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       综观欧洲一体化的历史进程，人们不难发现，欧洲联合自二十世纪五十年代初发端到今天，其主体机构的构成及其运作机制几乎未变。而且，这半个多世纪中，除了一九七九年起实行欧洲议员直接普选、一九八八年设立欧洲初审法院以外，欧洲共同体对包括共同体部长理事会在内的“五大班子”从没有进行过重大或实质性的改革。我们一方面慨叹“欧洲联合大厦”的缔造者们远见卓识和深思熟虑，另一方面也注意到，随着欧洲建设的东扩和深化，机构问题正日益突出，亟待解决，这已成为当今欧洲联盟各国的普遍共识。欧盟在二○○○年二月召开新一轮政府间会议，专门讨论欧盟的机构改革，结果催生了《尼斯条约》。客观地讲，《尼斯条约》也远未达到既定的目标，不过用法国总统希拉克的话说，“这已经是现阶段条件下所能达成的最好的协议了”，因为它毕竟对欧盟目前的各主要机构进行了一次比较全面的梳理，特别是就欧洲联盟部长理事会的决策机制、欧盟委员会的组成人数、欧洲议会的地位，以及欧洲法院与其初审法院的管辖权限等问题做了进一步的调整。
       欧洲联盟部长理事会作为欧盟迄今为止最主要的立法机关，《欧洲共同体条约》明确规定，欧盟“理事会由各成员国授予全权的部长级代表组成”。这一组织特性决定了欧盟部长理事会必然扮演着双重角色：一方面，它是欧洲联盟中拥有广泛决策权力，特别是立法权的一个统一的机构，其运作规则和程序必须在欧盟法的框架内进行；另一方面，它又是一个代表各自成员国利益的团体，所以在其决策和立法过程中，常常不得不考虑各自成员国的国家利益或区域利益，致使作为一个整体的、本应具有统一意志的理事会往往成了各方讨价还价、寻求妥协的传统国际多边圆桌会议，最有典型意义的便是欧盟错综复杂的表决制度。
       如果说直到《尼斯条约》之前，欧盟部长理事会在组织和工作程序上变革极其有限的话，那么相比之下，它的职能和权限却可以称得上“与时俱进”，因为从当初的《巴黎协定》（一九五○）到《罗马条约》（一九五七），再到《马约》（一九九二），共同体的决策中心无不向着理事会位移。但近年来，一个值得注意的现象是，欧盟首脑会议已不满足于对成员国和共同体的经济政策进行广泛的指导，它做出的决议或决定越来越细化，有时甚至只需欧盟部长理事会立即执行。现任欧盟委员会主席普罗迪曾直截了当地称二○○○年三月的里斯本欧盟首脑会议的结果“既具体又可操作”。这似乎表明，随着欧盟首脑会议的制度化并逐步成为欧盟的主要政治决策中心，以及欧盟议会权力的不断扩大，欧盟部长理事会的地位正受到削弱。至少可以肯定，它已不再是欧盟和欧共体最高的和惟一的决策机关。但无论如何，欧盟部长理事会的立法和行政职能毋庸置疑。欧共体的关税同盟、共同农业政策、反不正当竞争条例、反倾销规则等都由理事会制定并颁布。欧盟部长理事会在其一九九九年五月通过的理事会程序规则中重申，理事会作为立法者，颁布对成员国有拘束力的条例、指令和决定。欧盟部长理事会在很大程度上更像一个政府，拥有广泛的行政职权，特别是在对外关系领域。《马约》及其之后的《阿姆斯特丹条约》和现在的《尼斯条约》还将欧盟部长理事会的职权进一步拓展到欧盟共同外交与安全政策、内务与司法合作领域，如：理事会负责确立欧盟的对外“共同立场”、“共同行动”或者“框架性决定”和“必要的具体实施措施”等。根据《尼斯条约》第二十七条的各项规定，欧盟部长理事会在启动“强化合作机制”方面也将发挥重要作用。
       欧共体独特的法律特征，以及欧盟部长理事会本质上是政府间组织的特点，决定了欧盟部长理事会投票表决机制的多样性和复杂性。而且，此等复杂多样性还将随着欧盟的东扩和深化长期存在并日益显现出来。具体地说，欧洲联盟基础条约规定了三种表决方式：简单多数、法定多数和全体一致。特别需要指出的是，欧盟部长理事会无权任意决定采用何种表决方式，这完全取决于提议讨论通过的决议所依据的欧盟法律基础。比如，根据《欧洲共同体条约》第二八六条形成的决议案就只需简单多数投票通过。
