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       公共政策作为当代公共管理运行的主要工具之一与核心平台，其重要性已经日益深刻地被人们所认知。在现代社会公共生活的生产与再生产的过程中，即人类生活的社会性和生物性的生产和再生产的过程中，人们在资源的获取、生产、分配或交换过程中不可避免地会在不同范围和层面产生利益矛盾、摩擦或冲突，需要有效的公共政策予以规制、导引或调控，从而实现对社会资源配置的整合和优化以维系社会的良性运行。这一过程也即公共管理或社会治理的过程。公共政策目标及其价值能否实现及其实现的程度，取决于政策执行的效率与效能。公共政策执行对于公共管理或社会治理目标的实现至关重要。
       然而，对公共政策执行之重要性的认识及其研究并非与政策科学的兴起同步。拉斯维尔和拉纳(H. D. Lasswell 和D. Lerner)一九五一年出版的《政策科学：范围和方法的新近发展》一书被认为是公共政策学或政策科学诞生的标志，而被誉为执行研究奠基人的普列斯曼与怀尔德夫斯基（J. Pressman和A. Wildavsky）所撰的被认为是政策执行研究发轫之作的《执行》一书，却是迟至一九七三年才姗姗问世。 因此，大致可以说，政策执行研究兴起于二十世纪七十年代初。在那时候，人们才意识到在政策过程研究中没有对政策执行进行专门性探讨是一个“缺失的环节”。
       普列斯曼和怀尔德夫斯基所著的《执行》一书的副标题也经常被人们所引用，因为它极好地表达了研究者对政策执行所予以的强烈关注及对其研究结果的警示。这一副题是：“华盛顿的伟大期望是如何在奥克兰市破灭的；或，联邦计划项目的运作何以会令人惊异？这是由两位有同情心并试图在毁灭的希望基础上建构道德的观察家所讲述的一个经济发展管理的报告。”这样的表述，反映了二十世纪六十年代末期许多美国人对“向贫困宣战”（War on Poverty）和“伟大的社会”（Great Society）两个政府项目遭遇失败或仅获得有限成功所感到的极大沮丧。这样的感受促使人们开始关注政策的执行过程，而非仅仅关注政策过程的初始阶段即政策的制定。
       公共政策的制定与执行本质上是一种公共物品供给。公共物品大体上可分为物质主体性和非物质主体性的两种类型，前者如公共基础设施、国防体系、社会保障与救济体系的物质层面、环境保护，水利建设等等，后者如制度、法律法规和公共政策其中包括前者的制度、法律法规和政策层面的内容等。这两种类型的公共物品的供给方式及其供给效益的可能受到制约的因素有很大的不同。前者的物质形式一旦形成，在相应的规制调节下就能够较快地使社会受众获益或在不同程度上产生预期的社会影响，其特点是供给的方式比较直接，供给方式和供给过程受到制约的因素相对较少；而后者，虽然其中的某些部分最终也会通过物质形式得以体现（例如公共卫生政策），由于其主体是以一种无形的非物质性的各种法规、条例或政策的形式出现，在它们制定即形成合法文本之后能否有效实现供给——制度法规或公共政策得到充分执行以实现预期目标，会更多地受制于许多因素。例如，执行的客观条件、执行者对执行内容把握的程度和可能产生理解的偏差，以及各种利益或价值诱因所导致的对执行者之执行力和执行程度的影响，其间无疑存在很多的变数。从根本上说，公共政策是公共权力机构依据公众的意愿所制定的旨在维护和增进社会公共利益的各种指导性、调节性或制约性规定——包括社会发展的方向、计划、价值分配、路径选择和资源配置方式等等。公共政策对现代社会的发展之重要性不言而喻。公共政策价值的实现依赖于执行，而执行在很大程度上会受到各种变量影响制约，因而公共政策执行必须承受之重不可不予以高度关注。
       由于现代社会中利益和信念的分散性之加剧以及由此引发的社会矛盾冲突的增量与加深，以及由此导致的公共事务的复杂性多样性的不断扩展，人们对于作为导引、规制、调节和化解公共生活中的矛盾冲突促进社会和谐的主要工具的公共政策执行的重要性及其难度的认识不断得到深化。从而，对公共政策执行的研究得以立旗升帐，在政治科学和公共政策学的领域登堂入室。
