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       摘要：建国初为了抵消农民对城镇居民的人口优势，集中农村资源发展工业，《选举法》赋予了城乡居民不平等的选举权。这种制度设计在加速工业化的同时，也造成了人大代表的结构失衡，在一定程度上加剧了“三农问题”的危害。目前我国已经进入了城乡均衡发展政策调整阶段，农民的人口优势也在迅速消逝，农民素质在提高，实现城乡平等选举权的条件已经基本成熟。
       关键词：选举权；城乡差距；“三农”问题
       中图分类号：D621.4
       文献标识码：A
       文章编号：1008—1569(2008)05—0064—08
       胡锦涛同志在党的十七大上提出：“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。这是党和国家领导人第一次正面回应农民渴望享有平等选举权的要求，这种新的提法为缓解“三农”问题指出了新的方向。为什么会出现不平等的选举权?农民的不平等选举权会与“三农”问题有关吗，对“三农”问题有什么影响?如果平等选举权对“三农”问题的解决真的很重要，为什么不能早日实现?本文将尝试解答这一系列问题。
       一、农民不平等选举权的由来及变迁
       《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(下简称《选举法》)第12－16条规定，各级人民代表大会代表的名额，按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。例如，2002年3月15日九届全国人大五次会议通过的《关于第十届全国人大代表名额和选举问题的决定》规定：“各省、自治区、直辖市应选的第十届全国人民代表大会代表的名额，农村按人口每96万人选代表1人，城市按人口每24万人选代表1人。”这就是所谓的农民与市民选举权的不平等现象，显然城乡人大代表所代表人口比例的不同与我国《宪法》第33条规定的“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的原则是相违背的。既然如此，为什么这种现象能够在我国长期存在呢?
       农民与城镇居民选举权的不平等有其历史原因。建国初期，新生的社会主义政权面临西方国家围剿、蒋家政权偏安台湾、大陆百废待举的困境。为了迅速摆脱这种内外交困的局面，我国开始了大规模的工业化进程。而在我国这样一个农业大国，尽快实现工业化的一个捷径就是牺牲农业发展工业，从农业、农村和农民那里积蓄原始积累。为了最大限度地支援工业。国家通过统购统销、户籍制和人民公社体制等一系列措施从农村汲取了大量产品和劳动力资源。据统计，从1957－1977年，国家从农村汲取资源达7000多亿元。
       然而，只靠上述经济和社会制度是无法保证上述资源汲取获得成功的，要想实现如此规模的资源转移，还要有更为根本的政治制度作为制度保障，这项制度就是以城乡不平等选举权为“形式特征”的人民代表大会制。
       形式上的城乡不平等是为了保障人民代表选举的“实质平等”，而这种“实质平等”的实质就在于降低农民因人口优势影响国家发展取向的可能性。我国第一部《选举法》制定于1953年，当时我国共有5.83亿人，其中城镇居民只有0.77亿，只占全国人口的13.3％，而农业人口则高达86.7％。0在农业人口占有如此高比例的农业大国，想走一条牺牲农业、农村和农民的道路来实现工业化，几乎是不可能的，除非确立一种形式上的城乡不平等的根本政治制度，以保证国家快速工业化的一种“实质正义”，以此来降低农民的人口优势对发展取向的抵触。当年制定《选举法》时有关国家领导人的言论就充分反映了“城乡应选代表的不同人口比例”这一设计的政治意图。1952年，当时的最高人民法院院长沈钧儒问及“社会主义法律应当怎样实现平等”这一问题时，毛泽东答道：“我们在立法上要讲阶级不平等”，周恩来也强调：在我们的选举法里，规定各阶级的代表比例就不能讲平等。例如，对工人、农民就不能平等，她们虽然都是劳动阶级，但工人是先进的领导阶级，她的代表比例数在各级人民代表大会中应当比农民多。