       《尼斯条约》还规定了暂时仍用全体一致投票法决定的某些领域，其中包括欧共体签证、避难和移民政策等。但在另一些方面，如视听和文化教育口、税收和社会保险口等，虽然说法定多数制已势在必行，却因为一些成员国的坚决态度而依然保留全体一致的表决机制。
       实际上，简单多数投票法因为敏感的国家主权问题而不便广泛使用，全体一致投票法因为极有可能阻滞欧盟的立法进程而被逐步放弃使用，于是，法定多数表决制顺理成章地受到欧盟及其大多数成员国的青睐。不过，欧洲建设的早期设计者们推重法定多数表决制的深层考虑，却是为了避免“小”成员国滥用否决权，同时也防止“大”国越俎代庖。具体而言，就是按照成员国的人口、政治和经济实力加权分配票数。
       欧洲联盟明显区别于一般国际组织的最重要特征，就是它创建了一套为实现共同目标而各自享有独立权力的组织机构。如果说欧盟法院通过其司法职能发展完善着欧盟法律制度，那么欧盟部长理事会、欧盟委员会和欧盟议会则通过自主的立法和决策行为推动欧洲的一体化建设。所以，讨论欧盟部长理事会、欧盟委员会和欧盟议会三者的关系实质上就是考察它们在欧盟立法和决策程序中相互制衡的关系，借用法国政治家埃德加·富尔（Edgar Faure）颇具哲理的话说，就是“相互依存中的独立关系”。具体而言，欧盟委员会行使立法动议权，欧盟部长理事会行使决策权，欧盟议会参与立法。
       但是，最近十年来，特别是《马约》之后，随着欧洲统一进程的加速和深化，欧盟上述三大机构间的传统格局正在发生系列变化。首先是欧盟议会的作用和影响不断扩大，已从共同体创建之初仅有监督权的辅助性机构，发展到今天拥有参与立法、监督和预算等权力的欧盟主体机构。与之相对应的，恰恰是欧盟委员会的地位和影响力的下降。最显著的变化是《马约》之后，欧盟议会对欧盟委员会的任命有了事实上的否决权，因为根据《欧洲共同体条约》第一五八条第二款和欧盟议会程序规则第三十二条的规定，成员国政府必须先同欧盟议会协商欧盟委员会的主席人选，被提名者要向欧盟议会做出陈述，并经议会辩论后以投票方式通过提名。同样，欧盟委员会的组成人员作为一个整体，也必须经欧盟议会表决同意后，由成员国政府共同一致任命。一九九九年五月，意大利人普罗迪受命“组阁”时，刻意选择了许多与欧盟议会多数派政见相同或相近的委员，此举足以说明欧盟委员会与欧盟议会之间政治关系的演变，显现出欧盟议会权力的增强。另外，在欧洲联盟框架下，欧盟委员会对欧盟共同外交与安全事务、司法与内务合作领域不单独享有惯常的立法创议权。相比之下，欧盟部长理事会总体可以说“风光依旧”，尽管它的权限和地位越来越受到欧盟首脑会议的挑战。
       世人关注的焦点是，《尼斯条约》后，欧盟部长理事会、欧盟委员会、欧盟议会的传统三角关系将如何发展？
       要回答这个问题，绝不可忘记欧洲联盟的特殊法律性质，因为正是欧盟的特殊法律性质决定了欧盟现有的特殊组织机构，并将直接、持续地影响着它们的未来。
       回望欧洲一体化的历史进程，我们知道，考虑到欧洲各国千差万别的政治、经济、历史和文化因素，“欧洲统一大厦”的设计者们以务实的态度，选择了“先经济，后政治”的“政治经济化”发展道路。所以，时至今日，欧洲联盟及其欧洲共同体远非传统意义上的联邦，尽管它们确实具备许多类似联邦的特征，如欧盟和成员国各自拥有自己的立法、行政和司法体系，在欧盟基础条约的框架下，共同体法优先于国内法，并且共同体的许多法规可直接适用于成员国等。目前的欧洲联盟及其欧洲共同体更不是通常意义上的邦联或一般的国际组织，因为后者的法律基础大多为政府间契约性国际条约，调整的是国家间松散的合作关系，没有十分严格的约束力。而欧盟及其共同体的各项基础条约则具有宪法意义，对所有成员国都有同等拘束力，并且，直接效力原则和优先原则更集中体现了欧盟法的超国家性。
