今年1月1日，《中央国家机关会议费管理办法》、《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》开始实施。一场改进机关作风和推进国家行政管理体制的改革全面展开……这是因为,中央注意到，公务接待明显已经超出了“合理”范畴，成为一种不正之风，已经到了非下大力气加以规范和改革不可的地步了。
——本刊编者
毋庸讳言，公务接待领域中的不正之风与腐败现象确实是存在的，而且在一些地方和部门，还比较严重。对于近年来公务接待中的腐败迹象，可以从以下两个方面加以分析：
公务接待耗费巨大，超标严重。
消费数额巨大。2006年8月国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组引用的有关数字为：2004年全国公款吃喝3700亿元。这些数字尽管没有得到有关权威部门的确认，甚至遭到有关部门的否认，但人们从自身周边实际来感受，认为公务接待支出确实是惊人的。
公务接待呈现出令人担忧的恶性发展势头。
一是公务接待违规消费日趋公开化。在公务接待中，进豪华宾馆，享受豪华服务在一些地方和单位变得肆无忌惮。二是公务接待金额呈刚性扩张。三是违规公务接待牵涉人员和范围广，具有一定的普遍性。四是违规公务接待呈弥散性。五是对违规公务接待认识上的模糊性。传统上被视为“灰色腐败”的违规消费，正日渐被视为“白色腐败”，而一些历来被视为“黑色腐败”的违规消费，正日渐被视为“灰色腐败”。
现行公务消费体制的缺失
公务接待领域中之所以存在这么严重的不正之风与腐败现象，说到底是由于现行公务消费体制漏洞多、隐患多。
一些制度脱离了公务消费实际，或者是制度规范不健全、可操作性不强，难以规范公务接待活动。
比如，多年来在差旅费报销和出差伙食补贴标准方面，早年出台的标准明显脱离了现行宾馆、酒店住宿和用餐消费的实际。如果完全按照这一标准执行，出差人员和接待机关都难办。
同样，如果制度规范本身不健全，比如在程序、内容方面安排不当，或者模棱两可，或者不具体、难以操作，这也很难规范公务接待活动，容易刺激违规消费的发生。
现行财政管理体制存在一些缺陷，预算约束乏力，使腐败分子有机可乘。
由于财政管理体制存在的不规范、不透明、缺乏刚性等因素的影响，使腐败分子可以利用信息不对称的便利，在公务接待中搞各种违规动作。具体来说，在财政体制对公务接待的规范方面，存在的主要腐败隐患有：
大量预算外和制度外资金的存在。按照一般估算，当前整个政府财力中，预算内、预算外、制度外资金大约各占三分之一。大量预算外和制度外资金的存在，成为滋生腐败和不正之风的重要原因。这些游离于常规监督之外的资金，为各种违规行为提供了条件和可能，成为大吃大喝、乱发补贴、公款送礼的资金来源。
预算编制粗糙，没有细化。在公务接待方面，没有在预算上把各部门及部门内各单位的接待费、差旅费、考察费等定额明晰。这极不利于对各项公务接待费用的控制。
预算不透明。预算外、制度外资金的支出来源于秘密运作的“小金库”，其本质特征就是私密性，见不得阳光。即使是预算内资金，和发达国家相比，也呈现出明显的不透明特征。这为财政支出方面的超标、违规包括公务接待方面的超标、违规提供了便利的条件。
预算执行弹性空间大。预算经人大批准后，在执行中往往变动很大，而且我国还没有形成由人大或人大常委会审议、批准预算变动的机制，在实践中预算的变动往往就由政府首长或财政部门决定了。预算执行的这种弹性大、易变通的特点，使一些部门和单位领导在工作中不计成本，消费无度，在一定程度上方便和纵容了公务接待中的违规行为甚至腐败行为。
财务制度和技术的落后。
不少学者和实际工作部门工作者都谈到，以统收统支、先开支后报账为特征的现行公务接待制度，在很大程度上已经异化为权力消费。
监督乏力。
监督乏力也是导致公务接待中大量违纪违规行为发生的重要因素。
人大监督缺位。我国的人民代表大会作为国家权力机关，在法律上也享有财政权，但这一权力在实际中的行使很不充分，由于多种原因的影响，人大对于政府提交的预算草案不要说否决或重大修改，就是小的修改也很困难。预算执行监督方面，人大所发挥的实际作用也就更为有限。
行政监督乏力。在政府内部，对于公务接待的监督也存在很多问题。由于公务接待的主体是领导干部和其他公务人员，加之信息和权力的不对称使公务接待中的问题带有一定的隐蔽性，难于界定和发现，易形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的局面，出现监督“死角”，特别是对一把手和领导班子成员的监督更是如此。
