探究我国公益诉讼制度之构建
作者：颜梅林
《东南学术》 2006年 第02期
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作者简介:颜梅林，福建师范大学法学院助教。
摘要：文章从司法实践的具体案例出发，总结了我国当前对社会公益法制保障不足的现状；接着，对这一现状产生的原因加以法律制度层面的分析，指出制度的缺失乃是关键所在；最后，在对比、借鉴英美法系和大陆法系国家在公益诉讼制度上的两种模式和立足现实的基础上指出我国应采用的立法模式，并在这一立法模式下，对与公益诉讼相关的制度加以设计。
关键词：社会公益；公益诉讼；公益诉讼制度
中图分类号：DF71
文献标识码:A
文章编号：1008-1569（2006）02-0111-04
目前，我国对社会公益的注重和保护面临着法律制度的盲点，而且，实践中此类案件日益增多，这种立法和现实的严重脱节，不得不引起我们学界和实务界人士的关注。如何弥补这一制度性空白，建构适合我国国情和现实的公益诉讼制度成为了一个必须面对和解决的焦点问题。笔者对此也欲尽些绵薄之力，发表些许拙见，以供大家共同商讨。
一、社会公益法制保障不足之现状
在市场经济的背景之下，随着社会体制的转型，公益违法行为频频出现，由此造成的社会危害也日趋严重，然而，由于对公益法制保障的不足，客观上形成了对公益违法行为的纵容局面。公益法制保障不足的现状主要有以下几种类型：
（一）法院不予受理或驳回起诉。在亿安科技案中，最高院以“法院受理的时机还不成熟”为由下发通知,要求各级法院暂不受理相关案件①。浙江一娱乐公司承包一文化馆，馆门口张贴带有色情内容的广告，馆内表演带有色情性质的节目，当地一位画家将其告上法庭，但法院认为该画家不是直接的权益受害人，不是合格的原告，因此驳回起诉。
（二）法院判决原告败诉。1997年4月，王英的丈夫因酗酒而死，1998年，王英一纸诉状把富平春酒厂告上河南漯河中院，除要求被告赔偿经济、精神损失外，还要求被告在酒瓶上标出“饮酒过量会致人中毒或死亡”等警示标志。然而，法院均以“不属本案审理范围为由”判决王英败诉，并令其承担案件受理费1万余元。②
（三）原告虽胜诉，社会公益依然得不到保护。河南农民葛锐以郑州市火车站厕所收费违法为由起诉郑州铁路分局,案件经过近三年的审理,法院最终判决葛锐胜诉。然而，据媒体的报道,郑州火车站还在继续收取如厕费。③
二、社会公益法制保障不足归因于我国公益诉讼制度的缺失
笔者认为：当前我国社会公益法制保障不足的现状根源在于我国公益诉讼制度的缺失：
（一）宪法的原则性规定及其在司法实践中的缺憾。我国宪法虽然规定了公民的广泛权利和对社会公益的保护，如宪法第2条、第41条之规定，然而却过于宽泛和原则化；而且，长期以来，在我国的司法实践中，宪法一直不能作为法院裁判案件的直接法律依据④。宪法的这一缺憾正是导致我国公益法制保障不足的原因之一。
（二）相关诉讼法律对公益诉讼制度规定的缺位。由于受到权利主体和诉讼主体两者一致性观念的影响，以及为防止滥诉的实践考虑，我国现行的几部诉讼法对诉的主体资格作了严格的限制，规定原告必须是本案的直接利害关系人，并且是为了维护自己的合法权益才有资格起诉。据此，我国对公益诉讼的规定存在真空。虽然司法实践中已出现了检察院作为社会公益代表提起公益诉讼的案件⑤，也出现了一些试点性的做法⑥，然而这毕竟是缺乏法律依据的。
三、我国公益诉讼制度之构建
所谓社会公益，主要有两层涵义：一是社会公共利益，即社会全部或者部分成员所享有的利益；二是国家的利益。公益诉讼起源于罗马法。在罗马程式诉讼中，有私益诉讼和公益诉讼之分，前者乃是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起；后者乃是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。故公益诉讼又被称为罚金诉讼或民众诉讼。笔者认为，现代意义上的公益诉讼应对罗马法时期的精神有所秉承，但更重要的是要有所发展，它应当是指公民、社会团体、国家机关根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究相对行为人法律责任的诉讼活动。其目标是以个体的诉讼形式，求得社会公益的回归。公益诉讼主要分为行政公益诉讼和民事公益诉讼两大类型。
