在不少国家对核能的需求日益增加的大氛围中，由于核能的和平利用与核扩散的密切联系，再加上朝鲜和伊朗核问题此起彼伏引发的紧张，国际社会各方一直在努力寻求应对核扩散挑战之策。
《不扩散核武器条约》面临挑战
核不扩散条约是有核缔约国和无核缔约国达成的权利与义务的平衡。根据该条约，有核缔约国要进行核裁军，以换取无核缔约国履行防扩散义务，无核国家拥有不可剥夺的和平利用核能的权利。但是，由于条约是在20世纪60年代末谈判而成的，当时只有少数几个国家掌握核技术，条约未能预见到30年后核技术扩散的情景。
核技术的军民两用性，无疑对防扩散提出了挑战。世界上绝大多数核反应堆都使用4%左右浓度的铀作为燃料。从技术上讲，生产低浓铀的工作量占到生产80%-90%纯度的U-235的全部工作量的70%－90%，而后者完全可以用于制造简单的核武器。目前，有15个国家有或被怀疑有完整的铀浓缩和钚再处理设施，可以生产武器级裂变材料。
国际原子能机构主席巴拉迪估计，当前大约有40个国家掌握了制造核武器的诀窍，只要它们有裂变材料或有能力生产裂变材料，就可以制造核武器。因此，拥有铀浓缩生产能力的国家，就拥有制造核武器的能力。这些国家是否制造核武器，不存在大的技术障碍，关键是要看其政治意愿。
核不扩散条约的最大漏洞在于，没有明确界定“和平利用”条款的内容。条约没有确定有能力生产武器级材料的设施是否符合“和平利用”条款，而国际社会对“和平利用”条款的一般理解是，允许缔约国进行核材料生产。这样，缔约国可在不明显违约的情况下，获取能够制造核武器的高浓缩铀和钚。
一些无核缔约国正是利用条约的这一漏洞，长期发展浓缩铀和钚再处理生产设施，致使拥有制造核武器的材料和能力的国家越来越多。印度、巴基斯坦、以色列和朝鲜等国家均以和平利用为由，获得了核武器或核材料。伊朗政府称其只是想和平利用核技术发电，但美国指责伊朗以和平利用核技术为借口，发展核武器计划。
目前，国际社会已经认识到了“和平利用”条款的漏洞，但各方博弈激烈。比如，联合国高级小组在2004年的报告中称“实现更有效的防扩散体制的目标与所有《不扩散核武器条约》缔约国有权发展民用核工业之间的矛盾越来越突出，需要解决”；国际原子能机构主席巴拉迪说，“我们不能像过去那样从事，每个国家可以建造自己的钚分离或铀浓缩设施。”联合国秘书长安南指出，和平利用核能的权利应当得到保证，成员国应当同意在遵守其不扩散义务和考虑到当前对核不扩散条约挑战的情况下实践这一权利。
与此同时，西方国家和个别发展中国家认为，和平利用核能的权力并不是绝对的，缔约国只有完全遵守和履行核不扩散条约的义务，才有资格享有和平利用核能的权利，如果一个国家被发现违反了其不扩散义务，该国就失去了这一权利。而大多数无核国家强调，为了和平目的研究、生产和利用核能是所有国家不可剥夺的权利，并将发展核能视作是获得能源独立和经济发展的关键。
因此，重新解释《不扩散核武器条约》来限制无核缔约国发展或拥有此类设施和材料的能力将会极其困难。无核国将会公开指责有核国家没有履行裁军义务，因此它们也决不会在获取核技术问题上作出让步。
核开发与核扩散：问题的两面
为了解决国际防扩散关切，美、俄和国际原子能机构均提出了和平利用核能的方案。
2006年2月，美国正式启动了与俄、法、日等国合作的“全球核能伙伴计划”(GNEP)。美国希望该计划能振兴美国乃至世界的核电工业。美国能源部称，该计划能有效开发利用紧缺的铀资源，新反应堆技术可从铀中提取比目前方法高100倍的能量，使核废料变成更多的能源燃料；将减少美国2/3的二氧化碳排放量，可缓解全球气候变暖问题的压力；利用新的废料处理技术冲淡废料中铀的浓度，使处理后的核废料不再能够用于制造核武器，从而从源头上阻止恐怖组织从核废料中提炼用于制造核武器的高浓度铀；未来可以在全球推广这种更经济的核能技术，特别是为发展中国家研究提供安全、低成本、符合需要的小型反应堆，以及相应的服务和可靠的原料供应。