社会监督疲软。在发达国家，对公务消费的监督，媒体、公众的力量是一股非常强大的力量。在日本，从1994年起，各地陆续建立了民间行政观察员制度，民众自发成立“全国公民权利代言人联络会议”，对政府行为进行监督，检查政府是如何用纳税人的钱的。他们对政府行为展开密切监控，时常向政府提意见，要求公开各项具体开支。在密切监督之下，政府官员在公务活动中自然不敢随便用公款吃喝，不敢进行违规消费。
打击力度不够。
一是处罚制度规定不严。世界上廉洁程度高的国家都有严格的控制公务接待的制度。在芬兰，上至总理下至普通科员，一起吃饭的有哪些人，点了什么菜，花了多少钱，都要巨细无遗地在网上公开其清单，人人可以看得到，件件都能查得清。芬兰就曾有中央银行行长级别的高官，在公务接待中一不小心上了一道鹅肝，传媒上网查阅菜单后曝光，行长就因此而下台。而在我国，在许多公务接待的消费项目上，并没有严格的标准，以致“四菜一汤”同样可以演变为大吃大喝，公务考察实际上变为公款旅游……
二是制度执行不力。在一些方面明明有制度、有规定，但是有的人不按制度规定办、公然违规竟然也毫发无损，制度成为纸面上的东西。有人概括：“只吃不带上级不怪，只花不拿纪委不查”。我们不时在媒体上看到有人感叹：几十个文件管不住一张嘴。为什么管不住呢？如果文件本身没问题的话，那么问题就出在文件的执行了。
公务消费文化存在缺陷。
从更深层次寻找原因，还应注意思想、文化方面的因素。改革开放以后，在经济发展、财政收入增加、人民生活水平提高的同时，整个社会的消费文化也发生了一些变化，朴素、节俭的观念受到了很大冲击。而更可怕的是，公务接待领域中广泛而普遍存在的不正之风与腐败现象，事实上在塑造一种以高消费、公私不分为特征的新的公务消费文化，这在一定程度上助长了公务接待方面的不正之风与腐败现象的发展与蔓延。
公务消费的规范和改革
对于这样一个迫切需要解决的复杂问题，我们需要通盘规划，科学设计，坚定决心，排除各种阻力，积极而稳妥地进行改革。
公务消费改革的方向：制度化、货币化、个体化、市场化、公开化。
近年来，理论界对公务消费的改革进行了许多理论探讨，各地也在公务消费等方面进行了许多改革的实践探索。总结公务消费改革的理论研究成果和实践经验，规范和改革公务消费的总的方向可以归纳为：制度化、货币化、个体化、市场化、公开化。
制度化。即要以严密的、可操作性强的制度规范来堵住公务接待的黑洞。
货币化。货币化是市场经济条件下规范和改革公务接待的基本取向。这样可以强化公务接待中的成本意识、效率意识和自律意识。
个体化。即要使公务接待由现在的大锅饭式消费变为个体化消费，要尽可能落实到具体的人，无法量化到人的，则要尽可能量化到具体单位或项目。
市场化。即要在公务接待中引进市场机制，凡是能够由市场提供的消费尽可能由市场提供。
公开化。公开透明是最有效的防腐剂，要防止公务接待中的腐败现象，加大公务消费的公开力度是必由之路。要把各部门、各单位、各类项目的公务接待范围、条件、标准、总额等制度规范向社会公开，逐步实行公务接待公示制度，把各机关单位、各领导及一般公务人员的各项具体公务接待费用数额、内容、地点、方式等细节向社会公开。
规范和改革公务消费的对策建议。
在明确了以上大的改革方向以后，统筹规划，因地制宜，搞好试点，采取得力措施，大胆推进。
一要坚定政治决心，把规范和改革公务消费作为反腐倡廉及行政改革的重要内容。可以像治理商业贿赂一样，把规范和改革公务消费作为一定时期内（3～5年）反腐倡廉的中心工作，成立高规格的权威协调机构，加大规范和改革公务消费的宣传力度，促使公务人员对公务消费有正确认识，引导公众积极参与对公务消费的监督。
二要合理界定公务接待范围，科学核定公务接待标准。要对现有公务接待项目分类、分项进行清理，不合理的坚决取消，合理的则予以保留并加以规范。
三要加强公务接待制度建设，提高公务接待制度化水平。
四要重视技术反腐，积极采用技术手段规范公务接待。
五要加大公开力度，强化公务消费监督。有效的监督是规范公务消费的应有之义。为了强化监督，首先要大力推行公务接待公示制度，以公开、透明来驱逐公务接待的“暗箱”。
六要严格公务接待制度的执行，加大违规公务接待的处罚力度，严肃查处违规公务行为。
七要完善配套措施，优化外部环境。公务消费的规范和改革是一个复杂的系统工程，涉及政治、行政、财政、法律等等许多方面，也涉及社会的许多层面。公务消费规范和改革工作的顺利进行，还需要许多方面的配套措施。
此外，还有一个问题值得引起重视，即改革方案与政策出台过程中必须注意程序公正。必须充分听取和反映民意，保证程序的公正。
（《瞭望》新闻周刊2006年第44期，作者为湖南大学廉政研究中心教授）