[编者按]30年弹指一挥间。
30年前，中共十一届三中全会揭开了农村改革的序幕；而发端于农村的改革，也启动了中国经济体制改革波澜壮阔的进程。
30年后，改革的重心重回农村。于10月9日至12日在京召开的中共十七届三中全会，主要议题是研究推进农村改革发展问题，审议《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。
随着中国改革发展进入关键阶段，农业农村改革发展也面临许多新情况、新问题。在新的起点上进一步推进农村改革发展，是中国改革的关键环节，是中国发展的战略基础。
在中国，农村的问题集中于土地问题。土地是中国最为稀缺的资源之一，农地更是农民赖以生存和发展的基础，是农民问题的核心。随着经济的发展，土地问题已经远远超出了农民和农村的范畴，它是连结农村与城市的纽带，是各方利益的交结点。
回顾30年农村改革历程，在实行家庭联产承包责任制后，“三农”领域未再进行根本性的改革。土地制度的缺陷限制了农村发展。故此，十七届三中全会聚焦农村问题，特别是土地问题，继往开来的意味十分浓厚。
10月19日,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》正式公布了。这份文件明确了新形势下推进农村改革发展的指导思想，该文件中指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
文件提到，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。
可见，“决定”紧扣制度建设之根本，从稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度等六个方面，对完善、规范、创新现有农村和农业发展体制提出了一系列针对性新举措。从现在起至2020年，倘若上述改革关键环节能有较大突破，困扰中国已半个多世纪的“三农”困(危)局，将在很大程度上得到破解。
背景篇
30年后小岗村再出发
10月的阳光普照江淮大地。通往安徽省凤阳县小岗村的千米友谊大道上，晒着成片新打的稻谷，阳光下满目金黄。不时有七八岁的顽童在稻谷上滚打玩耍。
街道两侧，数十幢洋气的二层白色别墅整齐划一，西式的太阳能路灯构成了这条路上另一景观。村中几乎可以看到大城市中多数时髦的车型。
友谊大道的一头，是近年新扩建的“大包干”纪念馆；另一头的村民文化广场上，安放着石雕版的邓小平语录。两座东西相望的建筑，凸显这个村庄的改革象征地位。
村外，还有着上百亩葡萄园、上百架双孢菇大棚。与安徽省朴实、平淡的其他村庄不同，进入小岗村，恍若进入一个童话天地。
但这个天地并不平静。小岗村，中国农村改革的发源地，在中共十七届三中全会召开之前，又一次成为媒体追逐的热点。9月30日，正是在这里，中共中央总书记胡锦涛宣布——“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。”
10月8日上午，记者在当年小岗村生产队长、“大包干”带头人之一严俊昌的家门口，和他攀谈。67岁的严俊昌告诉记者，总书记的表态让他很振奋，但他这些天一直在琢磨，这个“长久不变”到底是指“土地承包权”，还是指“农地所有权”？
作为“大包干”的发起人，严俊昌自当年“分田单干”起就一直认为，农民离不开土地，土地要永久在农民的手里。在他看来，农民不仅要拥有长期稳定的农地承包权，而且应该拥有农村土地的所有权。
“只有土地归了农民，农民种田才会心里有底，才会有长远打算。没有所有权，总会担心承包地有一天会被收回，或者被征去搞开发。”严俊昌说。
严俊昌的担心，其实也是很多中国农民的心声。目前中国农村，农民事实上只有农地耕种权，缺乏对土地的最终支配权。这造成两大问题：一是一些乡村组织强行调整或收回承包地；二是政府有权征用农民的土地，用于非农建设，而农民从中所得甚少。
10月9日－12日的中共十七届三中全会的决定，确保了农民平等参与现代化进程。
趋势：硬化农地承包权
2008年，恰逢农村改革30周年。在这个时点上，执政党召开专门一次中央全会讨论农村改革，备受国内外关注。
自1978年农地承包制改革至今，中国农村一直实行土地集体所有、家庭承包经营的制度。农民基于承包合同获得土地承包权，承包合同一般由农户与该农户所属的集体经济组织签订，并由县级政府发给农民土地承包经营权证书。
