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       和谐社会政策如何从上层落实到基层而不失真，如何将地方政府从“发展主体”转变为“和谐主体”，是和谐大命题下的新命题。
       “基层政府公司化”
       “中国奇迹”的创造，源于基层政府成为发展主体。相较于中央政府部门，从推动乡镇企业到征地建房、招商引资，地方政府成绩斐然。
       但同时，二十余年过去后，“一抓就死，一放就乱”的怪圈尚未完全跳出，随着特殊利益结构的固化，又出现了“虽抓仍乱”的现象。“上有政策、下有对策”演化为“顶风而行”、“逆潮而动”之势。
       在房地产、环保、安全生产、社保等领域，中央雷霆之举不少，各界振聋发聩之声不绝，但到一些地方，往往阻力重重，一波三折。央地博弈，暗流涌动。
       地方政府转型的另一个不佳表现在于，向服务型政府的转型，往往止于服务像企业家这样生钱的人，而非普通百姓这样需要的人。典型如教育、卫生等公共品提供不足。
       有学者甚至称，一些地方政府的行为，在“发展型”之外还兼具“掠夺型”特征，与民争利。
       贾建芳教授表示：以GDP增长为唯一导向的发展，使政府职能错位，行为扭曲，导致社会利益关系失衡，利益矛盾凸显。“这是社会不和谐的关键。”
       国务院发展研究中心赵树凯研究员则用“基层政府公司化”来概括基层政府的运行逻辑。
       “基层政府公司化”集中表现为政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。
       赵树凯称，在这个过程中，一些基层政府一方面忽略基层社会民众的需要、忽略平衡各种社会利益的需求，另一方面又逃避体制的约束，“掏空”中央政策。
       这就难免“合法性”危机。“中央精神和政策的权威性与地方的灵活性形成很大反差，不只是造成严重的经济问题、社会问题，更为严重的是导致基层群众对党和政府的失望甚至怨愤情绪。”贾建芳说。
       避免危机，消除不和谐，乃是构建和谐社会的最起码要求。
       一边哭穷，一边谋财，一边浪费
       研究表明，1994～2005年间,中央财政收入占全国财政总收入的比重平均为52%，地方各级政府平均为48%，而同时期中央所承担的事权平均在30%左右，地方则达到70%左右。尤其是义务教育等基本公共品主要由基层政府负责，被认为最不合理。
       因为财事不对称，再加上先前GDP尤其是财政收入指向的政绩考核，一些地方政府“公司化”运行就似乎来得合情合理了。
       但反差依然存在。有研究指出，基层政府正式的财权上收了许多，但实际上以实际权力为支撑的谋财渠道却大量存在，基本可称“权责对称”。
       北京大学中国经济研究中心平新乔教授于2006年10月拿出一份报告指出，2004年，地方政府卖地和行政收费两项预算外收入据测算分别高达6150亿元、4323亿元。因此，除确有不少地区财政状态窘迫外，地方政府总体说来没有“哭穷”的理由。
       平新乔指出的另一层反差在于，地方政府该收的钱没收，不该有的财政收入却发展起来了；该花的钱没花，而不该花的钱却太“大方”。
       比如，他的报告显示，2004年全国地方政府预算外财政收入据测算有4699.18亿元，其中的3133.8亿元作为“行政事业支出”花掉。
       这类行政事业支出，包括公车消费、公务接待、豪华办公楼办公室以及其他种种超前消费。
       而同时，“机构精简”与“机构膨胀”循环往复，减减增增，只减人不减支出，甚至增加支出，也造成当前基层政府资金“失血”。
       一边哭穷，一边谋财，一边浪费，在合理的委屈下，“乘势”做着不合理乃至不合法的事情，体制因素与人为因素纠缠一块，客观压力与主观乏力合二为一，地方政府尤其是基层政府通向和谐的路上，需要冲破的阻碍重重。
       法律与民主共同作用向“和谐主体”转型
       “没有地方政府有效行动，没有他们通过有效的公共服务和社会冲突化解机制，和谐社会的建立无疑是空中楼阁。”孙柏瑛教授如是说。
       当以服务型政府为取向的“政府转型”被纳入“和谐社会”大框架，服务本身的对象、内容、手段也更加丰富。中央党校研究生院副院长刘春教授对记者称，地方政府不仅要向市场主体服务，还应更加注重向民众、其他社会事业主体提供公共服务。
       过去地方政府关注的主要问题是“效率型目标”，未来则要向“公平型目标”倾斜，资源、医疗、教育、失业、社保、环保等也都是必须加强关注的领域。
       从近年尤其是过去一年的情况来看，各地落实和谐乃至主动创新的情况并不平衡，刘春称，差异因素主要有二：一是经济发展程度，二是领导者的执政能力和素质。
       大体而言，东部发达地区的基层政府已经开始了向和谐社会的全面努力，且有种种有借鉴意义的探索，而中西部地区在既向和谐努力，也在完成向“发展主体”转变的过程中。
       专家认为，除地方政府主动动作外，还需上下联动。
       “上”，是指以法律、规范约束地方政府行为。
       有目共睹的是，中央在提出布局和谐社会时，赋予了自身更多的责任，既是率先垂范，也是对症下药。
       在中央提高投入的同时，叶笃初教授表示，监督机制也务必到位，以防层层截留。
       另有诸多迹象显示，中央在收回部分地方责任的同时，亦着手部分地方权力的上收，或对其进行制约。在国土、环保等部门，都在实施、酝酿或呼吁加强垂直管理。如2006年7月，国务院正式决定建立国家土地督察制度，在全国设立9个国家土地督察局，人权财权尽归中央。
       中央最近还调整京津沪纪委书记，直接从中央派员出任三大直辖市纪委“一把手”，专家称此举是为确保中央对地方反腐的直接控制力，以期形成从中央到地方畅通高效的反腐“高压电网”。包括纪检在内的垂直管理的加强，最直接的目标就是根治地方保护顽症，维护政令畅通。
       六中全会决定还强调“把领导社会建设的绩效列为考核内容”，这无疑是对以GDP增长为核心的官员政绩考核旧体系的矫正，给地方政府“和谐”转型添加动力。
       总而言之，以种种规范约束地方政府行为，在2006年正表现出多层次、多系列、多手段的特点。
       “上下联动”的“下”，则是拓宽公民参与渠道，尤以基层民主为重。中共中央政治局不久前还以集体学习的形式，力推基层民主。刘春教授称，基层民主不仅是实现和谐社会的重要手段，也是和谐社会的重要内容。
       此外，基层群众越来越多地参与基层政府决策、管理、监督乃至选举，社会组织的服务功能也在日益凸显，这都是“共建和谐社会”在基层的鲜活体现。
       （摘自《望》新闻周刊2006年第51期）