       当人们切入对政策执行问题的考量探析，实际上暗含了一个预设的前提，即对需要检视其执行的公共政策的价值的认可或基本认可。否则，首先需要讨论的问题就不是政策的执行，而是政策本身的正确性与可行性。
       普列斯曼和怀尔德夫斯基在他们的《执行》初版序言中说， “我们可以把政策当做包含初始条件和预期结果的一个假设来探讨。实际上，执行是一个复杂多变的进程，在完成X的过程中，很多问题可能出错”。而且，“这样的因果关系链越长，在各个环节之间的交互关系就越多，政策执行就越是变得复杂”（Pressman, J.L & Wildavsky，A. Implementation, 3nd edn. 1984，Berkeley: University of California Press, p. xxiv ）。实践表明，这样的因果关系链之长之复杂，通常会超过人们的预想。
       执行在政策过程中处于何种位置？研究者见仁见智。在马兹曼尼恩和桑巴蒂尔看来，公共政策执行是贯彻基本的政策决定。一般说来，这样的政策决定体现在法规、条例或法令中，也可采取行政命令或法院决定的形式。从理论上说，这样的界定所提出的问题，确立应实现的目标，并以多种方式建构执行的过程。这一过程通常经由一系列阶段，在这里，执行过程包括了政策执行、受众依从、效果显现、认知效果和反馈修正若干阶段。
       或许最为特殊的分析模式是德洛所提出，他把政策过程区分为亚决策、决策与后决策三个主要阶段。由于这三个阶段都各有其次级的阶段，因而共有十八个（次级）阶段。“政策执行”在这样的周期中处于第十六阶段，可见其把执行阶段排于很靠后的一步。
       无论对执行的阶段如何定位，人们都不能忽视执行对政策目标实现所能起到的制约作用。毫无疑问，可以称之为公共政策并因此需要去执行的，是在政策过程早期阶段已经输出的产品。然而，如安德森所指出，这样的政策的内容以及它对政策受众的影响在政策执行阶段可能会实质性地被更改、加载甚至否定。因此，安德森所说的“政策在执行中建构，也在建构中执行”（Anderson, J.E. 1975, Public Policy-Making, p.79），深刻地揭示了政策对于执行的依存关系以及政策制定与执行之间的互动关系。
       政策执行的结果需要评价，否则无法判断政策的成败得失。观察评价政策的结果实际上是要把政策输出和与其执行后产生的后果进行比较，考量是否和在多大程度上实现了预期的目标,存在多少“执行差距”。如果“执行差距”之大足以令人失望，那只能说是“执行失效”甚至“执行失败”。
       从根本上说，对执行结果的评价是规范性的，无论这样的评价可能得到何种类型的分析性支持。其中的关键问题是，分析者认为这样的规范性评价是与经验性分析相分离抑或是与之整合。帕森斯应用摩根关于组织的借喻模型来揭示采用关于执行差距或执行失效的各种观察视角的价值，并传神地表明以不同的方式来考察和界定执行失败的原因和结果。经验告诉我们，执行过程复杂多变，实践中没有一种单一的演绎推理式的比喻能对执行失败的原因提供全面完整的阐释。重要的是，这些对经验性实践所做既可情感又可理究的描述所给予的启示，有助于研究者从多角度多层面探析政策执行失败之因由。
       执行研究正在变为一个迅速成长的领域，这已是不争之事实。现今尤为引发人们兴趣和关注的是，执行研究正在与方兴未艾的治理研究结合在一起。这必定会赋予执行研究更强大的动力并注入更充盈活力的生机。因为，“治理……关注创造条件以实现有秩序的管理和集体行动，通常包含私人部门、非盈利部门以及公共部门的各种机构。治理的本质在于其聚焦于管理机制——授权、契约和协议，而不是仅仅依靠政府的权威和认可”（Milward, H.B. 和Provan, K.G.1999,How Networks Are Governed,p.3）。进而言之，可以更明确地说，当代公共治理以社会构成多元参与合作共治、自组织网络的建构运行与实现公共利益最大化为其主要特征。而其中，一方面，治理理论的勃兴及其实践的探索对于确定和深化公共政策执行研究的目标与其方式具有全新的重要意义；另一方面，政策执行本身由于引入治理理念而有了更丰富的内涵，从而使执行与执行研究无论是纵向和横向的空间都得到极大的拓展。