这些农地承包经营权具有一定的期限，30年来曾两次延长。
中国的农地承包制，始于1978年12月小岗村18位村民秘密签下了分田到户、自主生产的“生死契约”。此后，小岗村村民的自发创造逐步得到上层的认可和推广。但最初，一些地方签订的土地承包合同只有一年或数年。1984年，为了稳定农民预期，中共中央发文，要求把农地承包期统一为15年，是为“第一轮承包”。
1993年，最早承包到户的农村15年承包期满，中共中央再次发文，要求在第一轮承包的基础上，全国农村延长土地承包期为30年，是为“第二轮延包”。
2003年3月1日，《农村土地承包法》施行，该法明确“耕地的承包期为30年”。至此，农民才第一次从法律意义上拥有“30年不变”的土地承包权。
执政党的农地承包经营的政策首次以法律形式得以确定，当时曾被认为是中国的“新土地革命”。
但是，30年毕竟仍然是一个确定的期限。中国农民是现实的，自然会问：30年期满后怎么办？是继续承包还是重新分配？以1993年为界，“第二轮延包”目前距离承包期满时已过半，决策者对此不能回避。
不独如此。其实，在一些地方，农地承包30年不变政策执行并不到位。在相当多的地方，部分由于农民的均田冲动，部分由于乡村干部的抵制，农民并没有签订书面的承包合同，也没有承包经营权证书，农地依然“三年一小调，五年一大调”。
一个制度因素是：在高度集权的政权体制下，村组集体自然成为农地所有权的代表，村组干部实际上掌握着农地的分配和处分权。农地名义上是农民集体所有，实质上，村组干部和乡镇组织享有决定权，随意调整土地就有可乘之机。
全国人大常委会2003年的一项执法检查显示，“有30％的农户没有领到土地承包经营权证书”；“个别地方的乡村组织或村组干部，直接与工商企业签订土地承包经营权流转合同”；“违法批地用地、乱占滥用耕地的现象比较突出”。
记者在湖北农村采访时曾发现，由于1998年后粮价低迷，负担沉重，农民普遍不愿种地，不少乡村干部趁机调整耕地，重新发包；或集中农民的土地，植树造林，开挖鱼塘，挪用、扣缴、截留农地收益。
另一方面，农村中存在的“均田冲动”，也是农地频繁调整的一个原因。很多农民认为，妇女出嫁、老人去世，就应收回承包地；而新生人口、妇女嫁入，则应分到土地——只有这样，才叫“平等”。
土地频繁调整不仅侵蚀了农地承包经营的基础，也妨碍了农民生产投入的积极性，更给一些乡村干部借土地牟利提供了可乘之机。近年来，一些基层干部受政绩驱动，强行集中农民的承包地，搞所谓的“规模经营”或“农业示范园区”，就是例证。
记者在河南、湖北两省一些农村采访时就发现，相当多的农户并没有签订承包经营合同。当地农民坦陈，由于当地农村的土地每四五年就要动一次，既然承包地不稳定，承包合同和证书就难以落实。
权威专家指出，此次中央决策者提出农地承包权“长久不变”，确实是对现有农地家庭承包经营制度的突破。
其核心在于：保障农民享有长期稳定的土地承包权。这样，农民就可有更加长远的预期，增加农地的投入；有了更加稳定的农地承包权，农民就会有更大的积极性，切实保护稀缺的耕地资源；有了长久不变的土地承包权，农村内部的矛盾有望减少，农民利益有可能得到保障。
征地冲突之源
确保农民承包权“长久不变”，是一个复杂而艰巨的任务。
事实上，除了农村内部调整或剥夺农民的承包地，城市和工业用地的扩张也严重威胁着农地承包关系的稳定。
中国目前正处于工业化和城市化快速推进的阶段，城市和工业用地的绝大多数靠征用农地实现。如果说，乡村干部的违法是农村内部土地矛盾的动因，那么城市和工业的扩张是造成当前诸多农村外部冲突的根源。
政绩驱动下的“招商引资”、城市扩张，加剧了对农村土地的非法占用，造成诸多群体性事件。
中国的土地分为两类：一类是国有土地，主要集中在城市；城市土地所有权归国家所有，其实是归各级地方政府所有，但政府可出让国有土地使用权。一类是集体土地，归农村集体经济组织成员所有。在这里，集体土地又分为两部分，大部分为耕地（含林地、草地、果园等），由本集体经济组织的成员承包经营，所谓农地承包权实际上就是这部分农地的使用权；小部分是农村集体建设用地，包括了宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地三种类型。
依照现行《土地管理法》，集体土地要用于非农建设，都必须先征为国有。