（一）我国公益诉讼制度的立法模式选择
比较公益诉讼制度较有发展的各国立法，公益诉讼主要有两种模式：一是英美法系模式，即在行政公益诉讼和民事公益诉讼中均既规定了公诉制度，又规定了私诉制度。二是大陆法系模式，即在行政公益诉讼中对公诉制度和私诉制度均做出规定，但在民事公益诉讼中，却只主要规定了检察院公诉制度。
基于公益诉讼制度本身就是建立在权利主体和诉讼主体有限分离的理论之上，且公益诉讼制度的建立是出于拓宽诉讼渠道，以更好地维护社会公益这一立法目的。因此，建议我国的公益诉讼制度应效仿英美法系的模式，在行政公益诉讼和民事公益诉讼中均一并采纳公诉制度和私诉制度；但是，考虑到检察机关所处的优势，在制度设计上应有主次之分，即公益诉讼制度应以检察机关为主导，同时赋予社会团体、公民个人提起公益诉讼的权利。但同时应严格规定，检察机关在其提起的公益诉讼中，其法律地位只能是一方当事人，与对方当事人的诉讼地位平等。
（二）我国公益诉讼相关制度设计
1.拓宽检察机关的职能。从理论和国外实践来看，检察机关在诉讼活动中可以行使三种职能：起诉、参与诉讼和抗诉。然而，目前在我国的司法实践中，检察机关的起诉职能极度欠缺：起诉职能仅限于在刑事案件中得以行使，在行政和民事案件中却无法律上的依据。笔者认为，检察机关作为我国宪法规定的法律监督机关，起诉权应当作为其核心职能，只有起诉权的广泛和彻底行使，才能切实起到法律监督机关的作用，在某种意义上，起诉权比抗诉权更能起到将案件诉诸司法程序解决的效用。因此，完全有必要在民事和行政案件中赋予检察机关起诉权，在受害者没有提起诉讼或受害者不明的情况下，可以代表国家提起诉讼，也就是公益公诉。同时，为了使检察机关更好地提起公益诉讼，就必须为其提供相应的诉讼中的权利支持。我们不妨可以借鉴美国的经验，赋予检察官在公益诉讼中享有这三项重要性的权利：一是调查取证权。公益诉讼所涉及的证据往往技术性、专业性强，且一般为被告所掌握，原告举证比较困难，允许检察官在诉前进行调查取证，以证明诉之利益需要司法保护的迫切性、现实性，这是十分必要的。二是优先审理权。对于检察机关提起的公益诉讼，法院应优先尽快审理，这对于公益的及时保护和防止司法资源的浪费也是极为必要的。三是和解权。检察机关在行政、民事公益诉讼中和对方当事人处于平等的地位，因此，可以与对方达成和解，而和解的前提条件是被告停止被指控的违法活动并得到法院的批准。
2.放宽原告的资格。在公益诉讼原告资格的问题上，国内不少学者指出：为防止公民滥诉，暂时不应赋予不存在直接利害关系的个体公民提起公益诉讼的资格。而且，在《民事诉讼法修改建议稿》中也规定，在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，检察院、其他国家机关为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。社会团体在得到受害人授权的情况下，也可以提起公益诉讼。⑦但笔者认为，我国既然有决心建立公益诉讼制度，就应努力吸收一些国家的先进做法和理念，跟上世界各国的立法潮流。而且，公益诉讼制度建构的一个理论基础是权利主体和诉讼主体的有限分离，因此，立法上就不应再苛求当事人双方必须和案件有实体利害关系，对原告的资格应予以多元化规定：即原告可以是受公益违法行为侵害的直接利害关系人；可以是与公益违法行为有一定影响的利害关系人；可以是检察院、其他国家机关；可以是社会团体，如消费者协会；更重要的是，还可以是无直接利害关系的任何关心社会公益并有诉讼行为能力的个体公民。
3.设立公益诉讼的前置程序。前文提到，笔者建议的我国公益诉讼制度应以检察机关为主导，同时赋予社会团体、公民个人提起公益诉讼的权利。因此，一方面为了发挥检察机关在公益诉讼中的主导地位，另一方面也为了防止公益诉讼中社会团体、尤其是公民个人对诉权的滥用，从而给法院造成不必要的负担，建议可设立公民个人、社会团体公益诉讼的前置程序，即与案件无直接利害关系的公民个人、社会团体在提起公益诉讼前，应先向检察机关举报，若举报后检察机关不立案或立案后决定不起诉，则公民个人、社会团体可以具备原告的资格，直接向人民法院提起公益诉讼。