……但这是合理的、正确的。只有这样，才能充分体现和保证工人阶级的领导地位和无产阶级专政的性质。在一届全国人大召开之前，1953年2月11日中央人民政府委员会第二十二次会议通过的《选举法》第20条规定：“各省应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每80万人选代表一人”，“中央直辖市和人口在50万以上的省辖工业市应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每10万人选代表一人。”邓小平对该条款的解释是：“城市是政治、经济、文化的中心，是工人阶级所在，是工业所在，这种城市与乡村应选代表的不同人口比例的规定，正是反映着工人阶级对于国家的领导作用，同时标志着我们国家工业化的发展方向。因此，这样规定是完全符合于我们国家的政治制度和实际情况的，是完全必要的和完全正确的。”于是，1953年《选举法》就首次确立了城乡不平等的选举权制度：在民族自治州、县的人民代表大会中，每一农村人大代表代表的人口数四倍于城市人大代表；在省、自治区的人民代表大会，每一农村人大代表代表的人口数五倍于城市人大代表；在全国人民代表大会中每一农村人大代表代表的人口数八倍于城市人大代表。刘少奇同志在1954年《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中又再次重申了这种观点：“由于现在的各种具体条件，我们在选举中……还必须规定城市和乡村选举代表名额的不同人口比例，……我们的选举制度是要逐步地加以改进的，并在条件具备以后就要实行完全的普遍、平等、直接和秘密投票的制度。”。
       这一比例规定一直延续到1995年。“1953年我国第一部选举法根据我国当时的实际情况，对农村与城市每一代表所代表的人口数的比例做了不同的规定，即县为四比一，省为五比一，全国为八比一。1979年重新修订选举法时，对此没有改变。”1982年和1986年修订《选举法》时仍然没有改变。1995年2月28日，八届全国人大常委会第十二次会议通过的《关于修改(选举法)的决定》(下称《决定》)，对此有所改变。《决定》对自治州、县、自治县“农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数的原则”保持不变，但对省级及全国人大的农村代表和城市代表所代表的人口数的比例有所改变。《决定》第4条规定：“第十二条‘省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数五倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配’改为第十四条，其中‘五倍’改为‘四倍’。”第6条规定：“第十四条‘省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数八倍于城市协一代表所代表的人口数的原则分配’改为第十六条，其中‘八倍’改为‘四倍’。”这种城市人大代表代表的人口数与农村人大代表代表的人口数的1:4的规定，在《选举法》的最近一次修订，即2004年10月27日十届全国人民代表大会常委会第十二次会议通过的《关于修改(选举法)的决定》中也没有改变。
       客观而言，1995年选举法的修改是适时的，从城乡人大代表所代表的选民数从1:4、1:5、
       1:8统一调整为1:4，从立法上缩小了农民选举权与城镇居民选举权的差距，扩大了农民的政治表达权。从本质上来说，当时我国的国家性质并无明显的变化，仍然是工人阶级领导的人民民主专政国家，但由于当时的经济形式、人口比例已经发生了巨大变化：工业化已经初步完成，初步确立了社会主义市场经济体制，国家从农村、农业和农民汲取资源的任务已经完成；而且，到1995年时，城镇人口已经提高到了全国人口的29.0％，比1953年时的13.3％提高了一倍还多。因此，此时把全国人大的城乡代表所代表人口比例从1:8提高到1:4完全是适应了经济及人口形势的变化。