在中国，城乡土地处于“二元分割”状态。集体土地不能与国有土地“同权同价”。 农民被征地后，原耕地部分最高只能获得相当于征用前农地年产值30倍的补偿，原建设用地征用一般也只是比照此标准执行。因此，各级地方政府拥有征地权，意味着其可低价征用农地，而后高价出让，从而赚取巨额的土地级差收益。
这不是一个市场交易的过程。因为农村集体土地不能正常进入建设用地市场交易，农地征用的补偿标准不是按照农地的市场价格，而是按照其农业年产值的一定倍数计算。农民无从讨价还价，也不能另择买家。
这事实上等于国家通过土地立法，限制了农地所有者的权利，强行拿走了本属农民的土地级差收益。
被征地农民不得不以采取各种方式抗争。据中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文分析，中国农村每年发生数万起群体性事件，接近50％都与土地征占有关。
由于征地制度的存在，城市不断向农村扩张，耕地数量不断减少。
根据国土资源部统计，近年来，中国每年非农建设占用耕地一般都超过300万亩，加上非法占用的耕地，可能超过400万亩。按照中国人均一亩多地的耕地占用量，实际上每年有260多万农民失去土地承包权。
由此可见，2003年3月1日正式施行的《农村土地承包法》，并未如社会各界所期望的，成为保护农民土地权益的利器，甚至在基层也未能真正地执行。
当农民土地受到侵占的时候，农民很难靠《农村土地承包法》捍卫自己的权利。
土地违法花样翻新
值得忧虑的是，本应保护农民利益的地方政府，却成为土地违法的主体，而且违法的手法花样翻新，层出不穷。
中国耕地资源相当紧缺。截至2007年底，中国耕地保有量为18.26亿亩（不含草原、林地等）。较之1997年的19.51亿亩，十年间减少了1.25亿亩，这相当于一个农业大省的耕地总量。
人们很难判定，在每年绝对减少的300多万亩耕地中，有多少属于城市化和工业化必需的，有多少是由于土地违法违规所造成。来自权威部门的信息显示，土地违法造成的耕地减少量相当可观。
1998年以前，除了基本农田征用必须经国务院批准，县级政府、地市级政府、省级和中央政府都有批准耕地转用的权力。只不过政府层级越低，审批权力越小。
地方普遍的土地违法可谓花样多多。包括早期的“未批先占”“批少占多”，2003年前后的乱批“开发区”“工业园区”风潮，2004年后的“分拆征地”“擅自修改规划，规避基本农田转用审批”等。
发生于2004年的杭州西溪湿地公园征地事件，就是典型“分拆征地”案例。为了建设所谓“西溪国家湿地公园”，2004年5月8日，杭州市国土资源局、西湖区国土资源局联合发出16个征地拆迁公告，把西溪湿地公园一期工程所需约4364亩农地征为国有，交由西溪湿地工程指挥部开发建设。
据记者查证，这16份“征地拆迁通告”都签发于2004年5月8日前后，且文号相连，对应着西溪湿地的第1至16地块。而这16个地块本是一幅完整的土地。
依照现行土地法规，中国只有省级政府和国务院具有征地审批权。而省级只有“一般耕地”525亩的审批权。超过525亩，就必须报国务院审批。
为了规避中央政府的审批，杭州市把上述16个地块的面积都控制在525亩以内。据记者辗转得到的九份征地通告，其中涉及面积最小的地块为167亩，最大的地块为450亩，共涉及三个地块。
为了执行“世界上最严格的耕地保护制度”，1998年后，中央政府剥夺了县级政府和地市级政府的农地转用审批权。农地转用审批集中到省级政府和中央政府。
2004年，中央政府决定调整土地管理体制，实行“省以下垂直管理”；市、县、乡镇的土地部门负责人由上级土地部门任免，不再受同级政府约束，企图借此控制基层政府滥占耕地。
但是，由于政绩评价机制未变，各地占用土地招商引资、搞房地产开发的违法违规问题依然多发。
“政策”敌不过“对策”
2006年9月，中央政府决定实行土地调控，要求实行耕地保护“省长负责制”。
具体做法是：每年分配给各省一定的农地转用指标，然后按照该省全年实际占用的耕地考核。如果实际占用耕地超出年度耕地占用指标，就要相应扣减下一年的耕地占用指标，同时“问责”该省省长。
此次政策变动，其实是强化了省级政府对土地管理和耕地保护的责任。省政府对全省范围内的土地管理和耕地保护负总责。中央期望，强化了省政府的责任后，省政府就会强化省以下地方政府的责任。但是，事态的发展表明，这不过是一厢情愿。
