趋势，是历史的必然。即使没有我们回来折腾，股票交易也在搞，交易所也会有。让我们聊以自慰的是，我和王波明毕竟真在华尔街工作过，王莉毕竟真在国际市场上操作过。历史不可能退回去，所以没法假设如果另一批人来搞会是什么样。但可以做横向比较——比如和东欧、俄罗斯、东南亚以及拉美一些国家比，就不难看出，我们当年的追求和努力，是经得起时间检验的。
问：你向来是反对政府审查的，这种监管方式也的确已经出了一系列问题，监管官员的腐败也不时发生。但将审查权还给市场，面对当年那个初生的市场，不会更混乱吗？
高西庆：政府终有一天能意识到，自己没有能力做这个事情(发审股票)。这个权力太大了，它最终要交还给市场。
当然，世界各国的证券市场发展到今天，没有任何一个证券市场是完全放任自流的，但绝大多数国家政府不审查而是由各个交易所来审查。由政府审查的上市公司质量，并不比由市场筛选上市的公司质量好，甚至更差。其实中国的《证券法》和《公司法》，并没规定上市的公司必须是好公司。我国按质量审查上市公司，政府审查要求达到的，其实只是表面的指标门槛，这是静态的东西。上市之后变了，没人保证得了，至今人类社会任何一种形态都不可能对动态的东西做出保证。
上市公司质量差是世界上很多国家都存在的问题。美国上市公司有好几万家，里面值得投资的只在前1000家之内，每天交易量的99%也在前1000家之内。
美国的证券市场也有很多欺骗，但多数情况下可以忽略不计，为什么？各得其所。如果投资者想把股票作为养老金、保命钱，那么他就投相对风险性小的。前1000多家上市公司的投资收益率是相对较低，但也比较保险。愿意博弈一把的投资者可以去其他层级的市场，买风险性高的股票。上世纪30年代，加拿大国会讨论证券法时就说到，政府没有权力剥夺上帝赋予每个人愿意当傻子的权利。中国是没有这种风险层级的，好的坏的公司都有可能短时期股价翻番。
问：如果中国将股票发审权交还市场，那么应该怎么操作？
高西庆：首先应先把这样的分级市场建立起来，就是我鼓吹多年的“精品店和大众百货市场”理论。一个完整的市场，应该是既有精品店又有大众百货市场，让不同眼光和生活水平的人都有选择。如果关闭所有大众百货市场，只开精品店，那么坏东西很快就会充斥市场，因为很多人会造极廉价的假货，然后用钱贿赂精品店的看门人。这跟今天的股票市场有类似之处。
美国有几万家上市企业，在精品店——如纽约股票交易所上市的公司，却只有一两千家，这里的上市规则就要求严一些。而且纽交所的上市门槛很高，企业来这里上市，本身花费就很大。相对来说，上市公司质量相对好一些、不够资格上纽交所的企业，还有多层次的其他交易场所可以选择。那里就不需要严格的审批，企业上市前登记备案就可以了。
市场审查，不是审查企业好坏，而是审查信息披露的真实性。同样的企业，好坏跟是否赢利没关，跟人看企业的角度有关，有的人看长期，有的人看短期，有的人看可能性。只能由他做基本判断，谁都保证不了将来的情况，只能由投资者根据企业披露的真实信息自己做判断。监管资源有限，你不可能有足够的力量保证企业的好坏，但却可能下全力保证其信息披露的真实、准确、完整、及时。
问：从上世纪90年代初开始，全国各地曾出现了100多家地方柜台交易场所，这应该是多层次股票市场的一个雏形，但后来都被关闭。你担任证监会副主席期间，尝试过建立多层次股票市场吗？
高西庆：只能说，我从来没有改变过初衷，在任何场合我都强调建立多层次股票市场。为什么没有实现，只能由历史来看，过几十年或许能看得更明白。当年证监会的同事中，跟我持相同观点的人也不少，但还没有多到能彻底改变现实的程度。
证监会努力了很多年，在其能控制的范围内出现了一点层次。比如中小企业板、ST垃圾板，虽然和当初设想的不同，但稍微开了个口。但层次只体现在一个角上，没有给所有风险偏好层提供适合的市场。（朱文轶、陈晓）
（摘自《三联生活周刊》2008年第25期）