       从1953年《选举法》直至1995年《选举法》确立下来的城乡不平等选举制度的合理性，除了上述经济因素之外，还有更为全面的社会主义现代化的战略发展的考虑。社会主义的现代化除了工业化之外，还有更为深刻的精神文化层面的现代化。这后一方面的现代化要想在一个农民大国迅速实现，显然更为困难。建国之初要想迅速完成社会主义国家政权对乡村社会的渗透，还必须要摧毁农村传统的礼俗结构、士绅阶层和长老权威。甚至在全国范围内推行殡葬改革，以及后来推行更为艰难的计划生育，都需要消解农民对国家政策推行的阻力。为了实现上述目的，人民代表大会作为唯一的制度化的利益表达机制就成为了制度设计者的首选。因此，我们必须承认，在特殊历史条件下产生的城乡不平等选举权是有其合理性的。
       二、农民不平等选举权的危害
       农民不平等选举权的产生是有其历史必然性及现实合理性的，对我国经济、社会及文化等诸方面现代化有着特殊的历史意义。但与此同时，农民不平等的选举权也给我国农村社会发展带来了巨大的负面影响。这种负面影响可以分为直接影响和间接影响两个方面：
       (一)城乡不平等选举权的直接效果是造成了人大代表结构的失衡，农民代表数过低，农民权益保护不力。城乡居民选举权不平等的一个直接后果便是农民代表比例过低：一方面，农民代表比例太低，远远无法与农村人口在全国人口中的绝大多数比例保持均衡；另一方面，即使按照1953年的1:8及1995年的1:4的代表权分配代表名额，实际所选的农民代表数也远远低于当年的应选代表数。一届人大到十届人大的五十年间，农民所占总人口比例从第一届时的86.7％降到了十届时的60.9％，其间农民代表比例一般都稳定在5－10％左右，只有“文革”期间农民比较稍高，占到了总代表数的20％多一点。即使按照规定的不平等选举权重来计算，实选比例也远远未达到应选比例，二者比值从9.8％－72.9％不等(详见历届全国人民代表大会代表构成及人口比例一览表)。农民代表数严重不足、人大代表结构失衡明显的效果就是，人大代表的代表性不足，国家在制定大政方针时，往往考虑农民利益过少，甚至会有损害农民利益的政策法规出台。
       农民人大代表比例过低的另一个非常直接的效果是，堵塞了农民最重要甚至是唯一的制度化的政治参与渠道。由于农民身处我国社会结构的最底层，各种坑农、害农的事件时有发生，而农民却缺乏制度化的政治参与渠道，这就迫使农民不得不通过非正式的、制度外的途径来保护自己的合法权益，于是上访、群体性事件等在我国农村时有发生。这些事件的发生严重地危害了社会稳定，不利于和谐社会的建设。
       (二)立法上的不平等加剧了现实中的不平等，扩大了“三农”问题的危害。这应当是城乡选举权不平等对农村社会发展的一个间接影响。在1950年代中国启动现代化之前，中国并不存在严重的“三农”问题，“三农”问题的出现与我国的现代化模式有关。有学者认为，传统社会主要是由生产和生活水平大致相同的农民构成，是一个平面性的社会，城市只不过是乡村的放大，是政治统治的堡垒，乡村才是社会和人生的根基。进入现代化过程后，由于新兴工业和第三产业的崛起，农业成为弱势产业，农村沦为边缘社会，农民成为弱势群体，出现工农差别和城乡差别并与平等、人权等现代性理念产生尖锐冲突，由此带来所谓的“三农”问题。而在问题表象的背后，则是资源一步步由农村向城市集中，而这个资源的积聚过程，正是“三农”被边缘化的一个过程。
       我国之所以能够在短时间内完成这个过程，是与城乡居民代表权的不平等有关的。我们比较几种现代化的典型类型可以证实这个结论。有学者根据现代化过程中市场化与官僚化的先后次序不同，把现代化分为了两种类型，一是典型西方国家先市场化后官僚化的模式，二是以我国为代表的先官僚化再市场化的模式。他认为前者的资源集中主要是以市场化的方式进行的，工农和城乡差别是一个自然的历史过程，整个社会有差别而无等级，“三农”问题并不突出。而中国现代化过程中的资源集中主要是靠行政推动的，这就会产生一个非常显著的“三农”问题。笔者认为，这种通过现代化模式的区分来解析“三农”问题产生的原因是非常有价值的。如果再把后一种模式细分，我们也许还会得出更明确的结论。中韩两国均可认为是后一种模式的典型，但韩国却没有产生严重的“三农”问题。