此后，省级政府违法批地确实少了，但乡村干部和组织则被推向前台。由于农用地转用指标短缺，很多地方就指使乡村组织和干部与企业或公司签订租地协议，实行“以租代征”，规避农地转用审批。
2006年后，虽然省级政府的土地违法案件减少了，但省以下政府尤其是县乡政府，依然有做大GDP和“以地生财”的需求，而中央政府又很难管住县乡政府，这就使得土地违法主体“下移”。
在与中央政府博弈的过程中，地方政府很快就找到了“以租代征”的办法。一些县乡干部或政府通过村干部或集体经济组织，以农村集体的名义，把农民的承包地集中起来，然后由工商企业与农民或村集体经济组织签订租地协议，每年给农民支付一定的报酬。于是，这些农用地就改由工商企业搞非农建设、开发，规避了上级审批。
该办法从表面看，只是农民和工商企业之间的事情，基层政府并不承担任何责任。上级政府若追究下来，最多不过是“监管不力”，不至于像“强行征地”那样冒着被行政或法律惩处的风险；但其实，县乡政府则是“以租代征”的“幕后推手”。
近三年来，与土地调控同步，“以租代征”愈演愈烈，成为土地违法的主体，直到成为新一轮土地清理整顿的主要目标。
这就是所谓“按下葫芦起来瓢”——只要内在利益机制不变，政绩评价机制不变，“政策”总是敌不过“对策”。
鉴于“以租代征”愈演愈烈，2007年上半年，国土资源部发动清查土地违法“百日行动”，以打击“以租代征”为重点。最终查出的土地违法面积高达100多万亩。
与此同时，地方政府千方百计为非农建设用地“找出路”。2006年以来，一些地方不约而同地搞起了“农民集中居住”；一方面让农民整体搬进多层或高层住宅，一方面强行拆迁农民的房屋，收回农民的宅基地，以增加非农建设用地的指标。
多年来行政性保护耕地的实践，成效不彰。既有深刻的教训，也是进一步创新思路、推进土地制度改革的动力。
十七届三中全会不能不面对这个严峻的挑战，研究未来一段时期整个土地制度改革势在必行。
（《财经》2008年第21期，作者为该刊记者）
网友热议
土地流转新政五大焦点
如何保证农民土地流转话语权?
需要农民点头
网友“安崇民”：现在的土地流转改革，把对土地的支配权归还农民，理论上农民可以自由自主决定是否流转。关键在怎么确保农民作为单个公民的权利可以公平应对政府公权？怎么确保农户作为单个经济实体可以应对强势经济集团？怎么确保村民可以应对村干部私吞土地财产？假设国家给了每个农民一把捍卫权利的刀，保障农民在土地流转中有足够的话语权，这一切将迎刃而解。
网友“说两句”：流转土地须先得到农民允许和同意,要使土地流转收益成为农民的“特殊社保”，就要赋予农民话语权。
如何保障农民流转土地的收益?
杜绝廉价流转
网友“阿祥52”：土地流转是农民把土地承包权转手他人，从中获得货币报酬或比照货币的实物报酬，这样就必然存在卖者竞相高价卖地、买者竭力低价买地。如果土地流转在全国同步展开，由于价格互相攀比，很有可能会在比较高的价位上才能成交。一旦土地流转市场形成，很难避免购地者再把地炒起来——仍然美其名曰“再转包”。届时农用地增值，如此形成一波高过一波的农用地地价，并使全国的地价空前膨胀，犹如过去的“炒房”。
网友“暖色”：进入城市生活的农民工“卖掉”土地承包权，由于现有土地承包的小块地以及用途限制，不大可能有大资本购买，只可能是这块地周边的农民来购买。这样一来会抽走种田农民的资金，他们岂不更穷？我认为，政府至少应该给予这些购地农民以无息贷款支持。
网友“三十难立”：完善土地补偿机制，严格限制土地非法倒卖。20年内土地增值的收益溢价应该归于原有农民。杜绝土地被廉价流转，被高价倒卖。
我们如何保障好国家粮食安全?
变大农场模式
网友“忽悠”：耕地的流转才是根本要考虑的问题。这些土地不论怎么流转，仍然要种粮食。要确保流转后土地向种田大户集中，逐步变成大农场模式，提高农业生产力，保障国家粮食安全。
网友“独孤鹤”：土地流转要建立在家庭经营基础之上，规模可大可小，具有很大弹性。土地流转过程中，中央一定要规范基层政府或村级组织的行为，杜绝违规操作现象。特别是一些地方基层干部在利益驱动下，搞花样翻新、硬性调整，经过行政手段集中起来的耕地，用于“粮改非”，这既违背了农民的意愿，也一定程度上威胁到国家粮食安全。要知道，我国耕地面积已下降到18.27亿亩，逼近18亿亩红线。
拿什么来为土地流转改革护航?