4.确立“预防为主”的机制。根据现行诉讼法及司法实践，民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般必须以客观存在的已发生的现实损害事实为依据。笔者认为，在公益诉讼中采这一要件不妥，原因有二：其一，许多公益违法行为的损害具有长期性与潜伏性，危害结果一旦发生往往不可逆转，因此，在诉讼制度上应当坚持以预防为主的方针；其二，公益诉讼的救济内容，不仅仅是对损害的补偿和对侵害者的惩罚，还包括要求公司、企业以及国家修改、变更有关政策和事业规模，或者采取有效的防范措施以避免损害的出现或扩大，甚至禁止被告再从事有关活动。⑧因此，公益诉讼不能只强调结果的“已然”，其提起不能仅以发生实际的损害为要件。这一做法在现代公益诉讼制度最为成熟的美国已得到实施。例如，美国联邦州际商务委员批准铁路部门征收2.5%的附加运费的决定，该决定遭到5名法学院学生的起诉。他们认为，增加运费将导致很多可循环利用的物质得不到运输，从而引起伐木、采矿活动和垃圾的增加。这些都危害他们的享用华盛顿山区自然环境的利益。他们还认为，由于这项决定，国家的自然资源要遭到更多的开发和浪费，国家的环境质量要受到损害。该案争论的焦点之一是原告有无诉权。最高法院最终确认原告的起诉权。最高法院认为，原告所称损害是一种“特定的和可觉察的损害”，“实际损害的范围和程度无关紧要，只要存在某种实际损害就行。”“某种可辨认的微不足道的小事即可确立起诉权。” ⑨故而，笔者建议，可效仿美国，将公益诉讼成立的前提规定为：既可以是公益违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实损害，但存在损害发生的可能。
5.设立奖励制度。原告提起公益诉讼，很多情况下并非为了个人利益，而是为了社会公益，但是，却可能为了公益诉讼要承受一定的压力，花费大量的时间、精力，乃至于金钱。因此，笔者建议，在个人原告胜诉后给予其一定程度的奖励，一方面是对原告付出的弥补；另一方面，在很大程度上鼓励了个人提起公益诉讼的积极性，对违法者而言也是一种制约。例如，在英美等各国的法律实践中，由个人提起的公益诉讼，个人原告有权从被告罚金中提取相当数额作为奖励。美国的《反欺骗政府法》就规定（公益诉讼的）个人原告有权从被告罚金中提取15%-30%的金额作为奖励。
6.确立原告败诉后的责任制度。公益诉讼的原告败诉后，主要产生这两个后果：一是诉讼费用的负担。有学者认为，在这种情况下，为了调动公益诉讼个人原告的积极性，公益诉讼的诉讼费用原则上应由全社会承担，国家可以在司法系统支出上做出拨款。对此，笔者持有异议：防止滥诉比调动积极性更具现实意义。因此，有必要让原告承担应有的败诉后的诉讼费用，从而增强他们提起公益诉讼的审慎程度。二是对被告损失的赔偿。笔者认为可这样规定：若检察机关败诉或非因个人原告和社会团体的恶意滥诉而造成的原告败诉，则被告因诉讼而造成的直接损失可获得国家赔偿；对于恶意滥诉，则原告应承担相应的侵权民事责任，甚至刑事责任。
注释：
①江伟、廖永安：《我国民事诉讼主管之概念检讨与理念批判》，《中国法学》2004年第4期。
②张峥：《今年３·１５“刁民”集体大亮相》，《中国妇女报》2001年2月9日。
③周泽：《“公益诉讼”且慢喝彩》，《法制日报》2001年6月2日。
④令人欣慰的是，最高人民法院于2001年8月13日公布的法释［2001］25号《关于以侵犯姓名权利是否应承担民事责任的批复》，开创了我国宪法司法化的先例。
⑤1997年，河南方城检察机关第一次提起国有资产流失的诉讼。到2001年，全国各地的检察机关提起类似的民事诉讼已达141起。材料源自：谢远东：《公益诉讼制度亟须建立》，《法制日报》2002年3月11日。
⑥2004年12月14日，四川省检察院民事行政检察部门在全国率先设立了“公益诉讼人”制度。材料源自：王颖：《公益诉讼：环保官司解困之门将启未启》，《21世纪经济报道》，中国民商法律网，2005年2月12日更新。
⑦廖卫华：《民事诉讼法修改稿曝光，中国将确立公益诉讼制度》，163新闻网，2005年8月8日。
⑧刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社1999年版，第47页。
⑨王曦：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版，第149-150页。