笔者研究之后认为，韩国虽然也采取了政府主导的现代化模式，但在政府推进现代化的过程中，农民与城市居民的政治表达权是平等的，农民的选票在一种竞争性选举中，完全可以左右大选结果。因此，政府在推进工业现代化的过程中，不可能忽视农民的利益，于是他们就采取了工业化与新农村建设并举的发展模式，在工业化实现的同时，也推进了农业的现代化，兼顾了农民的利益和农村的发展。农民利益一旦忽视，农民的呼声马上就会在选举表现出来，进而促使政府重视农民权利。因此，韩国在现代化过程中就没有出现严重的“三农”问题，城乡差距偶有扩大也会被政府迅速弥补。而我国在政府主导的现代化过程中，以城乡选举权8:1比例成功抵消了农民的人数优势，从而使国家政权可以毫无“后顾之忧”地实现了资源由农村向城市的集中。资源在向城市集中的过程中，农民却因户籍制和城市的定量供应体制被拒于城市大门之外。当农村出现了资源流失、人口无法转移的双重困难而导致城乡差距被不断拉大时，农民要求缩小城乡差距的要求在作为民意代表机构的全国人大中无从体现，于是在我国不断推进现代化的过程中，城乡差距在不断被扩大，农村和农民被边缘化的程度也不断在加剧，“三农”问题于是成了一个制约农村进一步发展的重大问题。
       三、赋予农民平等选举权的时机
       通过上述对城乡选举权不平等的产生原因我们可以得出结论，城乡不平等的选举权只是我国社会主义现代化过程中的一个阶段性问题。至于何时应当实现城乡人大代表的平等选举，人们的认识差距相当大。
       “悲观派”的观点认为，“取消人大代表的城乡比例规定是一个渐进的过程，大约要等到2050年可望有总体上的改变。”其依据是，“到2050年，中国作为一个国家整体将全面达到当时世界中等发达国家的水平，实现以工业化为主的现代化目标。这意味着到2050年，我国农业将实现现代化，城乡经济现代化，农民变成市民。”解决城乡权利差异问题的最终途径是
       发展经济，消除城乡差别。
       “分批派”的观点认为，“平等选举权的实现与其他平等权的实现一样，一定是商品经济充分发展的产物。”“不能现在就实现农民的平等选举权……并不等于我们主张在农民平等选举权问题上无所作为。”“绝大部分农民成为商品生产者和经营者之日，就是我国真正实现农民平等选举权之时。”“应该按照农民转化的具体情况，现在就开始分步骤、分地区地实现农民的平等选举权。”“第一，赋予常年进城务工农民平等选举权。第二，赋予城市郊区和已经城镇化或工业化的农村地区的农民平等选举权。第三，赋予已经完成种植、养殖结构调整的成片地区的农民平等选举权。”
       “宪政派”认为，任何有违平等原则的立法规定都本不应存在，早该废除。“刻意凸显人大代表的民族、职业等身份角色，同时淡化人大代表的‘代表’角色，是违背人大制度的目的的。”“选民的工农比例并不意味着代表的工农比例，那种担心出现‘全国农民代表大会’的忧虑是多余的。硬性规定农民每一代表所代表的农民数四倍于城市一名代表所代表的城市居民，只能给人留下歧视农民的印象。”“立法上的不平等带给农民的伤害要远远大过任何具体的个案。因此我们要采取切实有效的措施，及时纠正违宪的法律、法规、规章、文件等，使一切歧视农民的违宪立法无效，从根源上遏制不平等。”
       笔者认为，上述三派都有其不当之处。首先，“宪政派”片面强调了法律的平等性，而忽视了建国初我国特殊的国情——迅速实现工业化及社会主义的意识形态。“后发外生型”的现代化国家如果要迅速实现工业化，往往都会走一条政府主导的现代化道路。在这一点上，中韩两国当时基本处于相同的起点，发展模式也大致相同。唯一不同的是，韩国接受了美国的西方民主制度，确立了法律面前人人平等的选举原则。而我国则历史地选择了无产阶级专政，这种国家性质与韩国的区别在于承认阶级的不平等性。因此，农民的不平等选举权成为了一种现实选择。其次，“分批派”的措施是在工农不平等的基础上又创造了农民内部的不平等，而且由于农民本身的流动性极强，这种措施根本不具有可操作性。第三，“悲观派”的观点则是倒果为因：我国城乡差距本身就是自1950年代城乡不平等选举权创设之后的结果，权利的不平等造成并扩大了城乡发展上的不平等，如何可能等待城乡差别消失后再实现城乡权利的平等?