完善法律制度
网友“话不在多”：土地使用权的流转，是一件说起来容易，做起来复杂的事；鼓励和发展土地使用权的流转，要以稳定和自愿为前提，以合法、合理、公平、发展为原则，因地制宜、从实际出发，循序渐进，不搞一刀切，不搞大跃进，不盲目跟随一哄而上！鼓励和发展土地承包经营权的流转，要以更严格的制度作保障，更健全的法律法规来护航，保证我们对“三农”问题中土地使用权流转改革的万无一失！
网友“安崇民”：我更希望这样的改革一定要有相对完善的法律制度保障。从开始就配套就约束，就有相应确保农民生存生活生产的制度。改革是必须的，步子也必须稳当。要让农民清楚明白，政策和法规需公开透明、尽量减少公共权力暗箱操作的可能性；制度要公开透明，尽量杜绝资本强势横行霸道的可能。
是否还继续保持二元户籍政策?
拆除城乡围墙
网友“mnbvcxz00000”：依我看，要想通过土地流转减少农业人口关键还需进一步推进城市化，尤其是改革二元户籍政策。
网友“暖色”：土地流转最大的好处就是加速城市化进程，缩小城乡差距。如果继续保持二元户籍政策，岂不是白费？须知造成城乡差距的真正原因是城乡二元户籍政策，把失地农民留在农村并不能缩小城乡差距。我认为，农村土地流转必须有户籍制度改革配套才行。
网友“安崇民”：土地流转改革，给了农民对自己那份土地长期承包的自由并同时给了流转的相对自由。完全自愿或被迫流转自己土地的农民能不能在国内自由迁徙？其实现实中农民工迁徙自由、就业等等还没有真正得到保障。二元体制、居民身份、社会保障不解决，城市乡村“围墙”不撤除，“土地流转”后富余劳动力的问题就不好解决。（欣华）
(10月20日“人民网”)
现实篇
新一轮土地流转冲动
土地流转加速是当前农村出现的一个重要动向，这既反映了农村生产力重新调整的客观属性，也折射了农村“第二次飞跃”的阶段性特征。从基层调查情况看，土地流转主体增多、范围扩大、速度加快，土地用途出现“非粮化”趋势。
农民流转意愿增强
总体上看，传统农区的土地流转比例低一些，而工业化较快的沿海地区，土地流转比例则大幅度提高。不少地方政府为了扩大规模高效农业的比例，出台一些政策鼓励土地流转，农民则在比较利益的驱使下流转意愿增强。
江苏省第一产粮大市兴化市的周庄镇62岁农民吕官玉算了一笔账：家里共有10亩地，其中5亩地流转给了兴化市禽业有限公司，每亩流转费500元，年收益2500元；另5亩地种一季水稻，每亩效益400元，共计2000元；自己在企业打工每月1200元，年底还有500元奖金，计1.49万元。吕官玉说，他家在10亩地上的直接和间接(打工工资)收入共1.94万元，如全种水稻，一年收入只有4000元。
土地流转有五种类型
土地流转进程中，政府包括村级组织、农户、种养殖大户、龙头企业都在扮演着各自的推动角色。政府的导向很管用，张家港市2006年出台了“土地流出农户每年每亩财政补贴300元”的政策，大大刺激了农户土地流转的热情，土地流转比例一年提高了8个百分点。安徽省一些地方也出台优先安排就业等优惠政策，推动土地流转规模扩大。
接收土地流转的主体也发生了变化。无锡市农办副主任周士良说，农村土地流转已转变为多方参与，以无锡为例，土地流转给种养大户的有21.3万亩，占36.1%;其次是流转给镇村的有20.8万亩，占35.3%;农户之间流转的有10.3万亩，占17.6%;流转给企业的有6.5万亩，占11%。从苏皖两省土地流转的总体情况看，有五种流转类型：一是“农户+农户”，有些农户因外出务工或者从事二三产业，将部分或全部土地转包或租赁给其他农户，或交给亲朋代耕，无偿或收取一定费用，这种现象比较普遍；二是“农户+种养殖大户”，农户把土地租给种养殖大户，收取固定租金；三是“农户+龙头企业”，龙头企业为发展基地，需租用农民成片土地，由企业付租金；四是“农户+村委会”，农户自愿把土地交给村里统一耕作，或自愿委托村委会把土地租赁出去；五是“农村能人+专业协会(合作社)+农户”，能人大户牵头组建专业协会或合作社后，租用农户土地，实行产供销一体化管理。
农民收益需留“活口子”
土地经营权是农民获得利益的一个重要渠道，在传统农业地区甚至是唯一手段。但在新一轮土地流转中，农民的收益权出现了“低位固化”现象，即用流转合同把每亩收益固定在一个较低的水平上，有的合同长达20年。综合江苏、安徽多个接受采访的地区看，目前土地流转的每亩费用大致在350元至900元之间，少数地区突破了1000元。土地的用途不一样，流转费有差异。记者在位于锡山区的无锡现代农业博览园看到，这里有10个现代农业园，由于每个园的用途不一样，流转费也有较大差距。在水稻园区，8000亩水稻田流转给了8个大户，土地流转费用是每亩350元，其他经济作物园，土地流转费是每亩800元，其中高科技花卉园的土地流转费是每亩900元。“现在土地流转费不是谈判谈出来的，基本上是比照种粮的效益来定的。用这种办法，农民基本说不上话，只能单向接受。”一些人士直言不讳地说。记者采访发现，现在土地流转年限短则一年，多则五六年，少数十年以上;利益分配模式基本采用保底流转费的做法，部分采用“保底流转费+分红”的模式，零星的有土地入股收益的办法。由于分配模式缺少“叫价”“竞价”环节，农民处在了土地流转收益的末梢，与流转公司、种养殖大户之间未能建立起合理的利益分配机制，出现了“农户得利过小、流转公司(大户)得利过大”的利益格局。