       在执行研究已历三十余载之后，亟须对这一学术研究领域发展做一个回顾、梳理和评析，从而为当代的研究清理出一个可据以继续前行的平台，拓展一个明晰的视界，并为推进执行研究的路径选择提供建设性的导引。希尔和休普的著作《执行公共政策：理论与实践中的治理》可谓应时而生。
       《执行公共政策：理论与实践中的治理》一书，为我们提供了在政治科学和公共行政的重要领域中的研究工作的一幅完整的图景和最新的文献评述。这样的具有纵深视野的考量评析依执行研究中所出现的长期论争的自上而下论和自下而上论两个基本阵营的划分，据此对各方的主要研究者及其贡献得失予以考察。
       作者的宗旨是检视关于执行理论和执行研究，对已有的成果进行全面评析并建立它们之间的相关联系，揭示执行研究对于公共行政实践的相关性，并进而探究治理性质的演变对于执行研究的特殊意蕴。他们认为，探讨当代公共治理理念的应用性，以及如何运用这一理念对于我们今天理解政策执行过程的理论和实践具有重要价值。在一个政府过程已被认为正在转向一个治理过程的时代，这样的认识尤为重要。治理意味着在公共管理中更大范围的行动者可以参与，单纯的等级模式正在被摒弃。因此，把执行与治理相联系是本书的一个重要特色。
       著名政策学家伦敦大学教授韦恩·帕森斯（Wayne Parsons）对这部专著予以高度评价，认为“这是一部极好的并为学界所迫切需要的著作。希尔和休普我们提供了一部精心撰述并且易于理解的关于执行研究发展进程的著作，这对于每一位关注于理解现代决策中的政策执行的学者都具有重要的价值”。
       作者的研究向我们揭示，为什么对公共政策执行的研究和控制迄今依然是公共行政和政策研究的核心问题。如上所述，公共政策执行的是一个会受到内外多方因素影响的过程，这一过程会受到参与其间的多元主体和卷入其中的各种资源的制约。因此，深入研究公共政策执行的制约因素和这些因素的影响方式及其相互关系，探讨优化执行资源配置和执行效果的路径，无疑具有十分重要的理论意义和实践意义。
       对我国而言，由于种种人们所知道的社会和历史的原因，研究政策执行问题更有其特别的重要意义。关于中国的政策执行，曾经有许多留下时代烙印的特殊语汇与之相联系。“落实政策”这样饱含社会历史积淀的惯用语，反映了执行政策之难和人们对于可能改变自身命运的政策及其真正得以执行的企盼。“土政策”、上有政策，下有对策”这样的说法人们耳熟能详。前者是指政策执行者对政策的自定义或自行修正，扭曲政策为我所用，导致政策执行中乱象纷呈甚至病象百出，后者则反映了一种企图化解政策效力的现象。而“用足政策”的说法，则揭示了政策的弹性特征和体现了某种可以受到鼓励的发掘政策潜力的智慧和勇气。当今，中国处于深刻的社会经济转型时期，社会分化现象日趋突显，社会矛盾的发展已经日益引起人们的关注。在政府体系的纵向和横向关系中，在社会不同的经济主体之间及不同群体之间，在政府或政府部门与社会公众之间，由于存在对一些问题认识的非趋同性和各种复杂的利益诱因，公共政策在其制定和执行的过程中出现的利益博弈的态势已日益彰显，政策执行正在受到更多更复杂因素的制约影响。
       可以说，我国当今社会公共生活的运行发展需要人们更多地关注和认知公共政策执行的重要性，需要更有解释力和更富于应用性的理论研究来改善对政策执行的认识和实践。但是，较之于这样的要求，目前学界对于政策执行的研究却还比较薄弱。因此，把希尔和休普的著作《执行公共政策：理论与实践中的治理》译出版，相信对于推进我国学界公共政策执行的理论研究及实践的探索，对于推进政策制定者和执行者改善其工作，对于社会公众在这一过程中更多地参与、表达和监督，从而促进我国公共治理的发展与深化乃至和谐社会的建构都会多有裨益。
       （《执行公共政策：理论与实践中的治理》， [英] 迈克·希尔、[荷] 彼特·休普著， 黄健荣等译，商务印书馆二○○八年版，39.00元）