一、公共危机管理的核心 —— 有效沟通
危机似乎是个令人紧张的字眼，其实它既包含着危险，也包含着机遇。任何一个社会、国家、组织和个体，都不能避开它的威胁，因为所有的组织都是由组织内部成员与内外部环境的交互行为所构成的动态平衡系统。在这个系统中，广泛的个体差异、组织特性的差异和外部环境的变化都会使得不同的行为主体之间发生分歧、摩擦、对抗以及整体性的失衡，从而造成危机事件的发生。而人类生存的自然界更是有着无穷的奥秘和风险，在人们最不在意的时刻，给你以致命的袭击。
无论何种类型的危机事件，对全社会的核心价值观和社会秩序真正构成威胁的是危机传播。只有你我知道的秘密不是危机，它只是潜在的危机。只有当所有的人都知道了，你的上级主管、你的服务对象、你的协作单位、你的公众和媒体都知道了，并且夸大了危险，形成恐慌，才成为危机。因此，传播的速度、传播的内容、传播的方式、传播的对象、传播的时间地点都很重要。
危机一旦发生了，你我都无法改变，我们能做的一是减少损失，二是影响传播。我们说的“影响传播”不是掩盖，而是客观理性地告知公众。研究显示，人们对一件事的恐慌与一件事真正的危险并不成正比，例如，人们更害怕坐飞机而不是心脏病，虽然后者致命的机会要高得多。如何既负责任地、诚实地传播，又不引起公众不必要的恐慌，即着眼于公众的长远利益，又保护自己组织的声誉，需要相当专业的知识，这也是对一个公务员能力的挑战。在这其中，媒体是一个不可忽视的力量。因此，当危机发生后，有些学者所主张的“马上告诉他们，告诉他们全部”并不是一种很负责任的做法。
有效的危机沟通是解决传播危机的关键。危机沟通的作用是：帮助公众理解影响他们的生命、感觉和价值观的事实，让他们更好地理解危机，并做出理智的决定。危机沟通不是只告诉人们你想要他们做的事，更重要的是告诉他们，你理解他们的感受，因为，公共危机最终影响的总是公众的信心和公众的利益，所以有效应对公共危机取决于公众的立场和行动，取决于政府能否动员公众积极参与到战胜灾难的斗争中，减少危机所造成的危害和损失，迅速修复其创伤。因此，公共危机中的沟通非常重要。
二、沟通的目的 —— 保障公民权利，提高社会应对能力
应对公共危机的主要责任是政府。政府如何面对公众、面对媒体、面对利益相关人沟通，其价值取向有两种选择：一是维护政府形象；二是保障公民权利。现代公共危机管理必须以法治为原则，保障人权为核心。在公共危机管理中强调公民权利保障的必要性及意义主要体现在以下几点：
（一）公共危机的出现意味着一种可以对公民权利加以必要限制的正当的国家紧急权力，而且这种权力比正常权力更具权威性、强制性，但是，这种权力同正常权力一样容易被滥用，而紧急权力滥用的最直接的后果就是对公民权利的过度侵害。因此，在公共危机管理中，如何在保证有效的应对危机的同时，对紧急权力加以必要的约束，从而保障公民权利不受非法的、过度的侵害，就显得非常必要和重要。
（二）无论是行使紧急权力，还是限制公民权利，最终目的还是为了更好地实现对人权的保障。从政府角度讲，增强危机管理能力也好，行使行政紧急权力、采取紧急措施也好，归根结底是为了更及时有效地保护人民的生命财产安全；从公民角度讲，紧急状态下对其权利加以必要的限制并不是不保障人权，只是维护个人利益的方式改变了。因此，保障公民权利是公共危机管理及其立法的终极目标和价值。
（三）我国第四次宪法修正案不仅写进了“紧急状态”条款，同时也写进了“国家尊重和保障人权”条款，作为治国的根本纲领，这一原则在非常状态下仍然适用，因此，在公共危机管理中保障公民权利也是落实宪法的需要。
公共危机事件中的公民基本权利：
1. 知情权。知情权是公民的基本权利。行政公开是政府的义务。在公共危机状态下，建立健全信息公开制度能够使广大公众迅速、及时、准确地了解突发危机局势的真相以及相关信息，不仅有助于动员社会成员万众一心、同舟共济，自觉投入到处置和应对突发事件的行动中，还有利于减少因信息闭塞而造成的不必要的损失，有利于遏止谣言的传播，最大限度地稳定人心、维护社会安定。1946年联合国大会第59号决议，宣布知情权为基本人权，将知情权提高到一个相当高度来认识，强调知情权是联合国致力于维护的一切自由权利的关键。当然，知情权是有限制的，涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的信息不在知情权的范畴内，依法不予公开。应急机制下行政公开的本质仍然集中在知情权以及知情权的限制问题上。
2. 监督权。在我国，公民对国家机关，特别是对行政机关及其工作人员的监督，是载入宪法的公民的基本权利之一。国家紧急权力主要是法律规定下的行政机关的自由裁量权，但任何权力都必须受到监督和控制，虽然公民个人监督形式在紧急状态下与平常时期有所不同，但是国家应建立突发事件举报制度，任何单位和个人都有权向上级人民政府及其有关部门举报地方人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责，或者不依法规定履行职责的情况。和知情权一样，公民拥有了监督权，就可以积极地投身到抗击危机局势的斗争中来，成为消除危机局势不可忽视的力量。
3. 紧急救助请求权。当发生突发事件或紧急状态，处于危难中的公民或组织有权利向有关政府及其职能部门请求救助，国家有义务提供必要的救助，如组织营救和救治受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，提供生活必需品、临时避难场所等保证公众基本生活的措施等等。具体来说，紧急救助过程分为两个阶段：一是救助生命阶段，二是帮助被救助人维持生存并恢复正常生活阶段。危机状态下，每个公民都享有平等的紧急救助请求权，有关行政机关不履行紧急救助的法定职责，将构成不作为违法，承担相应的法律责任。
4. 补偿、赔偿请求权。在政府处置各种突发事件时，行政机关采取一些紧急征用或征收行动，这对于公共利益是非常必要的，但对一些公民的合法权益所受到的特别限制或损害，应作公正合理的补偿。紧急状态下的损失补偿来源于国家赔偿理论上的“特别牺牲说”或“公共负担平等说”。“特别牺牲说”认为“行使公共权力的国家在其活动中使人民的利益受到损害是必然的现象，人民应当为公共利益忍受各种可能的牺牲，但这些牺牲应当公平，如有不公平的情形，则应由国家补偿。”“公共负担平等说”认为“人民为了公共利益应当承受各种负担，但负担应当平等，对于遭受不平等负担的人，国家应予补偿。” 对此，第四次宪法修正案作了明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
以上公民的基本权利的维护和保障，都需要政府有效的沟通手段和谈判艺术来解决。只有充分尊重和维护公民的权利，以维护群众的生命财产为根本目的，才能相信和依靠群众，形成全社会应对公共危机的强大网络。
（本文由中国国家人事人才培训网卫星远程培训学院提供）
作者Writer
吴江，1978年毕业于天津南开大学中文系，人民大学行政管理系硕士研究生，吉林大学政治学博士。现任中国人事科学研究院院长、党委书记，行政级别正司级，享受国家特殊津贴的专家。