原江苏省委农工部部长、资深“三农”问题专家吴说，目前的流转利益分配模式，农民是默认的。但随着土地要素、粮食产品等价格上涨，农民的意识会觉醒，到那时可能出现新的利益纷争，所以土地流转机制上，要留给农民分享利益增长的“活口子”。
“阳光流转”正破题
一段时期以来，土地流转大多局限在农户与农户之间，流转与被流转间通常是口头约定，缺少规范，而且土地流转往往没有备案，一旦发生纠纷，调处困难。针对这一情况，一些地方政府着手探索建立规范的土地流转程序。
江苏省东海县2008年初在21个乡镇全部建立土地流转服务中心，中心的主要职能是负责全乡镇的土地流转信息搜集与发布，提供交易场所和规范的合同文本，指导流转过程。东海县副县长王夫玉说，服务中心成立后逐步遏制住了土地私下流转的势头，新增农业项目的流转双方基本都愿意到服务中心进行规范交易。东海县已有4个乡镇的土地服务中心完成流转土地3000亩以上，驼峰乡已流转了8160亩。乡长樊平说，土地流转服务中心让土地承包经营权流转成为有形市场，农民的流转权益得到较好保障。
土地股份合作社是沿海等发达地区在土地流转中出现的又一个新现象。江苏昆山、张家港、东海、安徽肥西等县市，土地股份合作社发展较快，张家港市已成立了39个土地股份合作社，昆山市几乎每个行政村都有土地股份合作社。土地股份合作社成为流转农户对外谈判的一个主体，按照社员代表大会的授权决定土地流转相关事宜。
一些专业人士认为，由于中介组织严重缺失，土地流转初期的规范建设需要政府来引导，无论是成立服务中心还是成立土地股份合作社，没有政府的推动是很难操作起来的。但土地流转市场化交易是方向，政府包括行政村组织不能由引导变成领导，否则就形成了干预，最终会把土地流转的风险转移到政府头上来。
农民盼望“交易平台”
目前多数地方农村都没有建立土地流转信息平台，谁要流转，谁来流转，信息对不上茬。现在通常的操作办法是，有土地需求的企业或大户先找到镇村，通过镇村再去组织土地流转。而一般情况下，究竟有多少农户愿意流转土地，底数不清，外界也没有渠道可以获悉。
针对土地流转发展速度快的实际，有关人士建议三项工作需启动：一是把土地流转纳入法制化轨道，江苏等少数省份已经出台了省级土地承包经营权流转办法，但全国性的法规文件还没有，建议在国家层面制定出台土地流转的配套法规，以此来约束土地流转用途、土地流转程序、土地流转风险、土地流转规模；二是大力发展土地流转中介服务机构，为土地流转提供合同服务、法律服务、竞价服务、纠纷仲裁服务、风险保障服务，保障农民利益不受损害，确保土地流转朝健康方向发展；三是逐步建立区域性甚至全国性的土地流转信息交易平台，当前至少要以县为单位建立县、乡、村三级土地流转信息采集系统，准确掌握基层土地流转的新态势和新情况。另外，在信息采集的基础上，要在县乡两级建立土地流转公共服务平台，把土地流转需要的各种服务要素引入到平台上，引导土地流转双方运用市场化的手段完成土地经营权交易，确保双方利益有一个合理的平衡点。在适当的时候，省级乃至全国土地流转交易平台也要顺势而建。
警惕“非粮化”势头
一些地方在土地流转中难以守住粮食种植这一底线。一些本来种粮食的土地被流转为搞养殖业、花卉业、生态农业、观光农业、休闲农业等。土地流转中的“非粮化”势头不减。
记者在江苏东海县驼峰乡土地流转服务中心拿到一份“驼峰乡2008年农业项目计划建设情况”一览表，表中所列的项目分别是：南京金榜集团休闲观光农业、苏州客商投资花卉基地、甜瓜基地、美人指葡萄糖、蔬菜基地，共需流转土地8832亩(全乡耕地8万亩)，5个项目流转耕地就超过了全乡的10%以上。从项目内容上不难看出，虽然土地用途仍然属于“农业范畴”，但种经济作物显然成为首选。安徽省阜阳市农办的调查显示，土地流转后每亩平均产值在3000元至4000元之间，是分散经营的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜经营、速林木种植、水产养殖等，种水稻、小麦难以产生这么高的效益。
在江苏省赣榆县墩尚镇银河村，泥鳅养殖协会会长乔宗礼说，现在养泥鳅一亩产出效益比种30亩水稻还要高，所以附近几个村的农民都愿意把土地流转过来养泥鳅，也有些农户自己从种水稻改成了养泥鳅，由协会负责收购和销售。
对于新一轮土地流转中的“非粮化”冲动，江苏省政协秘书长、原农林厅厅长刘立仁认为，目前农户对农户流转的土地基本还是用来种粮食，但农户对协会、农户对企业、农户对种养殖大户的流转，多数出现了土地“非粮化”趋势，并且这一趋势还会加快。目前对粮食安全尚未构成实质性影响，但这个苗头要给予重视。关键是如何处理高效农业与粮食种植的关系，如何掌握流转的“度”，核心还是种粮效益与其他经济作物或养殖效益剪刀差问题。（郭奔胜、陈先发）