       法国已故的欧共体法学大师居·伊萨克（Guy Issac）总结道：
       欧共体尚未达到联邦阶段，但早已超越邦联的范畴。说它不是联邦，是因为欧共体现阶段既无联邦国所应有的外交和国防大权，也不能像联邦政府那样自主决定中央与地方的职权划分。说它早已超越邦联，是因为欧共体不仅有统一的立法、行政和司法机构，而且建立了法定多数表决机制，特别是与成员国的公民保持着直接的管辖关系。欧共体既是国际组织，又与之存在本质的区别。欧共体首先是一个超国家性的一体化国际组织，而不是普通的国际合作组织。
       换言之，欧洲联盟是一个介于联邦与邦联之间、传统的国际组织与特殊的超国家机构之间的高度一体化的区域性集团，究其实质，是介于主权国家合作与联邦欧洲之间的一种妥协形式。
       基于以上分析，我们可对《尼斯条约》后的欧盟部长理事会、欧盟委员会、欧盟议会三角关系的走向做如下推断：
       一、作为欧盟惟一由公民直接选举产生的“民主合法性机构”，欧盟议会在未来的欧洲建设中，特别是在立法决策层面，将发挥越来越重要的作用，其地位和影响力势必随着欧盟的东扩与深化而进一步加强和扩大，最终有可能发展成为具有国家议会性质的欧洲立宪会议。但在近期内，欧盟议会似乎不会有大的实质性的改变，因为它需要时间和实践巩固业已获得的扩权成果。尤其可以肯定，欧盟议会将不会接受德国和英国的提议，在其机构内加设一个由各成员国议员组成的“上议院”。
       二、随着欧盟继续东扩，成员国将从现在的二十五个增至三十个。如仍按传统办法组建欧盟委员会，即一国一个代表制，显然是行不通的。况且这个原则本身就是不逻辑的，因为既然欧盟委员会是一个集体的、独立于成员国的、代表欧共体利益的机构，理论上就不应存在所谓的国家代表制问题，受命的委员除了国籍的区别外，都不应再代表自己的国家。所以，未来的欧盟委员会人数上有可能精简，也必须精简。而且，成员国将会根据欧盟议会提交的候选人名单遴选任命，他们将都是欧盟议员。此举将增加肩负立法和执行使命的欧盟委员会的民主合法性，从而为重新赋予欧盟委员会完全的立法动议权、进一步确立其捍卫欧共体利益的能力奠定厚实的法律基础。为了实现与欧盟议会的权力均衡，欧盟委员会今后可能会像法国政府那样拥有“要挟”议会的权利，即主动要求议会对其投信任案，而不是像上届欧盟委员会主席桑特那样被动接受欧盟议会的弹劾，最后被迫辞职。
       三、为了提高工作效率和立法质量，特别是为了保证欧盟各项政策措施的连续性、一致性和协调性，未来的欧盟部长理事会将首先改进其主席国轮换制。最可能的设想是，扩大欧盟现行“三驾马车制”的内涵与外延，亦即是说，将四至五个成员国分为一组，集体担任欧盟部长理事会主席，任期由现在的六个月改为二至三年。这样做既利于欧盟部长理事会与常设的、相对固定的欧盟委员会、欧盟议会有机“磨合”，也可避免现行制度下主席国更换频繁，大小国参差不齐，工作上下半年苦乐不均等现象。
       正如欧洲一体化运动始终处在渐进的动态发展之中，作为推动并主导这场运动的主体机构——欧洲联盟部长理事会也在不断演进发展着，其中当然包括它与欧盟委员会、欧盟议会的相互关系。虽然变数很多，但最根本的还是欧盟自身的目标取向决定一切。如果选择建立欧洲合众国，欧盟现有五大机构势必走向孟德斯鸠式的联邦三权分立；反之，欧盟将继续在变革中努力寻求内部各权力机构的均衡发展。种种迹象表明，欧盟现多倾向于后者。