       因此，笔者的观点就是，城乡选举权的不平等是特殊历史条件的阶段性产物，而这种特殊的历史条件消失之时、新的客观环境形成之刻，就是城乡同比例选举到来的时候。而现阶段，这种条件已经基本具备了。
       第一，汲取农村资源集中发展工业的任务已经完成，共享改革成果成为建设和谐社会的重要条件和主要内容。赞成“继续实行城乡不平等选举”的人大多数是以意识形态的原因来支持其观点的。“在城市和农村之间，对每一代表所代表的人口数的不同比例的规定，是完全必要的。……只有如此规定，才能符合我国阶级力量的对比关系，保证工人阶级在国家政权中的领导地位。”这种观点貌似有理，其实非常虚弱。因为从建国初到现在为止，城市居民并不是工人阶级的代名词，城市居民4倍或8倍于农民的选举权并不意味着保证工人阶级的领导，城市居民中工人阶级也只占很小的比例，而占更大比例的多是干部、企业主、个体工商业者、自由职业者。而且，在历届全国人大代表中，纯粹属于工人身份的，也仅占非常小的部分，与农民代表所占的比例不相上下。四因此，最终城乡不平等选举权确立下来的并非简单的意识形态所强调的工人对农民的领导，而是城市对农村的领导，或者是工业对农业的领导。正如上文所提到的邓小平同志的解释：“城市与乡村应选代表的不同人口比例的规定，……标志着我们国家工业化的发展方向。”而这种工业对农业的领导，更确切地说，是为了保证国家在最短的时间内集中农村资源进行工业化。既然城乡不平等选举权的目标是汲取农村资源搞工业化，那么，这一任务一俟完成，城乡代表比例也应当做出相应调整。
       事实上，党和国家的政策也正在进行这种调整。2006年的中央一号文件第一次提出了“统筹城乡社会发展”、“以工业反哺农业”、全面取消农业税，强调城市和农村的均衡发展，如此以来就全面停止了集中农村资源发展工业的发展取向，而转向了二者并重，甚至以工哺农的反向促进。党的十七大更是前所未有的把科学发展观和社会主义和谐社会写入党章，提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”、“共享改革成果”等具体举措，并最终在十七大报告中提出了“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的建议。这就意味着城乡均衡发展已经正式取代了牺牲农村发展城市的发展策略，相应地，在立法上也可望确立城乡平等的选举权。
       第二，农村人口在全国总人口中已经不再占有绝对优势。1953年在制定《选举法》时为什么把代表所代表的选民具体比例值确定为1:87这个比例应当与当时的城乡人口比例有关。当时，我国共有人口5.83亿人，其中城镇居民只有0.77亿，只占全国人口的13.3％，而农业人口则高达86.7％。此时，如果以农业人口5.05亿除以8得0.63亿，正好低于0.77亿的城镇居民人口数，这样城镇居民就恰好抵消了农民的人口优势。1995年修改城乡代表所代表的选民比例时，又将城乡人大代表所代表选民比例修改为1:4，也绝非巧合。1995年我国总人口为12.11亿，其中城乡分为为3.52亿和8.59亿，所占比例分为29.04％和70.96％。若以8.59亿除以4得2.15亿，也恰好小于当时的城镇人口。这两次代表比例的设计充分说明，不平等选举权制度的设计，正是为了抵消农民的人口优势，以从正式制度上来确保国家发展战略的顺利实现。由此看出，在制度的设计者眼里，全国人大并非像人们所想像的那样，完全是一块“橡皮图章”，而是实实在在的国家重大决策的最终决策者。