（10月20日《经济参考报》，标题有改动）
链 接
农地制度改革30年重要政策法规
▲农地承包15年不变
1984年1月1日，中共中央正式下发《关于一九八四年农村工作的通知》（1号文件），明确“土地承包期一般应在十五年以上”。同时《通知》强调，“自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地。”
▲农地承包30年不变
1993年11月，中共中央、国务院发布11号文件，规定“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。文件同时规定，在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许“土地的使用权依法有偿转让”。
▲叫停农地“两田制”
1997年6月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发（1997）16号），明确规定不许以“两田制”为名收回农户部分承包地。文件重申了“大稳定，小调整”的政策，还特别指出“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担。
▲上收土地审批权
1998年8月29日，新修订的《土地管理法》出台，明确“土地承包经营期限为30年”。该法规定，实行土地用途管制，将土地审批权收归国务院和省两级政府，征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷等土地，要由国务院批准。非农业建设经批准占用耕地的，根据“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦补充、补偿。
▲允许农地合理流转
2001年12月，中共中央发布《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发[2001]18号），这是中共中央首次就农地承包权流转发布文件。文件明确，在长期稳定家庭承包经营制度的前提下，坚持依法、自愿、有偿的原则，“允许土地使用权合理流转”。
该文件规定，土地流转的主体是农户，在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，不准借土地流转改变土地所有权和农业用途。流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
▲立法“农地家庭承包”
2002年8月29日，《农村土地承包法》的出台，自2003年3月1日施行。这标志着农地承包经营权及其流转权首次获得专门法律的保障，奠定了中国农地制度的法律框架。该法明确，农村土地承包关系要长期稳定，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。
该法规定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，妇女与男子享有平等的权利；未经依法批准不得将承包地用于非农建设；国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。
▲从严控制农用地转用
2004年10月21日，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）。文件强调：“从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度”，“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方”；在规划确定的建设用地范围外，“不得设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）”。
该文件强调“保护和合理利用土地”，“省级政府应负主要责任”。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地，禁止城镇居民在农村购置宅基地。而“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。同时，鼓励“农村建设用地整理”，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。
该文件要求“完善征地补偿和安置制度”，完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，确保失地农民“生活水平不降低，长远生计有保障”。城市规划区的失地农民应该纳入城镇就业体系，建立社会保障。
▲土地政策参与宏观调控