一旦实施“全球核能伙伴计划”项目，美国整个核电工业就可以利用自身的核废料，几十年甚至上百年地为美国源源不断地供电，同时燃烧目前难以处理的核废料。这些新反应堆将被安置在美国，或者已拥有核武器并且信誉良好的国家。
布什政府计划在2010年前开始建设新型核电站。今年3月,美国正式邀请俄罗斯参加“全球核能伙伴计划”,得到了俄罗斯的积极响应。
今年1月25日，俄罗斯总统普京提出建立“国际核能中心体系”的建议，以提供包括铀浓缩活动在内的核燃料循环服务。普京提出，只有国际原子能机构监控下的几个地区核能中心，才能为原子能发电站生产和加工燃料，并不带偏见地提供核燃料循环服务，保障所有需要原子能的国家平等地获取它，但核能需要国必须遵守国际核不扩散机制。俄罗斯将准备在自己的领土上建立一个国际核能中心。
俄罗斯专家认为，这一方案不仅能解决伊朗核问题，而且能够改变世界核能的获取途径，既能激发俄罗斯本国的科技潜力，又能从中获得利润，还有助于防止核扩散。俄罗斯提出的建立国际核能中心体系的建议也得到了美国政府的支持。
除美国和俄罗斯的方案外，国际原子能机构主席巴拉迪建议，要建立“国际燃料银行”，为世界上所有国家提供用于核电站的浓缩铀。他希望国际原子能机构大会通过一项决议，授权他筹建一个独立的国际燃料银行。凡是参与国，将得到坚实的保证，可以不受政治因素干扰，从国际燃料银行得到核燃料，但前提条件是放弃浓缩铀，从而避免某些国家打着建设核电站的幌子生产核武器。由于国际原子能机构负责监控核不扩散条约缔约国和平利用核能的情况，因此可由该机构负责管理国际燃料银行。
美国、俄罗斯、日本等国支持建立国际燃料银行的方案。美国能源部部长塞缪尔·博德曼表示，美国打算将17.4吨的高浓缩铀转化为低浓缩铀，并提供给那些放弃浓缩铀计划的国家作核反应堆燃料。今年9月，国际原子能机构旨在建立国际燃料银行的建议，获得了美国富翁华伦·巴菲特一笔5000万美元的资助承诺。这笔资助将用作核燃料银行的启动费，待项目启动后，美国“核威胁倡议”组织将在两年内提供1亿美元的资助。
各方对核利用方案评价不一
对于“全球核能伙伴计划”，该计划想要取得成功，就必须对其他国家有吸引力，其他国家可以自由选择是否依靠该计划获得核燃料。如果燃料供应国可收回再处理后的核废料，将对燃料使用国具有更大的吸引力，使用国不需要再建处理核废料的设施。从防扩散方面看，燃料需求国必须承诺不采取任何铀浓缩和再处理活动，这样一来，尽管越来越多的国家拥有和平利用核能的机会，但拥有生产武器级裂变材料设施的国家并没有增加。
也有国际评论认为，美国的方案将把国家分为拥有和不拥有核燃料的两类，拥有核燃料的国家向不拥有核燃料的国家提供其所需要的核燃料，将造成供应国与需求国之间的不平等。美国和俄罗斯等少数核技术发达的国家将垄断核燃料供应，在这种情况下，发展中国家和平利用核能将受制于人。
对于巴拉迪建立“世界燃料银行”的建议，方案旨在向一些国内不具有燃料循环能力的国家提供燃料循环服务，并保证不受政治因素干扰，而且将收回核废料。如果能得以实行，将会减少某些国家以经济或能源安全需要为由，想拥有自己的燃料循环设施的诉求，从而有助于防止核扩散。
但是，一些国家对巴拉迪的建议表示担忧。一些发展中国家提出，建立世界燃料银行的建议，会不合理地限制它们获得核技术，可能会剥夺发展中国家的“能源主权”，却会让少数工业国家控制核原料的供应。不结盟国家集团认为，每个国家在和平利用核能领域的选择和决定都应该得到尊重，不得破坏其和平利用核能的政策或国际合作协定和安排及其燃料循环政策。伊朗认为，没有任何文件禁止各国提炼浓缩铀，所有国家只要在国际法规的框架下提炼浓缩铀都是合法的，每个国家都有生产核燃料的权利，不能在保障核燃料或者选择能源种类的权利上，对任何一个国家进行限制。
（《望新闻周刊》2006年第44期。作者单位：中国人民争取和平与裁军协会）