       自从1995年我国《选举法》修改城乡代表的代表比例后，我国的人口结构已经发生了重大变化。到2005年为止，全国人口为13.08亿，其中农村人口只有7.45亿，所占比例为57.01％。也就是说，1995－2005年十年间，农村人口比例降低了13.95％，平均每年降低1.395％。农村人口若保持同样的降低速度，2005年农村相对于城镇仅剩的7.01％的人口优势只需要5年即可消耗殆尽。因此，到2010年时，那些以意识形态为由拒绝城乡同比例选举的人恐怕也没有理由再担心平等选举会改变国体了。
       第三，农民已经不再是愚昧落后的代名词。拒绝近期实行城乡同比例选举的人还有另外一个理由：“现代化的实质就是用先进生产力代替落后生产力，……就必须保证让先进生产力领域中的人大代表占据人大代表总数中的多数，只有如此，才能从组织上保证人大立法的先进性。现代法律既要尊重大多数人的意愿，同时还要注重用少数人的先进理念改造多数人的某些落后观念。……城市总体上比农村先进，实行人大代表的城乡比例规定，有利于用先进观念改造落后观念。”这种观点的持有者完全是在静止地看问题，他如果以这种观点看待建国之初的农民还有情可原。倘若继续以这种眼光来看待当下的农民就大大低估了我国五十余年的教育事业及农村社会发展水平。诚然，在城市面前，农村的精神文明水平永远都是相对落后的，即使在西方发达国家也是如此。但这能够成为城乡不能平等享有选举权的借口吗?况且，现在的农民已经今非昔比了：机械化耕作基本代替了刀耕火种；免费的农村九年制义务教育已经全面推开；电话、手机、电视、因特网等现代通讯设备给农村带来了全球最新资讯。更重要的是，现在的农村已经成为了民主的一个重要生长点：“海选”、“两票制”、“一肩挑”、“协商民主”、“效能革命”、“撤组建社”、“村务分权制衡”、“八步工作法”等关于民主改革的一长串新名词正在不断地被农民创造出来。当前农民政治状况的最新形势是：经过村民自治20年的民主训练后，民主意识、民主技术、甚至民主社会里最重要的宽容精神也在不断培养出来。
       结论
       50多年前，由于我国要迅速实现工业化，走上了一条特殊的现代化道路——以国家政权为保障，汲取农村资源集中发展工业。为了抵消当时农民的人口优势，防止农民抵制这种特殊的现代化模式，我国采取了城乡不平等的选举制度。因此，农民在经济上被不断剥夺的同时，在政治上也失去了话语权；我国在顺利实现工业化的同时，也出现了严重的“三农”问题，农村和农民不断被边缘化。
       目前，我国已经基本具备了实现城乡等比例选举的客观环境。以工哺农代替了重工轻农，城乡均衡发展成为当前的发展取向；随着工业化和城市化的进行，农民相对于城镇居民的人口优势正在不断消逝，到2010年左右可望首次出现城镇居民过半的情况；农民已经不再是愚昧落后的代名词，耕作方式在不断改进，文化水平在不断提高，视野更加开阔，更令人称道的是，在民主的实践中，他们自身正在完成从臣民到公民的转型。
       过去不平等的选举权加剧了“三农”问题，在城乡等比例选举条件已经成熟的今天，当我们期待缓解“三农”问题时，赋予农民平等的选举权就成了一种可行的尝试，也许这正是党的十七大建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代的表现实意义。