2006年8月31日，国务院发出《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）31号）。“31号文”首次明确土地政策要参与宏观调控。该文件有三大核心：一是工业用地必须采用“招标、拍卖、挂牌”出让；二是土地出让金必须全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理；三是在规划的城市建设用地范围内，把城市规划范围内“农地转用审批权”由国务院下放到省级政府。
同时，“31号文”强化了省级政府对全省农用地转用和耕地保护的监管责任，实行耕地保护“省长负责制”。 一旦本省实际用地规模超过年度用地计划，省级政府及其领导人就要被“问责”。
▲农地承包期满可继续承包
2007年3月16日，全国人大通过《中华人民共和国物权法》，该法的进步在于把农地承包经营权和宅基地使用权定义为“用益物权”，也就是农民的财产权。但该法只是重复了《农地承包法》和《土地管理法》的相关条款，未能解决众所关注的农地承包权和宅基地使用权的抵押问题。
该法规定，农地“承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”。这为今后继续延长农地的承包权预留了空间，被认为是“有限的进步”。该法删除了原草案中“宅基地不能抵押”的条款，只规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。据立法者解释，之所以如此规定，主要是为将来“宅基地进入市场”留有余地。(实习记者张艳玲整理)
（《财经》2008年第21期）
专家访谈
土地流转才能发展好农民利益
——专访社科院农村发展所农村政策研究中心主任李成贵
今年，我国的改革开放已经进入了第30个年头，值此之际召开的十七届三中全会，被国内外普遍寄予厚望。会议的诸多涉农议程，如土地管理制度、农村金融建设等，都受到了广泛的关注。本刊就农村土地流转这一重大问题，专访了全国政协委员、中国社科院农村政策研究中心主任李成贵研究员。
在经济上保障农民的物质利益，政治上尊重农民的民主权利，全面实现好、发展好、维护好农民的利益，是十一届三中全会以来党对待农民的基本精神和原则。改革开放30年，以凤阳小岗村农民大包干为标志，家庭联产承包责任制较好地实现了农民的利益。但是30年中，如何在稳定家庭承包经营制度的基础上，进一步发展好和维护好农民的利益，却仍然是一个需要重点解决的问题。近年来，虽然取消了农业税，增加了粮农补贴，但城乡收入差距连年扩大。根据国务院的权威资料，2007年城乡居民收入比扩大至3．33∶1，绝对差距达9646元，为改革开放以来差距最大的一年。
在李成贵看来，要真正解决农民收入过低，实现城乡经济社会一体化发展，必须从两方面着手，一是加快体制机制创新，在城乡统筹的框架内配置好农村要素，促进资源赋权，农民进城，资本下乡，使各种要素的收益最大化。资源赋权，就是要强化农民的土地承包经营权，促进土地流转，不要把土地这一最稀缺的资源排斥在市场之外；农民进城，就是要农民真正市民化，要在城市落地，不能长期在城乡之间来回流动。资本下乡，就是要搞活农村金融，特别是要把农村商业金融搞起来。二是建立国家对三农的支持保护体系。
其中，深化土地制度改革就是一项直接关系农村发展全局的重大选择。多年来，为了促进农地的规模经营，国家一直在提倡农民依法、自愿、有偿进行土地流转，但据调查，在传统农业大省河南、湖南、江西农民自愿流转的比例也就10％左右，在河南周口这样的纯农业区，极少有农业大户，基本都是个体耕作。也就是说，改革30年了，但小农经营的基本格局并没有变，农民户均仍然只有大约0.5公顷土地。
李成贵认为，如果土地制度没有变化，农民的土地得不到有效的流转，不能改变小农经营的格局，农民的增收空间就很有限，市场风险也大，也不利于食品安全的监管，很难发展现代农业，不可能最大程度地发展好农民的利益。
进行土地制度的改革，必须要切实解放思想，就是要在考虑到风险的前提下追求收益的最大化，而不是首先追求风险的最小化。在考虑风险时，要坚持一个基本原则，就是“两害相权取其轻”。主要是要解决好土地的“稳”、“活”和“严”三者的关系。“稳”即稳定的农村土地承包经营制度，是要实现好农民的利益。现在的关键是要“活”，要让土地流动起来，即要发展好农民的利益。主要是强化家庭联产承包责任制，鼓励和支持多种方式的土地流转。稳定家庭经营是因为它是能够适应农业的产业特点，在此基础上要允许土地以转让、转包、置换、土地合作社、土地入股企业、土地银行等多种方式流转，使其“活”起来。同时，也要“严”，就是加强管理，维护好农民的利益。
李成贵认为在土地制度改革中，政府需要为农民做三件事情。一是搞好服务，包括成立类似土地服务交易中心来提供免费、可靠的资讯以及提供标准化的合同文本，使交易规范化、制度化，避免纠纷。二是搞好支持，主要是中央财政提供流转补贴，来促进土地的流转。现在中央对“三农”的补贴项目很多，应该增加一项“农地流转补贴”，通过经济手段刺激农民加快土地流转。三是严格管理。首先要避免商业资本兼并土地，不能搞强制性流转，要尊重农民。其次是对土地的用途进行管制，出台配套的政策措施，来防偏化险。如对流转有限定：农业内部流转、社区内部流转优先等。(姚岚)